農改超視角下提升農產品質量安全監督機制研究

劉紅君

(四川農業大學，四川 雅安 625000)

1 問題提出

改革開放后，農貿市場蓬勃發展，在增加農民收入、促進農村經濟發展、豐富人民“菜籃子”等方面發揮著重要的作用。但自其產生以來，各類食品安全事故的發生，例如06年蘇丹紅鴨蛋事件、15年僵尸肉事件、19年劇毒農藥生姜事件等，讓人們認識到了傳統農貿市場監管機制的弊端。國家也為此陸續出臺了不少政策法規：2004年中央一號文件提出了“農改超”，標志著傳統菜籃安全問題成為國家性議程；2006年制定并出臺了《農產品質量安全法》，成為我國第一部用以專門規范農產品生產、加工、經營活動的國家法律；2009年國家更是從宏觀食品質量安全現狀出發，對《食品安全法》做出進一步完善；2016年出臺《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》，明確了政府在農產品市場中具體的監督職責；2017年黨的十九大正式提出實施食品安全戰略，確立了食品安全的戰略性意義；2019年2月為強化領導責任，出臺《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》，10月國務院公布《中華人民共和國食品安全法實施條例》。從國家宏觀立法，到明晰具體管理辦法，再到落實干部責任，政策法規的出臺力度逐漸增強的同時其具體內容也在細化和成熟，體現了國家對食用農產品質量安全的高度重視。

但2020年初武漢華南海鮮批發市場檢測出新冠肺炎病毒以及近期北京發生批發市場聚集性疫情給我們于安逸中敲響了警鐘，人們意識到制約農貿市場農產品質量安全的深層問題依舊未得到解決，如何才能真正確保人民群眾“舌尖安全”一時間成為全社會熱議話題，而其中肇始于2003年非典，經過了長達十五年發展的“農改超”再次進入人們的視野，不少人表示希望以“農改超”的方式，促使食品安全得到保障，推動農貿市場管理秩序規范。為什么“農改超”會贏得青睞？相比于傳統農貿市場的監督機制它又有什么特別之處？“農改超”下政府又是如何進行自我定位以及對未來政府監管策略又有怎樣的啟示？這些問題都是本論文所要探討和回答的。

2 文獻回顧

農產品質量安全關系重大，加之近幾年來各種備受矚目的農產品質量安全丑聞，讓農產品質量安全以及其監管成為學術界研究重點。首先，在對農貿市場農產品監管方面的研究大都是立足于橫向的單一主體或多個主體。如學者任燕,安玉發(2011)從單一的政府角度出發指出“傳統的以政府為主導的被動反應型農貿市場監管應向以企業為主導的自主型方向轉變”[1]；李曉鐘(2014)等人對消費者和零售者兩方進行有關食品安全風險來源的問卷調查，據其結果提出了構建長效監督機制的對策建議；而學者何菊秀(2018)從市場開辦者、銷售者、市場監管部門等參與主體出發，歸納總結了農貿市場內食品安全監管的存在的“第一責任”難落實、銷售行為難監管等困境[2]；學者鄒洪毅(2019)利用博弈理論將攤販納入研究范圍，得出消費者、攤販、市場監管人員組成的三方博弈狀態是農貿市場監督困境之根本。可見，雖然這些研究表明了導致農貿市場存在質量安全隱患的原因較為復雜，有政府監管漏洞、也有消費者、攤販、市場開辦者之間的利益牽制，但是它們均缺乏以農產品流通鏈為方向的縱深研究。而“農改超”由于主張將農貿市場進行超市化改造，其農產品流通鏈條發生明顯的簡化，為筆者提供了一個全新且明晰的縱深研究視角。目前有關“農改超”研究的文章數量較少且時間較久遠，其研究側重于對農改超的優缺點評價、農改超后的發展及困境等方面。盡管也有不少學者指出農改超對于保障農產品質量安全的重要意義，如曾吳丹(2018)等人認為農改超是一種新型農產品貿易模式[3]，有利于提升農產品質量和水平；陶薇(2017)高度贊揚農改超開創者之永輝超市滿足了人們對高品質農貿產品的需求。但是對于“農改超”背后農產品供應鏈的轉型升級、監督機制的創新發展以及政府與市場關系的微妙變化等真正促進農產品質量安全得以保障的深層原因卻少有涉及。由此筆者期望以“農改超”為切入點，縱向研究其供應鏈上各環節監督機制的變化，總結出農改超下農產品質量安全監督機制的創新點，并以此啟示政府應當如何破解當前普遍存在的農貿市場監管難題。

3 農改超及農產品質量安全監督機制

“農改超”是隨著我國經濟發展、人們消費觀念轉變以及為保障農產品質量安全的創新舉措，其概念有狹義和廣義的兩種劃分。狹義是指在傳統農貿市場現有設施的基礎上改造翻新為生鮮超市或是重新選址修建生鮮超市，其強調點在于農貿市場基礎設施的超市化。而以鐘承修為代表學者所主張的廣義“農改超”概念為：“政府通過引導大型流通企業或農業產業化龍頭企業,對部分農貿市場進行生鮮超市化改造,使其成為經營主體組織化、經營產品標準化、經營方式超市化及服務規范化,以經營生鮮農副產品為主的超市。[4]”可見，廣義的“農改超”概念外延已經拓展到農貿市場經營模式的超市化，舉例來說福州、深圳等地成功的“農改超”均是廣義上的“農改超”，即引進大型企業在原有大型農產品供應商基礎上形成“農業合作社——大型供應商——超市”供應鏈體系的生鮮超市，它體現了傳統農產品流通體系的轉型升級，對促進農產品質量安全保障以及農業現代化具有根本性意義，本文所探討的則是廣義的“農改超”。

3.1 農業合作社農產品質量安全監督機制

傳統農貿市場農產品質量安全管理中存在源頭難管控的難點，而在農改超下，農業合作社作為供應鏈源頭則讓農產品于一開始就有了高品質保障。農業合作社是指一定區域內從事農產品生產、初加工的農戶自愿聯合組成的互助性經濟組織。作為經濟性組織，其致力于加強自律管理以提高農產品質量安全是順應利益驅動的應然之舉。一方面，農業合作社完善的基礎設施可有效防止農產品在初加工、包裝等環節由于環境衛生較差而造成的有害微生物滋生等化學性污染。另一方面，組織內部成體系化的農產品質量安全管理制度，包括質量安全檢測制度、農產品信息管理制度等，可促使分散農戶在組織制度規則的約束下增強農產品質量安全意識，例如合理適用農產品投入品以防止農藥殘留超標、記錄收獲日期等以防止農產品過期腐敗、不使用食品添加劑以防止化學性污染等等。政府對其監督主要體現在市場準入環節嚴格農業合作社法人資格獲取條件，在后期具體的生產經營中，由單一的農業行政部門對其進行質量安全抽檢以及查閱相關資料，對不符合規范的農產品有權扣押，并向其追究法律責任。總之，農業合作社通過集中整合和分配資源不僅縮短了農民與市場的橋梁，降低中間成本，而且在有效內部與政府外部雙重監督下極大地保障了農產品質量安全，成為了“農改超”模式下農產品供應鏈源頭首選。

3.2 大型供應商農產品質量安全監督機制

供應商有大小之分，既可以是農民、農業合作社，也可以是大型企業。一般來說，企業化的大型供應商更能在農產品市場競爭中占據上風，成為生鮮超市的首選中間商。在市場準入上，政府要求具有一定規模的企業才可成為農產品中轉環節供應商，大規模的農產品供應商有足夠的經濟實力建立規模化、標準化的農產品質量安全保障體系。其次激烈的市場競爭下，大型農產品供應商主動強化內部管理機制，例如通過在采購環節嚴查農產品信息、在驗收環節自行或委托專業機構進行農產品質量安全檢測、在儲存環節配備完備的冷藏設施或儲存場所等方式來有效防止上游食品風險轉入以及本環節新風險的產生，可見其組織內部就已形成系統的監督網絡。而完善的農產品質量安全保障體系意味著政府可一定程度上弱化“有形之手”，僅通過檢查檢測報告、抽樣檢測、加大懲罰力度等方式就可對其進行精準監管。

3.3 生鮮超市農產品質量安全監督機制

生鮮超市與傳統農貿市場均是直接面向消費者的終端零售場所。不同于傳統農貿市場以政府監督為主，生鮮超市更強調自身內在監督。生鮮超市為贏得市場競爭，以經濟實力為后盾建立起內部農產品質量安全監督制度，體現為在采購、驗收、儲存、銷售等環節的制度設計極具標準性和規范性。在采購環節傾向于選擇規模較大、質量有保證的大型農產品供應商。在驗收環節致力加強農產品信息和質量的檢查，如對產品包裝檢查，使用專業檢測技術已排除污染風險等。在儲存環節通過建立完備的冷藏設施和干凈衛生的儲存場所以有效防止農產品腐敗過期或生物性污染等。在銷售環節，加強農產品信息聯網管理以杜絕銷售過期腐敗食品。在應急環節，一旦發生食品安全事故，即可通過信息追溯體系于第一時間追回并集中處理存在安全隱患的農產品，防止危害擴大。從生鮮超市的外部監督來看，體現為政府輔助、消費者參與兩個方面。相關部門依據國家農產品質量安全標準，通過現場檢查和定期抽檢等方式依法對生鮮超市進行監督，對其不符合標準的行為采取嚴厲的連帶問責。另外，消費者作為生鮮超市的終端零售對象，始終享有監督權，而生鮮超市在農產品包裝、購買票據等信息管理上的制度建設，客觀上又為消費者維權提供了切實可行的追溯證據和途徑。

3.4 農改超下農產品質量安全監督機制之特點

“農改超”模式下政府將提供生鮮農產品這一公共產品服務轉移給超市企業。企業在利益驅動下，竭力縮短農產品供應鏈并選擇組織化程度較高的鏈條節點主體，以降低成本達到規模效益，由此形成了“農業合作社——大型供應商——超市”供應鏈體系。在此種產供銷一體的流通模式下，生鮮超市農產品質量安全監督機制呈現出以下四個特點。第一、供應鏈條簡短，中途污染風險降低，而且政府控制節點少，只需于重點環節進行精準監督。第二、鏈條節點上主體規模較大、組織化程度較高，擁有足夠經濟實力建設組織內部質量安全監督機制，政府則進行輔助監督，形成了以企業、政府、消費者三位一體的監督機制。第三、生鮮超市農產品質量安全監督具有明顯的溯源性特點，即生鮮超市成為農產品質量安全把關的主導方，于供應鏈末端嚴控標準，向供應鏈上游方向層層遞進，最終于源頭較好降低了農產品污染風險。可以看出，“農改超”下的農產品供應鏈體系以及生鮮超市本身的銷售制度與環境有效地保障了農產品的質量安全，且有利于政府在節省人力、物力、財力成本的同時，減少時間成本提高監督的效率和質量。

4 總結反思

“農改超”在保障農產品質量安全上優勢巨大，那是否意味著取締農貿市場，將其進行超市化改造一定可行？答案是否定的。目前來說，現實國情是在我國廣闊的城鄉區域，由于其尚未建立起成熟農產品流通體系，農貿市場實際上依舊是順應當地經濟發展現狀的必然終端零售環節，是當地大多數老百姓的“菜籃子”，簡單的“一刀切”極有可能產生反效果。黨的十九屆四中全會指出要推進國家治理體系和治理能力現代化，實施食品安全戰略，為解決食品安全問題提供了前所未有的歷史機遇。因此筆者認為，相比于“拿來主義”，如何從“農改超”中借鑒有利經驗，以促進新形勢下傳統農貿市場的轉型發展，才是治理能力現代化型政府應思考的重點。

首先，政府應積極由監督型政府向服務型政府轉變，通過激勵、扶持等方式充分發揮其他市場參與主體的內生自律監督，建立起政府引導下的“無形之手”主動監督機制。并且在對于傳統農貿市場供應鏈上的所有參與的市場主體準入機制設置上應更加嚴格，特別是對其組織規模以及內部運行標準化程度應進行標準化和規范化的考察評定。其次，政府在對傳統農貿市場排污通風系統、場地硬化和劃分等配套設施健全完善的基礎上，應著重提高農產品質量安全檢測技術，建議引進市場化的專業檢測機構，同時完善網絡基礎設施建設，在促進交易效率的同時，利用互聯網建立體系化的信息追蹤機制。針對于政府對傳統農貿市場的農產品質量安全監管存在重復浪費的問題，筆者建議相關監管部門應聯合組建內部協調機構以加強溝通，整合相關資源，明晰責任權限，避免重復監管或形式監管。最后，政府應通過媒體、教育等多種方式對包括消費者在內政府執行人員、媒體、企業、商販等各方主體進行食品安全知識普及，培育注重農產品質量安全的社會風氣，形成自內而發的有效監督機制。