后疫情時代地方政府深化預算績效管理改革的目標、特征與對策

何文盛 包睿男

摘 ?要： 后疫情時代的新形勢新挑戰，對地方政府施行預算績效管理是阻力還是推力，深化預算績效改革的目標較疫情前產生了哪些變化，采用怎樣的針對性對策以匹配后疫情時代的預算管理新特征，值得深入探討。疫情引致的財政收支張力能夠轉換為推動地方政府重視預算績效的動力，有助于地方政府進一步重視財政資金的配置效率與使用效益，預算績效管理在后疫情時代更具有實行的價值和必要性。在新動力引擎的作用下，地方政府需要對深化預算績效管理改革的思路進行調整，以適應后疫情時代的社會局面變化，同時進一步提升我國預算績效改革成效與治理效能。

關鍵詞： 后疫情時代;預算績效管理;必要性;思路調整;治理效能

引 ?言

在我國經濟下行壓力持續增大的形勢下，2020年初爆發的新型冠狀病毒肺炎疫情無疑雪上加霜，沖擊了從中央到各級地方政府的財政能力。根據國家統計局發布的數據，2020年2月，我國制造業PMI僅為35.7%，比上月同比下降14.3%;非制造業PMI僅為29.6%，比上月下降24.5%;綜合PMI為28.9%，比上月下降24.1%[1]。三項數據均大幅下跌，對經濟、生活、社會運行秩序的沖擊遠遠超過了2003年的“非典”。此外，由于疫情擴散正值中國傳統新春佳節，以往在此階段處于黃金期的旅游、交通、餐飲等行業遭遇“滑鐵盧”。2月底，全國服務業生產指數同比下降13個百分點，下屬行業中除金融業、信息傳輸、軟件和信息技術服務業等少數行業正增長外，其余行業均不同程度下降。經濟沖擊不僅來源于內部環境，也受外部因素的影響。與中國經濟密切相關的很多國家，包括美國、日本、韓國、意大利、伊朗等疫情蔓延趨勢愈演愈烈，截至九月中旬，美國新冠肺炎確診人數已經超六百萬例，是我國累計確診人數的幾十倍。這些國家作為我國中間品和資本品進口的主要來源國，生產的相當一部分產品在短期內很難被替代，全球產業鏈和供應鏈循環受損等外部環境也會影響中國的經濟復蘇。

相較以往的經濟發展狀態，這次新冠疫情對各行各業產生巨大的沖擊，短期內形成的經濟下滑趨勢為改革開放40年以來所罕見，來自國內外的沖擊對于地方經濟的影響具有較強的時間延滯。朱軍等利用動態隨機一般均衡模型（DSGE）預測，新冠疫情將造成30期內中國經濟增長速度下降10%[2]。在各種經濟不利因素同期疊加的影響下，我國地方財政正面臨著財政收入增速銳減、財政支出剛性增長、地方債務規模顯著擴張、隱性債務風險防控難度加劇、財政可持續發展后勁不足等一系列艱巨挑戰，并突出地表現在兩個方面：一方面，以稅收收入為主要來源的地方性公共財政受到直接影響，財政汲取能力大幅降低;另一方面，要利用有限的公共預算資金支持受到疫情嚴重影響的行業復蘇。“一減一加”使得原本就比較突出的財政支出結構矛盾更趨緊張。因此，后疫情時代我國各級地方政府在面臨“收入減少、支出增加”的現實挑戰的同時，還要確保中央為應對疫情沖擊、加快經濟復蘇制定的“六穩六保”政策目標得以實現，這對我國的地方政府預算管理提出了新的目標與要求。

發展環境越是嚴峻復雜，越要堅定不移深化改革[3]。面對后疫情時代逐漸顯現的地方財政危機，切準經濟運行中的阻點和痛點，在有限的公共財力支撐下運用科學方法用好每一分錢，提高財政資金的使用效益極為必要。面對前所未有的挑戰，地方政府不僅要對支出進行更為精細化管理與控制，更要對公共財政支出的綜合效果負責，通過全面深化預算管理體制機制改革，實現“精打細算”“提質增效”的目標，以此次疫情為契機加快地方政府全面實施績效導向的預算分配與管理模式。后疫情時代預算績效管理除了是一種對支出效率進行評估的工具，更成了助力地方財政回暖、維持社會健康穩定的催化劑[4]。不僅不能以財力減少為借口，使初步建立的預算績效管理模式流于形式乃至倒退，更要使其在更大范圍內、更高層次上發揮應有的功能以體現預算績效管理改革的基本價值與實踐必要性。甚而，全面預算績效管理將在某種程度上成為彰顯后疫情時代的地方政府治理效能、加快財政治理體系與治理能力現代化的重要機制。基于此，本文力圖探索后疫情時代背景下如何通過深化預算績效管理改革構建績效預算的基本途徑，幫助地方政府有效破解我國預算管理中長期存在的結構性矛盾，以預算績效管理為“切口”，加快實現推動財政治理能力提升的基本目標。

一、疫情前我國預算績效管理改革回顧與現狀

績效預算改革是我國繼部門預算改革、國庫集中收付體制改革和政府采購改革之后開展的最重要、也是持續時間最長的財政預算改革。盡管目前從改革成效看與美國、英國、新西蘭等發達國家仍存在一定差距，但考慮到績效預算改革在西方已推行接近半個世紀，而我國績效預算從2003年中央提出“建立預算績效評價體系”算起僅有十多年的歷史，無論從改革的整體設計、目標、方式、力度還是成效上都取得了長足發展，體現出典型的“中國特色”與“中國速度”。部分東部發達省市如廣東、江蘇、上海等地不斷通過探索新模式，以績效結果反饋提升財政資金使用效益，使預算管理從之前的“人分錢”變為“制度分錢”，促進了民主理財，積累了一定先進經驗，并在全國范圍內得到了推廣[5]。目前，我國預算績效管理制度體系已初步建成，績效目標已經覆蓋了一般公共預算、政府性基金預算中所有中央部門本級項目和中央對地方專項轉移支付，以及部分中央國有資本經營預算項目，并建立了比較全面規范的績效指標體系[6]。預算績效管理的加快鋪開不僅明顯提升了財政資金的使用效益，減少了以往只注重資金投入而忽視預算管理過程和最終結果的傾向，而且逐漸內化為各部門進行內部預算管理、提升預算實效的有效工具。2018年開始，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出，要“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，標志著我國預算績效管理開始從快速發展的單車道轉入評價覆蓋范圍持續拓展、預算績效管理實際效果逐漸擴大的多車道，預算績效管理改革也逐步由事后績效評價延伸至全過程、全覆蓋，在縱向與橫向、深度與廣度上均得到了加強，我國下一步預算績效管理改革的方向得到進一步的確認。

Aaron Wildavsky認為，“決定將稀缺資源分配給活動A而非活動B這一行為的本身就是一個政治過程”[7]。隨著我國新的預算績效管理改革步驟的不斷深化，預算績效管理遭遇到“瓶頸”，一些地方政府只講政績、不講效益，上有政策、下有對策的應對方式造成了預算績效管理改革政策的懸浮與執行的“內卷化”。出現這種情況的原因一是由于我國績效預算改革遵循自上而下的路徑造成了地方政府被動適應改革的局面，存在著對于傳統預算管理的路徑依賴和對預算分配模式重構的內在抗力;二是財政支出績效評價在遵循基本事實的基礎上，必然會影響整個財政盤子的分配結構，因此可能會遭遇來自某些既得利益者的阻力，表現為以財政能力弱無法深入推進預算績效管理模式、質疑第三方評價結果、部門內部缺乏專業人才等為由推諉搪塞，抑制預算績效管理的應有成效。上述種種原因造成了績效信息傳導有效性的逐級衰減，減弱了績效評價結果與預算決策之間的關聯性，從而難以將預算績效管理的核心理念貫穿預算規劃和實施的全過程。

2020年2月，針對新冠肺炎疫情對我國影響逐步凸顯的現狀，習近平總書記強調，宏觀政策重在逆周期調節，節奏和力度要能夠對沖疫情影響，防止經濟運行滑出合理區間，防止短期沖擊演變成趨勢性變化。此后，中央陸續出臺了一系列積極財政政策。今年5月，李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上對后疫情時代的各項工作進行了部署，再次強調基層政府會面臨因財稅收入銳減所導致的財政收支矛盾。此背景下，我們認為，雖然此次新冠疫情對我國的經濟與社會發展產生了無法估量的負面影響，但地方政府可以通過創新理念轉“危”為“機”，把疫情影響下的財稅收入銳減困境轉化為加速地方政府全面深化預算績效管理改革的契機。通過體現中央財政政策的意圖，發揮各類財政管理工具的作用，不斷促使地方政府提升預算績效管理的綜合能力，在既有的財政基礎上，形成后疫情時代我國地方政府全面實施預算績效管理的新思路與新路徑，進而加快地方政府預算績效管理的改革進程。

二、后疫情時代地方政府深化預算績效管理改革的目標與必要性分析

有學者通過靜態推演分析，認為新冠疫情的發生至少對我國各地財政經濟形成了5波沖擊：對疫情初期的春節消費的沖擊，沖擊波由春節消費擴大到一般消費，再由消費擴大到生產（需求沖擊到供給沖擊的轉變），由企業到家庭的逆向沖擊（生產與需求同時下降），再由國內到國際（隨后國際到國內逆向沖擊）[8]。這些沖擊波造成2020年1至2月我國一般公共預算收入同比下降9.9%，對地方財政形成了巨大的挑戰。可以說，當前財政收入規模擴張率大幅下降使地方政府必須向支出績效管理要收入，不深化績效預算過不了日子。因此，這種挑戰既是一種壓力，也是一種動力，催生出的預算改革思路，能夠倒逼地方政府運用創新型的預算績效管理工具實現后疫情時代三大財政目標：削減不必要的預算安排、實現財政支出的精準性、確保財政政策目標的達成，即解決錢從哪里來、到哪里去、如何去的問題。預算績效管理已然成為后疫情時代地方政府改革預算管理的必然選擇，地方政府進一步深化預算績效管理改革的內在邏輯如圖1所示。

圖1 后疫情時代地方政府深化預算績效改革必要性內在邏輯架構

資料來源：作者自制（注：政策話語池中的表述摘錄自2020年5月22日李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第三次會議《政府工作報告》中的講話。

1.深化預算績效管理是應對財政收入銳減困境的必然要求

近年來我國經濟下行壓力持續增大，2019年我國一般公共預算收入同比增長僅3.8%，比2018年同期增幅減少了2.4個百分點。疫情疊加影響更是造成一二月份全國范圍內的停工停產，湖北等疫情重災區除了醫療救助、生活供給外經濟幾乎處于癱瘓狀態，一般公共預算收入同比負增長31.3%[9]。事實上，除浙江、云南等個別省份實現了正增長以外，其他所有省、直轄市、自治區在一二月份均處于負增長階段。

面對地方政府財政收入降低等不利局面，“勒緊褲腰帶過日子”“把錢用在刀刃上”就成了財政托底的基本指針。收支張力轉換為倒逼地方政府重視績效預算的新動力，除了開源節流、培植財源，緩解財政收支壓力外，更要將目光轉向支出，通過支出結構的調整，體現出財政資金的效用。疫情的影響對財政資金的配置效率和運作效率提出了更高的要求，促使地方政府必須要重視績效評價，根據支出項目的績效目標來進行預算分配，后疫情時代公共財政資金使用的新目標與新要求恰好契合了績效預算理念。作為提高資金分配效率與使用效率的財政管理工具，績效預算本質上就是根據投入—產出關系和項目的預期績效來確定資金分配。2020年，為緩沖疫情對我國經濟的沖擊，幫助地方政府和各個行業提振經濟增長的信心，中央決定財政赤字規模比去年多增長1萬億，同時發行1萬億元特別國債，2萬億元全部通過特殊轉移支付機制直達地方，目的就是在特殊時期利用特殊舉措扶持地方財政。這些有限的資金不僅需要用在亟待解決的難題上，還要產生盡可能高的效益來實現公共產品供給最優化。花錢必問效，無效必問責，加強財政預算資金使用的有效監督和績效管理成為當下經濟復蘇的必由之路。

2.預算績效管理是確定重點領域扶持優先級順序的重要依據

后疫情時代百業待興，除了“互聯網+”類行業乘勢得到發展外，大多數行業都遭受了不小的沖擊，其中以交通運輸、餐飲旅游、酒店住宿、電影院線等群體性消費領域損失最為慘重，疫情對各行業的影響分析如表1所示。在這些行業領域中的各類市場主體，首當其沖的就是中小企業，它們既沒有大型企業雄厚的資本積累，又需要承擔停工期間員工工資、店鋪租金等各類“沉沒成本”。聯合國開發計劃署對我國企業受疫情影響程度的調研評估報告數據顯示，接近30%的中小企業上半年營業收入同比下降超50%，而這一情況僅發生在3.77%大中型企業身上①。因此，在巨大財政支出壓力的影響下，地方政府必須對資金流向有所區分，在將特別資金安排投入市場時要優先解決突出矛盾，扶持受創最嚴重的行業和市場主體。這就需要在預算的編制階段對預期目標績效進行論證，引入事前合理性與優先級評價作為重點領域財政支出決策的依據。以醫療衛生行業為例，加大后疫情時代公共衛生建設投入需要同時考慮行業間與行業內預算分配的優先級排序。疫情前，部分地方政府“GDP主義”傾向嚴重，醫療衛生行業經常由于與GDP掛鉤不緊密而得不到重視，間接造成了此次疫情中暴露出的醫療物資戰略儲備不足、高安全等級醫學研究實驗室缺乏等問題。疫情后，需要地方政府根據問題的尖銳程度和緩急程度來重新確定如何將財政資金在醫療衛生行業與其他行業間“分盤子”。同時，醫療機構內部也面臨著“切蛋糕”的問題，每個醫療單位都想得到政府的扶持，爭取到盡可能多的資源，這在紅十字會疫情防控捐贈款資的分配中表現尤為突出。只有以績效信息為依據，綜合考慮各領域需求與公共效益產出，才能保證分配結果的客觀公正。

表1 疫情對各行業的影響情況

資料來源：作者根據上海交通大學行業研究院2020年2月發布的《新冠肺炎疫情對若干行業的影響分析》整理而成。

3.預算績效管理是加速補足產業短板、扶植企業“新貴”的重要指向

某種意義上，疫情的考驗可以視為一次全國范圍內的績效評價，評估了包括應急響應能力、經濟抗壓能力以及國家治理能力在內的多維度指標，得到的績效結果可以充分運用到后疫情時代的預算分配上。一方面，針對“疫情答卷”中的失分點，政府應當優化傳統的預算資金分配結構，著重建設短板項。例如，由于我國重大公共衛生疫情初期科學防控預案缺乏，藥物研發速度無法匹配病毒的快速傳播速度，直到中央政府實行果斷措施后才有效抑制了疫情的蔓延。因此，后疫情時代要用好用精財政手段以加強我國的公共危機體系建設，尤其是在新冠疫苗研發、治療性特效藥物甄選和病毒快速檢測技術等方面加大預算。另一方面，一些在疫情中產出大于預期績效的新模式、新技術，也應當加大資金扶持力度。比較有代表性的有智能制造、遠程醫療、云計算、區塊鏈、物聯網等相關領域，這些科技“新貴”在“抗疫戰”中大顯身手，形成的大數據網絡在不影響人們正常生活的情況下大大減少了防控救治難度。因此，推進制造業升級與新興產業發展，打造數字經濟新優勢，也應該成為后疫情時代政府和財政部門的政策與資金預算支持的重心之一。

三、后疫情時代深化地方政府預算績效管理改革的對策

在新推力的作用下，預算績效管理在后疫情時代更能發揮提高財政資金使用效益、助力經濟復蘇的作用。實行預算績效管理，是保證財政發展的需要，是防止沖動決策的需要，是實現科學理財的需要，也是提高政府運作效率的需要[10]。伴隨著后疫情時代財政局面和發展環境特征的深刻變化，績效預算的重心也應當進行適度調整，從績效目標的建立到績效結果的運用，各個管理環節需要進行一定優化以匹配后疫情時代的新特征。下面，本文在預算績效流程管理的基礎上，從“績效目標—項目支出—績效實施—績效產出—績效結果”五個維度分析后疫情時代深化地方政府預算績效管理改革的相關對策建議。優化框架如圖2所示。

圖2 后疫情時代地方政府預算績效管理優化框架

資料來源：作者自制。

1.在疫情尚未完全遏制的“非常態”下保持財政預算的適度柔性

后疫情時代仍然存在境外輸入、病毒變異、無癥狀感染者等各類突發性和不確定性因素，疫情發展趨勢仍不明朗，在預算制定時應當采用常態化制度安排與階段性政策措施相結合的方式“放水養魚”。第一，要保證績效目標的靈活性、適度性。各項財政支出會隨著學校開學、工廠復工產生變化，要根據后疫情時代的局勢變化合理編制預算，綜合運用各種柔性政策手段，實現“六穩六保”目標。多地對于疫情防控專項資金實行暫不指定具體用途、績效目標后期補報的做法就是保證預算資金靈活性的體現。第二，要強化績效目標的階段性。疫情后期各地方政府均出臺了各類調整市場機制、恢復市場運作的政策，伴隨著這些政策必然會產生資金需求。這些政策到底效果如何，投入的資金績效產出如何，這些都有待現實檢驗。因此要盡量保證預算的階段性以隨時根據績效結果反饋進行調整。我國將6月前到期的各類減稅降費、降低成本政策執行期限延長至今年年底，就是在綜合研判當前中小微企業發展形勢后做出的決定。第三，要保證績效目標的梯次性。地方政府需要對疫情走勢進行分階段推演，論證清楚每一個階段的預算要解決什么社會問題，要用到多少財政資金，針對哪一類市場主體等問題，將各階段規劃漸序推出，根據形勢變化不斷完善，保證預算績效目標的梯次性，有序恢復社會運轉。當然，保持財政預算柔性并不意味著朝令夕改、反復無常，同時也要兼顧政策力度與可持續性，在穩住經濟基本盤的前提下使地方財政部門擁有預算突破的權力。

2.消解財政結構性支出的固化，形成適應疫情需要的新支出格局

從投入產出的視角出發，項目預算是最適合進行績效管理的預算類型[11]。自1994年我國開始分稅制改革之后，以“項目”形式分配的財政資金成了地方政府最主要的財政支出手段[12]。然而早在2017年，中國財政科學研究院發布的一份研究報告中就指出我國各級政府存在財政支出項目只增不減、存量固化的現象，直到現在此類問題仍然存在②。這在一方面造成地方政府預算空間狹小、缺少彈性;另一方面也導致了財政支出的績效損失，政策目標的實現程度與預期存在較大差距[13]。傳統項目預算無論是被“人”綁架，還是被“事”綁架，都會使得財政支出盤子鐵板一塊，難以撼動。后疫情時代，地方政府收支矛盾更加突出，預算項目的重心向關鍵領域傾斜，是中央政府的硬性規定以及經濟復蘇的必然要求。因此，地方政府要響應中央政府過“緊日子”的財政倡導，打破財政支出項目固化格局，優化財政支出結構，為這些非必要非緊要的預算項目“松綁”。同時，地方政府也可以反過來借助“六穩六保”等一系列硬核政策“磨刀石”，揮舞績效預算“工具刀”，砍掉一批由于利益固化而生成的預算項目，為受疫情沖擊影響較大的行業領域爭取到更多的資金支持，切實提高財政資金支出項目的精準度與實際績效產出。

3.強化預算過程與政策過程的適應性與匹配度

我國地方政府預算存在著明顯的預算過程與政策過程相分離現象，由此滋生了一系列不確定不可控的因素，嚴重影響了財政部門的預算管理[14]。一方面，績效預算的目的是根據財政支出績效評價結果進行預算安排，然而實際情況卻是各部門往往在每年七八月份就開始了預算編制，地方經濟會議卻通常在年底召開，由此導致了根據績效確定的資金安排很可能在部門二上時不得不進行修改，這種滯后嚴重影響了預算績效管理的實施。另一方面，“批條子”式政策制定也會降低預算分配的客觀程度，打亂預算安排部署與實施進度。在后疫情時代財政資金緊缺且對使用效益具有特殊要求的情況下，更要防止由于預算過程與政策過程不匹配以及政策制定的隨意性而造成的資金配置效率低下情況的發生，使特殊預算匹配積極政策，特殊舉措有特別預算保障。一種思路是地方政府領導人（省委書記、省長、分管財政的副省長等）嚴格約束疫情后影響財政部門資金分配的政策的制定權，設立明確的戰略重心來引導政策目標。例如，財政資金優先用于保居民就業、保基本民生、保市場主體等，強化預算績效目標的針對性，減少各種名義的政策成本。另一種思路是將預算績效管理的評價環節置于政策制定之前，呈現出“關口前移”的特征，對政策的科學性與合理性進行事前分析，并用預算過程來追蹤約束政策執行過程中的偏差，保證預算能夠產出一些真正用于緩沖疫情影響的績效。

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Goal， Direction and Countermeasures of Deepening Budget Performance Management Reform

in Chinas Local Governments in the Post-epidemic Era

He Wensheng / Bao Ruinan

Abstract： The situation of prevention and control of COVID-19 in China is generally positive， but the negative economic impact of the epidemic on the local government's financial economy will continue for a long time. Facing the new situation and new challenges in the post-epidemic era， is it resistance or thrust for the implementation of local government's budget performance management， what changes have been produced in the objectives of deepening performance budget reform compared to pre-epidemic age， and how to adopt targeted countermeasures to match the new characteristics of budget management in the post-epidemic Era， which is worthy of further discussion. Based on the thinking and response to such problems， this paper thinks that the tension of financial revenue and expenditure caused by the epidemic can be converted into the motive power that promote local governments to focus on performance budgeting， which is helpful for local governments to pay more attention to the allocation efficiency and use efficiency of financial funds， budget performance management is more valuable and necessary in the post-epidemic era. Accordingly， under the role of new power engine， local governments need to adjust the idea of performance budget management optimization， so as to adapt to the changes of social situation in the post- epidemic era， and further improve the effectiveness of performance budget reform and national governance.

Keywords： Post-epidemic Era; Budget Performance Management; Reform Ideas; Governance Effectiveness

（責任編輯 ? 矯海霞）

本文系國家自然科學基金面上項目“財政能力、部門博弈與組織文化對中國地方政府預算績效管理改革的影響機理研究”（71974087） 、教育部人文社會科學規劃項目“基于公共價值的地方政府財政支出績效損失——以財政專項資金為例”（19YJA630024） 、甘肅省社科規劃項目“甘肅省營商環境重塑和提升研究”（19YB054）、甘肅省服務地方社會發展項目“基于大規模數據調查分析的甘肅省營商環境優化研究”（2019-FWZX-09）的階段性成果。

收稿日期：2020-5-5

作者簡介：何文盛 ?男 ?（1974- ?） ?蘭州大學管理學院教授 ?博士生導師 ?院長

包睿男 ?男 ?（1992- ?） ?蘭州大學管理學院碩士研究生