我國養老服務業利用外資的現狀、問題及完善路徑

葛林

摘 要：當前我國養老服務業利用外資形式日漸多元化、外資投資規模不斷擴大、外資來源地及投資區域日漸多樣化和均衡化。然而在政府、行業、企業、人才等層面依然存在一定的問題。因此未來我國養老服務業利用外資過程中，要注重產業投資方向的引導，優化外資投資領域和區域，不斷擴大引資來源地和優化引資方式，完善外資投資保障機制建設。

關鍵詞：養老服務業;利用外資;投資領域;投資區域

服務業利用外資的水平在一定程度上體現了我國服務業對外開放的水準。2019年我國服務業利用外資的比重占到了我國利用外資總額的69.87%，遠遠超過了制造業、農業等領域。同時，我國人口老齡化程度也在日漸加深，60-65周歲的老人從2013年的2億人增加到2019年的2.5億人，占總人口的比重也從14.9%上升到18.01%;65周歲以上的老人從2013年的1.3億人增加到2019年的1.8億人，占總人口的比重也從9.7%上升到12%。隨著老齡人口的增加，養老問題是擺在政府面前的重大問題。自從國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》（下稱《若干意見》）以來，我國養老服務業得到了快速發展，利用外資的水平不斷提高，但也存在一些問題。因此，分析當前我國養老服務業利用外資的現狀及問題，如此才能為其高質量地利用外資提供相應的對策。

一、當前我國養老服務業利用外資的現狀

（一）外資投資形式多樣

自從2013年國務院出臺《若干意見》以來，養老服務業利用外資進入了快車道。2013-2019年外資進入中國的養老服務業企業數量不斷增長，從2013年的5家增至2019年的110家。外商投資養老服務業不僅企業數量增長快，而且投資形式也比較多樣。從投資企業類型看，2013-2019年間，中外合資、外商獨資企業占投資企業總數的比重超過60%，其中，2017-2019年間這兩類形式的投資企業占比更是高達90%。從投資企業的類別看，2013-2019年間，投資額為1000萬元以下的企業數量占據多數，其比重保持在40-87%之間;投資額為500-1000萬元的企業數量占比在6-40%之間，而且比重是呈逐年下降趨勢;投資額在5000萬元以上的企業數占比10-20%之間。由此可見，外商進入中國養老服務業，投資額在5000萬元以下的小微企業居于多數，這與服務業的特點比較契合。

（二）外資投資規模不斷擴大

從引資規模上看，利用外資有兩種形式，即合同利用外資額和實際利用外資額。從合同利用外資額上看，外資在養老服務業中的投資規模是不斷擴大的，2013年的合同投資額為4825.9萬美元，到2019年增長至187845.3萬美元。從實際利用外資額而言，外資投資養老服務業的金額在2013年為4521.1萬美元，到2019年增長至21588.5萬美元。顯然，實際利用外資額與合同利用外資額相比有一定差距。

（三）外資來源地日漸多樣化

1.外資來源地的企業數量及比重。就外資來源地看，2013年進入中國養老服務業的外資來自于中國香港、日本、加拿大這3個國家和地區，到2019年進入中國養老服務業的外資來源于11個國家和地區，還增加了法國、中國臺灣、美國、德國、韓國、澳大利亞、新加坡、荷蘭這8個國家和地區。就不同外資來源地的投資企業數及比重看，2013-2019年，中國香港歷年來投資的企業數量位居第一位，在這7年時間內，中國香港投資的養老服務業企業數占比保持在50-64.6%之間。其次是日本，日本投資的養老服務業企業數占比保持在8.4-20%之間。除了中國香港、日本在這7年時間內連續有投資之外，加拿大、美國、法國、韓國、中國臺灣等國家和地區7年來基本上只有3-5年內保持有投資，而荷蘭則只有2018年才有投資。

2.外資來源地的投資金額及比重。從歷年來外資投資金額及比重看，可以分為兩個階段：第一階段是2013-2014年，這兩年是加拿大、法國寡頭逐鹿的時代，2013年加拿大對中國養老服務業投資金額位居首位，實際投資金額達到了3164萬美元，占比為69.98%;2014年則是法國對中國養老服務業投資金額占據第一位，實際投資金額為1879.6萬美元，占比為58.6%。第二個階段是從2015-2019年，這一階段中國香港的投資金額一枝獨秀，5年來位居第一位，對內地的養老服務業實際投資金額在1938萬-18776萬美元之間，比重維持在63.5-86.97%之間，實際投資額及比重遙遙領先于其他國家和地區。除此之外，法國、日本對中國養老服務業投資特色鮮明，法國側重于高端養老服務業投資，如知名企業歐葆庭、高麗澤等積極在華進行產業布局;日本側重于專業化領域的投資，7年來每年均保有投資額。

（四）投資區域范圍日漸拓展

1.投資區域分布。2013年外商對中國養老服務業的投資局限于北京、上海、海南、廣東等四省份，2019年已經擴大到全國23個省份，覆蓋率達到了74.2%，東部、中部、西部皆有分布。另外，隨著我國自貿區對外開放力度不斷擴大，18個自貿區內均有外資養老業布局，其中上海、深圳兩大自貿區內的外資養老企業分別位居前兩位。在外商投資范圍內，東部地區投資企業數量占明顯優勢，2013-2019年間，外資在東、中、西部投資的養老服務業企業數量占比分別為72.1%、14.6%和13.3%，其中廣東22家位列第一，江蘇21家、山東16家分列第二、三位，這三個省份的外資投資養老服務業企業數占外商投資企業總數的54.1%。總體看，外資對中國養老服務業投資尚處于初級階段，區域分布明顯不均衡。

2.區域投資金額及比重。就區域投資金額看，東、中部地區的投資金額占比超過了80%，從實際利用外資的金額看，中部地區更占優勢。2013-2019年間，東部、中部、西部地區養老服務業實際利用外資額分別累計為18675萬美元、23151.1萬美元、8745.3萬美元。可見，中部地區在實際利用外資方面占據一定優勢，領先于東部地區8.2%。中部地區實際利用外資額之所以超過了東部地區，就在于2018年河南省從中國香港引資16000萬美元，這是過去7年來，外資一次性在華投資金額最大的養老服務項目。東部地區雖然單個投資項目的金額均不大，但一直是呈現遞增趨勢，而中部、西部地區的單個項目投資額忽大忽小，與個別省份一次引資的項目投資金額比重較大有關。由此表明，外資在東部地區投資比較穩健，也表明東部地區養老服務業基礎相對較好。而中西部地區單個投資項目的金額波動較大，表明外商的投資動機存在一定的投機因素。

二、我國養老服務業利用外資存在的問題

（一）政府層面的問題

1.政府部門對養老服務業利用外資不夠重視。就引資的戰略及決策看，地方政府比較偏愛于能夠立即帶動GDP增長的項目，比較偏向于制造業引資，而對于促進經濟社會持續發展的服務業引資不夠重視，特別是對單個投資項目較小的養老服務業引資就更不重視，未能將養老服務業引資與制造業引資置于同等地位。正是因為政府部門存在較強的功利化引資思維，制約了養老服務業引資質與量的提升。

2.相關的激勵政策與措施并未完全落實。隨著國務院《若干意見》的出臺，各部門及地方政府也出臺了鼓勵外資投資養老服務業的一些優惠政策，如放寬市場準入，實施投資負面清單制度，給予用地用電用水優惠，運用彩票公益基金提供補貼等等，除了這些具體的措施之外，各地政府還相繼推出了匯兌自由、放寬專業人才來華限制、調整劃撥土地使用性質等政策，總體看，我國給予外資投資養老服務業的優惠政策及措施較多。然而在實際貫徹當中，隱形壁壘尚未消除，導致了一些優惠政策和措施不能落到實處。

3.扶持政策及措施的形式亟待豐富和完善。與一般服務業相比，外資投資養老服務業的扶持和優惠政策形式還應該多樣化。如中醫藥醫療保健及相關服務已經納入到服務貿易創新發展試點領域的范圍，符合條件的該類企業每年能夠獲得15%的企業所得稅減免。但技術要求高、產業關聯度強、服務普惠性廣的養老醫療服務并未納入到中醫藥醫療保健及相關服務領域，無法享受企業所得稅減免政策。另外，與歐美日發達國家相比，我國對養老服務業的財稅、保險、投融資、補貼等領域的支持還不夠細化，亟待完善。

（二）行業層面的問題

1.我國養老服務業利用外資的規模過小。隨著市場準入的放寬，外資進入中國養老服務業的渠道逐步拓寬，然而2019年我國養老服務業利用外資規模還不到2.2億美元，全國衛生服務行業利用外資規模4.5億美元，養老服務業利用外資的規模占衛生服務業利用外資總額的比重為48.88%。從比例上看，這個比重并不低。但2019年全國服務業利用外資規模為1198.6億美元，與服務業利用外資的龐大規模相比，養老服務業利用外資規模過小。利用外資規模過小，表明養老服務業的產業結構還存在一定的問題，對外資的吸引力不足。

2.我國養老服務業利用外資結構有待優化。就投資來源地而言，養老服務業利用的外資大部分是來自于中國香港地區，而來自于香港的養老服務業資本主要是房地產資本，部分港商以養老服務業的名義在大陸投資房地產，存在著較大的投機因素;從投資區域看，外商投資過于集中于東部地區，中西部地區投資較少且內部結構也不夠均衡，至今天津、黑龍江、江西、西藏等8個省份還沒有外資涉足當地的養老服務業。另外，養老房地產業在養老服務業利用外資中的比重過高，不僅侵占了養老服務業的財稅、用地等方面的資源，也不利于養老服務業與上下游產業之間的銜接。

（三）企業層面的問題

1.企業客戶定位的高端化降低了養老服務業的普惠性。外商投資的企業特別是獨資企業客戶定位過高，鎖定中高端客戶群體，導致普通老齡人口望而卻步。這些養老服務企業一般而言，設施比較高檔，收費也比較高昂，對于普通的退休老人，難以承受這些高昂的費用。如法資的歐葆庭（南京）養老服務有限公司開設醫養護理服務，一個月的床位費就需要8000元，這明顯高于我國大多數老齡人口的月退休金。養老服務業雖然是服務產業，但其也屬于一項社會事業，客戶定位的高端化大大降低了該行業的普惠性，不利于該行業的持續發展。

2.高品質的服務定位與投資收益率難以兼得。外資進入中國養老服務市場，在提供高品質的養老服務的同時更需要考慮高投資的回報率。然而，在實踐中，這二者之間無法兼顧。如很多外資養老服務企業經營方式專業水平高，配套設施設備也比較齊全，對護理人員的綜合素質要求也比較高，這無疑會增加運營的成本，導致很少有企業能夠在短期內盈利，部分企業甚至虧空較大。據人社部的一項調查數據顯示，2019年中國有150家獨資或合資養老服務企業，年度能夠實現盈利的比例不超過10%。

（四）人才方面的問題

國際養老產業協會（IAHSA）提供的護理人員與老齡人口的比例是這樣的：生活能夠自理的老人與專業護理人員的比例是10：1;生活能夠半自理的老人與護理人員的比例是6：1;生活完全不能自理的老人與專業護理人員的比例是3：1。基于這樣的比例，2019年我國60周歲以上的生活完全不能自理的老人有4000萬。然而現在整個養老服務業的專業護理人員不足100萬，通過人社部、衛健委認證的專業護理人員僅為14.8萬。而這14.8萬人當中符合外資企業要求就更少。因此專業護理人才的短缺是制約中國養老服務業利用外資的最大短板。

三、完善我國養老服務業利用外資的策略建議

（一）強化養老服務業利用外資的產業方向引導

第一，各地要按照自身服務業發展基礎及人口老齡化率的現實，按照國務院2017年修訂的《外商投資產業指導目錄》以及2019年印發的《關于進一步做好利用外資工作的意見》（下稱《利用外資的意見》）中的要求，引導外資在養老服務業中的投資方向。在這個過程中，要積極引導外商投資老齡人口的醫療服務、娛樂康養、文化旅游以及老年醫護用品生產等領域。各地政府要積極拓寬引資渠道，引導外商投資方向與當地產業的契合度，打造本土化的與養老服務業相互銜接的上下游產業鏈，不斷優化產業鏈結構，推進養老服務業的高品質發展。第二，各地政府在審批外商投資過程中，要優先審批與制造業、生產性服務業關聯度高的養老服務業投資項目，避免養老服務業走向養老地產業。對于與各地制造業、文化旅游業、醫療服務業關系密切的養老服務投資項目要優先審批，嚴格按照《利用外資的意見》中的要求確立外商投資形式。第三，各級政府要出臺優惠政策，鼓勵外資進入中國養老服務業專業人才培養體系。當前養老服務業專業人才匱乏是制約其利用外資的重要因素，通過相關的產業優惠政策，鼓勵外資在華設立養老服務專業人才培訓中心，加大與中國相關高校、科研機構、培訓機構的合作，為提升中國養老服務業專業人才培養質量創造平臺。

（二）拓寬養老服務業的引資渠道

第一，要不斷拓寬養老服務業引資來源地。客觀看，中國香港進入內地養老服務業多是地產資本，帶有較強的投機色彩，而且中國香港的養老服務業專業化水平與歐美日等發達國家相比并無優勢。因此各地政府要基于本地區服務業發展基礎，加大面向歐美日發達國家引資，不斷優化我國養老服務業利用外資的結構。如瑞士、瑞典、俄羅斯、新西蘭等國家的養老服務業發展頗具特色，而這些國家在中國養老服務業領域基本沒有投資，因此當前需要進一步提升養老服務業的引資針對性。第二，要不斷創新養老服務業引資合作方式。按照《外商投資法》的要求，我國養老服務業在引資過程中，可以加大PPP、利潤再投資、并購重組等方式來利用外資。同時要需要進一步加大金融、保險、醫療、人才培養等領域的制度革新，充分利用國際資本市場，適當引進部分國際風投資本，由此可以在一定程度上降低引資對部分國家和地區的依賴程度。

（三）優化養老服務業利用外資的領域和區域

第一，要注重養老醫療服務、康復護理、老年醫療用品生產等產業關聯度較寬領域的引資。養老服務業作為一項投資大、回報周期長且帶有公益色彩的產業，是應對人口老齡化的重要社會服務機制。然而僅僅以養老地產業作為支撐，不足以帶動養老服務業社會化效應的溢出。因此我國要加大養老服務業當中產業鏈長領域的引資力度，不斷推進制造業、金融業、醫療服務業與養老服務業之間的滲透和結合。第二，要引導外資向中西部地區轉移。我國中西部地區與東部地區相比，社會服務不夠發達，老齡人口養老壓力巨大。在這種情況下，中西部地區各級政府要加大養老服務業產業扶持力度，不斷完善社會服務體系，吸引外商資本進入。同時要不斷優化營商環境，降低外商投資的風險及成本，從人力資源、社會服務、資金等多角度來實現外商在中西部地區養老服務業投資結構優化。

（四）完善養老服務業外資投資保障機制

第一，不斷完善外商投資及經營的法律法規體系，提升監管、審批及管理的透明度。《外商投資法》雖然對外商投資的方式、領域以及監管程序等做了比較細致的規定。但該法的規定還是比較原則，且部分內容與《民法典》《基本醫療法》《保險法》等相沖突，因此當務之急一方面各地要出臺養老服務業引資的相關細則，另一方面立法部門要厘清《外商投資法》與養老服務業相關領域法律之間的內容沖突，確保法律實施的公平和統一。第二，各地要不斷優化和改善外商投資環境。養老服務業帶有較強的社會公益屬性，需要政府提供一定的公共產品支持。在硬件方面，要不斷完善基礎設施，履行相關用地用電用水用氣等方面的優惠政策，降低外資投資成本;在軟件方面，各地要不斷簡化相關引資審批程序，在外資經營過程中要做好“一站式”服務，降低外資在養老服務業領域的經營成本。

注釋：

①數據說明：投資數據來自于商務部全國外商投資企業年度投資經營信息聯合報告信息公示平臺，占比、倍數為計算所得;人口數據來自于國家統計局國家數據庫（National data），占比為計算所得。

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