改革開放以來農村教師政策演變與發展

彭 禮， 王旭霞

(湖南軟件職業學院， 湖南 湘潭 411100)

改革開放40年來，我國教育事業取得了巨大發展和進步，其中農村教育也成就斐然，農村教育的發展、農村師資隊伍建設等與農村教師政策的發展緊密相連。以1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》、1993年《中國教育改革和發展綱要》、2001年《基礎教育課程改革綱要(試行)》為節點，將改革開放以來的農村教師政策發展演變分為恢復教育秩序期(1978—1984年)、體制改革期(1985—1992年)、體制轉型期(1993—2000年)、城鄉均衡發展期(2001年至今)，總結不同時期農村教師政策的主要內容和特點，分析農村教師政策發展演變的主要特征和存在問題，以期為完善我國農村教師政策制定提供參考。

1 不同時期農村教師政策的主要內容和特點

1.1 恢復教育秩序期(1978—1984年)

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，會議重新確立了黨的馬克思主義路線，做出了把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來、啟動農村改革、實行改革開放等重大決定，自此開始了全面的撥亂反正工作。1978—1984年是教育改革的準備時期，主要任務是恢復教育秩序。這一時期也是農村教育秩序恢復和農村教師政策的調整期，期間的農村教師政策既有宏觀層面關于教師的一般性政策，也有專門針對農村教師的政策。總的來說，這一階段的農村教師政策主要以民辦教師為中心，目的是通過相關制度和政策的調整恢復農村教師隊伍建設的已有秩序，為農村教育發展建立一支穩定的、綜合素質較高的教師隊伍，主要體現在以下方面。

1) 大力發展師范教育，為農村學校培養受過正規教育和培訓的教師。1978年10月和1983年5月分別出臺了《教育部關于加強和發展師范教育的意見》《中共中央、國務院關于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》。

2) 通過民辦教師的培訓、培養、考核、轉正等政策，促使民辦教師轉為公辦教師。1983年8月，國家教育委員會《關于中小學教師隊伍調整、整頓和加強管理的意見》提出：“根據國家財力狀況，每年安排一定的勞動指標，在考核合格的民辦教師中，轉一部分為公辦教師；從高等、中等師范學校招生指標中，劃出一定比例，按一定條件，招收中、小學民辦教師，逐步減少民辦教師的比例。”[1]

3) 規范民辦教師管理，提高民辦教師待遇。1978年1月，國務院批轉教育部《關于加強中小學教師隊伍管理工作的意見》提出：“加強對民辦教師的管理。選用民辦教師，要根據教育事業發展的實際需要，由縣教育行政部門統籌規劃。”[2]1980年《中共中央、國務院關于普及小學教育若干問題的決定》提出：“國家給予民辦教師的補助費應全部直接發給本人，同時，社隊應按全勞力給他們記工分，切實執行男女同工同酬的原則。”[3]

4) 明確教師應具備的職業要求，教師作為專業人員的身份開始清晰。1980年9月，教育部《關于師范教育的幾個問題的請示報告》提出，“教師都應當經過師范學校或其他學校的嚴格訓練，并且具備以下3個條件：有比較淵博的知識，有現代化的科學知識；掌握教育科學，懂得教育規律；有高尚的道德品質和精神境界”[4]。1983年8月，教育部《關于中小學教師隊伍調整整頓和加強管理的意見》提出了合格的中小學教師質量標準。

1.2 體制改革期(1985—1992年)

1985年5月，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》，在總結與批判建國以來我國教育事業發展的基礎上，對教育體制改革的目的、內容等進行了詳細的規定。從1985年開始，教育改革從準備階段進入推進階段。這一時期的教師政策逐漸向制度化、規范化方向轉變，教育事業步入了良性發展的快車道。

1) 農村教師政策的出發點從政策的恢復與調整向教育體制改革轉變。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，“十一屆三中全會以后，經過指導思想的撥亂反正，黨中央對教育工作做出了一系列新的論斷和決策，我國教育事業得到了恢復，開始走上了蓬勃發展的道路。但是，輕視教育、輕視知識、輕視人才的錯誤思想仍然存在，教育工作方面的‘左’的思想影響還沒有完全克服，教育工作不適應社會主義現代化建設需要的局面還沒有根本扭轉”“要從根本上改變這種狀況，必須從教育體制入手，有系統地進行改革”[5]。

2) 農村教師的培養和培訓得到前所未有的重視，建立合格教師隊伍被提升到戰略的高度。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》強調，“建立一支有足夠數量的、合格而穩定的師資隊伍，是實行義務教育、提高基礎教育水平的根本大計”“把發展師范教育和培訓在職教師作為發展教育事業的戰略措施”[5]。因此，大力加強和發展師范教育，關注以民辦教師為代表的農村在崗教師的繼續教育和在職培訓問題，使他們達到合格教師標準，成為這一時期農村教師政策的重點。

3) 關注農村教師生存，提高農村教師的社會地位和經濟待遇，建立穩定的農村教師隊伍。1988年6月，國家教委、財政部、人事部發布《關于農村年老病殘民辦教師生活補助費的暫行規定》；1992年8月，國家教委、國家計委、人事部、財政部聯合發布的《關于進一步改善和加強民辦教師工作若干問題的意見》規定：“改善民辦教師的工資福利待遇”。但這些政策與規定主要停留在具體措施的層面上，而由于基礎教育實行“地方管理，分級負責”的原則，使農村教師的實際待遇與地方財政特別是鄉鎮一級的財政息息相關。

1.3 體制轉型期(1993—2000年)

1992年初，鄧小平同志在南方談話中提出，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別”“經濟發展得快一點，必須依靠科技和教育”。[6]1993年2月，黨中央和國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，提出“在90年代，隨著經濟體制、政治體制和科技體制改革的深化，教育體制改革要采取綜合配套、分步推進的方針，加快步伐，改革包得過多、統得過死的體制，初步建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制”[7]。在此背景下，農村教師政策也逐漸帶有市場化、現代化的特征。

1) 教師作為專業人員的身份在法律上得以正式確認，農村教師的專業化程度逐漸得到重視。1994年《中華人民共和國教師法》規定：“教師是履行教育教學職責的專業人員。”[8]1995年《教師資格條例》頒布，從教師資格分類與使用、教師資格條件、教師資格考試、教師資格認定、罰則等方面對教師職業準入做出了具體規定和要求，教師資格認證制度開始逐漸建立，農村教師作為專業人員的身份得到進一步加強。

2) 農村教師政策的市場化取向明顯。20世紀90年代中后期，相關政策雖然對農村教師待遇進行了很多原則上的規定，但在市場化的背景下，由于管理體制即實際執行權力的地方化，農村教師待遇政策在落地時呈現出明顯的差異化特征。同時，教師聘任制的逐步實行表明教師的人事制度改革深受社會主義市場經濟體制改革的影響，帶有濃郁的市場化傾向。1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》規定：“實行教師聘任制和全員聘用制，加強考核，競爭上崗，優化教師隊伍。2000年前后，要通過提高生師(包括職工)比、下崗、分流富余人員等途徑，優化中小學教職工隊伍，提高辦學效益。”[9]

1.4 城鄉均衡發展期(2001年至今)

進入21世紀以后，社會主義市場經濟體制基本形成，綜合國力和人民的生活水平空前增強。同時，社會分層也逐漸增強，公平與效率問題獲得空前關注。改革開放以來長期執行的城市優先發展的教育政策逐漸向城市反哺農村、城鄉均衡發展轉變，成為這一時期農村教師政策的主要出發點。

1) 從政策上動員全社會的力量對農村教師隊伍建設進行扶持和援助。主要表現為農村教師隊伍輸入優質師資，具體包括農村教師“特崗”計劃、農村學校教育碩士師資培養計劃、城鎮教師支援農村教育工作、高校畢業生到農村服務項目(三支一扶)、引導畢業生到農村任教的師范生免費政策等。

2) 重視和強調依靠農村教師自身力量提高教師素質。主要體現在農村教師的培訓政策上。農村教師的培訓方式逐漸從學歷培訓轉變為學歷提升與非學歷教育培訓相結合，出臺的政策主要包括農村教師系列培訓計劃與工程，如萬名農村中小學教師國家級遠程培訓計劃、西部農村中小學國家級遠程培訓計劃、中西部農村義務教育學校教師遠程培訓計劃、國培計劃等。

3) 通過農村教師待遇政策和管理政策的調整來增強和提高農村教師的職業吸引力。具體包括：義務教育學校教師績效工資制度、農村學校編制改革、義務教育學校崗位設置改革。如2018年4月，《國務院辦公廳關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》明確要求提高鄉村教師待遇[10]。

總體來看，上述一系列扶持和鼓勵政策對縮小城鄉教育差距、提高農村教師隊伍素質起到了巨大的促進作用，但當前城鄉教育的差距依然巨大，農村教師的職業吸引力仍然很低，農村教師的整體素質仍然有待進一步提高。

2 改革開放以來農村教師政策發展的主要特征

2.1 目的從調整恢復向全面深化轉變

十一屆三中全會以后，中國的政治、經濟和社會環境發生天翻地覆的變化。農村教師政策的發展演變與其所處的社會背景和社會環境息息相關。改革開放初期，農村教師政策的出臺旨在調整恢復教育秩序，1978年教育部出臺《關于加強中小學教師隊伍管理工作的意見》。20世紀80年代中期到90年代后期，教育體制改革逐漸推進，建立基本的政策體系成為這一時期的主要任務，如1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》、1994年《中華人民共和國教師法》、1995年《教師資格條例》等。進入21世紀以后，社會主義市場經濟體制基本形成，教育公平成為人們關注的焦點問題之一，長期執行的城市優先發展的教師政策向城市反哺農村、城鄉均衡發展轉變，并隨著教育改革進程的推進而不斷深化，關注的問題也更全面具體。如2006年《關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》、2015年《關于印發鄉村教師支持計劃(2015—2020年)的通知》。

2.2 理念從非專業化、半專業化向專業化轉變

改革開放初期，農村教師主要以民辦教師為主，整體素質偏低，教師作為專業工作者的身份并沒有受到認可。20世紀80年代以后，“教師是專業工作者”的聲音逐漸增強，教師的專業化發展成為教師教育改革的方向和主題，也是提高教師待遇和教師地位的重要途徑，且逐漸得到法律的認可。如1986年9月，國家教育委員會頒布《中小學教師考核合格證書試行辦法》，規定《教材教法考試合格證書》的基本要求是“思想品德好，教材教法考試及格”，《專業合格證書》的基本要求是“思想品德好，文化專業知識考試及格，具有一定的教學能力”。[11]1994年《中華人民共和國教師法》明確規定“教師是履行教育教學職責的專業人員”[8]，從而在法律上明確了教師作為專業人員的地位。

2.3 價值取向從穩定的數量滿足型向高素質的質量提高型轉變

改革開放初期，以民辦教師為主體的農村教師學歷層次較低、社會地位不高，保持教師隊伍穩定是這一時期國家制定農村教師政策的出發點。20世紀80年代中期開始，隨著以民辦教師轉正為中心、以師范院校畢業分配和社會招考為主要補充方式、以學歷合格為基本要求的農村教師隊伍政策的調整，到20世紀末，民辦教師作為一個歷史稱謂基本退出舞臺，農村教師政策從穩定隊伍、提高學歷向提高能力和綜合素質轉變。為嚴把質量關，推動農村教師向專業人員轉向，20世紀90年代中后期開始，我國開始逐步實行教師資格認定制度和教師聘任制，對提高教師隊伍的綜合素質和推動農村教師隊伍的專業化發展具有非常重要的意義。

2.4 功能從獨立單一到綜合靈活、日趨完善轉變

改革開放初期到20世紀末的農村教師政策在一定時期內均有一定的、單一的側重點，20世紀70年代末80年代初主要側重教師隊伍的穩定，80年代中期到90年代末則主要側重提高農村教師特別是農村民辦教師的學歷層次。進入21世紀以后，在城鄉教育均衡發展的背景下，農村教師政策在著力提升教師綜合素質的同時，更加注重將農村教師和農村教育的發展與農村的經濟、社會改革相聯系，農村教師政策的調整呈現出全方位、寬領域的特征。國家動員全社會力量對農村教師隊伍的發展進行扶持和鼓勵，以縮小城鄉教育差距，促進城鄉教育均衡發展，如特崗計劃、碩師計劃、國培計劃、省培計劃。

3 現行農村教師政策存在的主要問題

3.1 教師政策的統一性與農村教師政策針對性的協調

教師政策作為公共政策的一種，在其制定之初，需要綜合考慮其內部各利益群體的不同利益沖突，需要盡可能在最大范圍內保證對象內部弱勢群體的利益，以保證社會公平。但很長一段時間內我國的教師政策都是城市優先，農村教師有時甚至在政策上被邊緣化。21世紀以后，雖然在城鄉統籌發展背景下農村教師的發展得到了前所未有的重視和關注，但從實際執行效果看，城鄉教師之間的差距依然巨大，對農村教師的政策傾斜力度不夠，現有農村教師政策尚未對農村教師的專業發展、綜合素質的提升產生決定性影響，農村教師職業吸引力仍然非常不足。同時，我國不同地區經濟發展程度差異巨大，不同地區之間的農村教師其利益需求也不同。因此，在農村教師政策制定過程中，需要既考慮政策的統一性，又需要加大對農村教師的傾斜與扶持力度，并綜合考慮各地教育行政主管部門根據自身實際情況合理規劃當地農村教師長遠發展的需求。對此，有研究者認為，“免費師范生政策的提出，初衷在于解決中西部農村教師資源不足的問題，以促進教育走向區域均衡和相對公平。然而，作為政策的直接施予對象，免費師范生享受政府‘優待’的同時，自由卻受到限制，生存狀況及成長堪憂。要調和這一兩難局面，達到公平與自由的雙向成長，并最終使政策趨于完善，適當增加教育政策的彈性、尊重個體自由成為不二之選”[12]。

3.2 政策的方向性與執行中的偏差

農村教師政策從出臺到落地實施的過程中，一般來說，黨和教育部等國家部門在制定農村教師政策時主要是從方向和大局上進行整體把控，其具體的執行與操作主要由地方政府或教育行政部門負責。在實際執行中，容易因信息不充分、理解偏差以及意外事件等因素造成的政策異化，其實際執行效果與政策目標之間可能并不完全一致，進而影響政策本身的效果與質量。以城鄉教師交流為例，政策的出發點旨在緩解農村教師匱乏現象，以縮小城鄉教育差距；但在實際執行過程中，由于城市選派到農村的部分教師不優秀、部分城市教師將到農村交流視為“貶抑”或“流放”、教師的自愿性和自主性不足等原因，導致制度設計上理想的城鄉教師交流在遭到各種利益群體或顯性或隱性的抵抗后，不僅沒有實現“交流”，反而在某些方面成為“交流”的阻礙。

3.3 政策的連貫性與適時調整的兼顧

一般而言，由于外界環境的變化，一項政策需要由另一項政策進行替代時，需要盡可能地在內容和價值取向上與前一項政策保持適度的連貫性，而不是完全推倒重來。因此，保持農村教師政策的連續性是必須的，也是必要的，同時農村教師政策也需要保持適當的穩定性。隨著社會的迅猛發展，如不能根據政策環境的變化適時調整農村教師政策，必將對農村教師的發展產生負面影響。以農村教師編制制度改革為例，有研究者提出，“受事業編制緊縮政策的影響, 農村教師編制供需矛盾突出, 主要表現為編制供給難以保證農村學校基本的教育教學需求、無法滿足農村教育質量提升的需求和未能支撐農村教育優勢挖掘與特色發展的需求。為緩解師資供需矛盾, 各地探索了體制內盤活編制、編外聘用教師和全員取消編制等改革, 但這些改革存在諸多局限, 難以全面推廣。為此, 應推動農村教師編制制度綜合改革, 實行編制單列管理、科學核定和動態調配”[13]。因此，促進農村教師隊伍的健康發展，需要根據外界環境變化以及農村教師隊伍自身的實際情況，適時地在政策上進行一定程度的調整。

4 小結

改革開放40年來，我國農村教師政策發展演變經歷了4個時期，對其進行系統回顧看出，一方面，其具體的調整與轉向與社會發展息息相關，在制定過程中既考慮了政治、經濟、文化和教育發展的現實需要，也充分遵循了農村教師隊伍自身的發展規律，對推動農村教育體制改革發揮了重要作用，但同時也受多種因素制約存在一些不足。整體上看，促進城鄉教育均衡發展任重道遠。未來，需進一步圍繞農村教師隊伍的健康發展，完善農村教師相關政策的制定和實施，深化農村教育體制改革，推進農村教育事業發展，促進城鄉社會經濟的協調發展。