川東北丘陵山區(qū)解決農(nóng)村土地撂荒的對(duì)策建議
——以平昌縣為例

張卓志

(四川省平昌縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川 平昌 636400)

改革開(kāi)放以來(lái)，大批農(nóng)業(yè)人口離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，在城鄉(xiāng)兩端都釋放出人口紅利為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速成長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步提供了巨大能量。但隨著農(nóng)村勞動(dòng)力和人口的過(guò)度流失，加劇了農(nóng)業(yè)資源要素供給短缺[1]，丘陵山區(qū)因其地形地貌先天劣勢(shì)，撂荒現(xiàn)象更加突出，盤(pán)活撂荒地難度更大。當(dāng)前全球新冠肺炎疫情防控不容樂(lè)觀，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)極其嚴(yán)峻，“穩(wěn)糧保供”成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要任務(wù)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)，解決撂荒土地問(wèn)題成為保障國(guó)家糧食安全和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要手段。本文以平昌縣為例，基于對(duì)土地撂荒的原因進(jìn)行分析，針對(duì)性提出川東北丘陵山區(qū)盤(pán)活撂荒地的對(duì)策建議，為遏制土地撂荒提供參考。

1 土地撂荒現(xiàn)狀

平昌縣位于四川省東北部，米倉(cāng)山南麓，地貌屬四川盆地外圍山地區(qū)，大巴山山地，最高海拔1338.8m，最低海拔350m，地表形態(tài)為高丘地貌長(zhǎng)條形，農(nóng)耕地一般在海拔700m左右，是典型的川東北高丘低山區(qū)，其地形地貌和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有一定的代表性。該縣耕地面積76000hm2，田地比例6∶4，常年糧食播種面積11300hm2。初步統(tǒng)計(jì)，全縣約8%的耕地常年荒蕪，土壤環(huán)境質(zhì)量下降，約5%的耕地季節(jié)性拋荒，冬閑田較多。撂荒地主要集中在山體的底部和頂部等原居住環(huán)境惡劣、村民住址遷出的社(組)或距離村民房屋較遠(yuǎn)的地塊，在“三邊村”和勞務(wù)輸出率高的村更加突出。

2 土地撂荒原因分析

2.1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱是關(guān)鍵

從全縣來(lái)看，撂荒地主要集中在山體的底部和頂部，普遍存在交通不便、水源不通、墑情不足、蔭蔽嚴(yán)重等問(wèn)題，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境較差。一是交通不便，由于農(nóng)戶房屋搬遷等多種原因，一些土地普遍距離居住地較遠(yuǎn)，耕作道路常年失修或無(wú)人除雜長(zhǎng)滿荊棘雜草，農(nóng)機(jī)具、耕具等生產(chǎn)資料運(yùn)輸難度大，耕作成本高導(dǎo)致撂荒；二是水源不通，一些土地的灌溉水源和渠系配套均較差，病害塘缺乏治理，水利基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，部分區(qū)域甚至缺乏灌溉水源保障，靠天吃飯現(xiàn)象突出，加之近年各種自然災(zāi)害頻發(fā)，難以保證生產(chǎn)用水導(dǎo)致撂荒；三是墑情不夠，邊遠(yuǎn)的土地土壤肥力普遍瘦薄，一些土地土壤質(zhì)量不高，如沙土(田)、石骨子土(田)、死黃泥田、下濕爛泥田等，其肥水吸收率和養(yǎng)分轉(zhuǎn)化率不高，種植收入低、效益差導(dǎo)致撂荒；四是蔭蔽嚴(yán)重，由于農(nóng)村能源的改變，離山林較近的耕地被林木包圍、被灌木蔭蔽，加之野獸損毀嚴(yán)重，嚴(yán)重影響農(nóng)作物的生長(zhǎng)發(fā)育和收成導(dǎo)致撂荒。

2.2 農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流是根本

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，本地的個(gè)體戶只要經(jīng)營(yíng)有道，就能有較高的收入，外出打工1個(gè)月的收入抵過(guò)在家種田1年[2]。在這種強(qiáng)烈的收支差距刺激下，青壯年勞動(dòng)力普遍外出打工，愿意種地的青年農(nóng)民越來(lái)越少，農(nóng)村空心化，務(wù)農(nóng)人口老齡化現(xiàn)象十分突出，部分偏僻地區(qū)耕地出現(xiàn)“人少地多”[3]，由于勞動(dòng)力數(shù)量減少、精力不足，在家務(wù)農(nóng)人員種植土地逐漸力不從心，對(duì)承包土地粗放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、粗放管理管護(hù)，僅經(jīng)營(yíng)了交通便利、規(guī)模成片、肥力較高和基礎(chǔ)設(shè)施較好的地塊，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的偏遠(yuǎn)地塊、零散地塊棄耕撂荒。

2.3 農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地效益低下是內(nèi)因

一是傳統(tǒng)糧油產(chǎn)業(yè)效益低下，投入大、風(fēng)險(xiǎn)高、勞動(dòng)密集等因素直接影響農(nóng)戶的種田積極性導(dǎo)致撂荒；二是丘陵山區(qū)人地矛盾突出，戶均承包地面積僅0.344hm2，加之農(nóng)戶習(xí)慣“糧、經(jīng)、飼、菜”樣樣種植，沒(méi)有形成規(guī)模效益，商品轉(zhuǎn)化率低，難以直觀感受到種田的經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)致撂荒；三是大型農(nóng)機(jī)難以推廣運(yùn)用，在第二輪土地承包后，整田整地被化整為零、平均分配，戶均地塊達(dá)11.34個(gè)，單個(gè)地塊平均面積僅為0.03hm2，單個(gè)農(nóng)戶地塊零碎、分散，“巴掌田”“雞窩地”比比皆是，大型機(jī)械入田難度大，廣泛依靠肩挑背磨，人力物力投入居高不下導(dǎo)致撂荒。

2.4 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)獎(jiǎng)懲制度缺乏是誘因

一是隨著農(nóng)稅提留取消和糧食直補(bǔ)、耕保補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策普惠制兌現(xiàn)，農(nóng)戶不耕種田地也能領(lǐng)取一筆不菲的政策性補(bǔ)貼，在家農(nóng)戶缺乏種田積極性；二是雖然《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)指出“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地”，但同時(shí)規(guī)定“發(fā)包方不得非法變更、解除承包合同”“不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”，加之在現(xiàn)有農(nóng)村基層治理體制下，對(duì)農(nóng)戶撂荒土地行為的認(rèn)定、制止和懲戒難度大，村集體難以采取有效措施遏制撂荒；三是對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)撂荒地發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，特別是流轉(zhuǎn)撂荒地發(fā)展糧油基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)缺乏針對(duì)性扶持政策，經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有主動(dòng)盤(pán)活利用撂荒地的積極性。

3 解決土地撂荒對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施

改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地地力和綜合生產(chǎn)能力是解決撂荒地問(wèn)題的重要措施。建議地方人民政府每年安排一定比例的資金投向撂荒現(xiàn)象突出的區(qū)域開(kāi)展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)對(duì)塘、庫(kù)、堰、渠的治理，努力改善撂荒土地的耕作條件和生產(chǎn)環(huán)境，提高機(jī)械化率、灌溉保證率和病蟲(chóng)害綜合防控能力，提升農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性。

3.2 調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

圍繞全省“10+3”產(chǎn)業(yè)體布局，結(jié)合撂荒土地的水源保障、土壤性質(zhì)、交通條件、資源稟賦等多種因素，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，因地制宜，因村施策，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，針對(duì)性發(fā)展糧油、蔬菜、茶葉、水果、藥材、花椒、特色經(jīng)濟(jì)林等特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)多種功能發(fā)展新型業(yè)態(tài)，主動(dòng)作為將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展劣勢(shì)變新型農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，讓低產(chǎn)撂荒地變高產(chǎn)增收地。

3.3 培育新型經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)

充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在集約化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)上的天然優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度是解決耕地撂荒問(wèn)題的重要途徑。地方人民政府要強(qiáng)化政策落地和資金傾斜，鼓勵(lì)引導(dǎo)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體依法流轉(zhuǎn)整家外出務(wù)工和無(wú)力耕種農(nóng)戶的土地進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，積極打造以龍頭企業(yè)為引領(lǐng)、農(nóng)民合作社為紐帶、家庭農(nóng)場(chǎng)和種養(yǎng)大戶為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)聯(lián)合體，增強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

3.4 開(kāi)展生產(chǎn)環(huán)節(jié)服務(wù)，推廣農(nóng)村土地托管

引導(dǎo)和鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)“雙主體”化發(fā)展，支持回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員和社會(huì)資本組建各類農(nóng)業(yè)服務(wù)組織和服務(wù)隊(duì)伍，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)開(kāi)展生產(chǎn)環(huán)節(jié)社會(huì)化服務(wù)。在不改變土地承包關(guān)系、不改變經(jīng)營(yíng)業(yè)主、不改變收益主體的前提下，引導(dǎo)推廣“耕、種、防、收”等作業(yè)環(huán)節(jié)的單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管、關(guān)鍵環(huán)節(jié)綜合托管、全程托管等多種類型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，將現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素與傳統(tǒng)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有機(jī)融合，讓專業(yè)人員、專業(yè)技術(shù)、專業(yè)隊(duì)伍服務(wù)農(nóng)民、服務(wù)土地，降低種地成本，解決“誰(shuí)來(lái)種地、怎樣種地”難題，有效避免土地撂荒。

土地撂荒問(wèn)題，其原因有客觀的，也有主觀的，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和城市化快速發(fā)展的階段性產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的一種表現(xiàn)形式，也是新時(shí)期不容忽視的“三農(nóng)”問(wèn)題，要打好解決撂荒地政策組合拳，想方設(shè)法讓土地種滿種盡，切實(shí)保障國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手上。