內蒙古大興安嶺森林資源問題分析及應對措施

李斯琴

內蒙古大興安嶺森林資源問題分析及應對措施

李斯琴

（南京理工大學江蘇南京210000）

內蒙古大興安嶺林區對生態、社會、經濟的可持續發展起著重要的戰略性作用。應在加強森林資源防護的基礎上，通過明晰產權、“庇古稅”、完善生態補償機制等措施，實現資源的長期可持續發展和利用。

森林資源；資源可持續；大興安嶺

1 森林資源的基本現狀

1.1 基本情況

內蒙古大興安嶺林區位于內蒙古自治區東北部，地跨呼倫貝爾市和興安盟9 個旗市（牙克石市、扎蘭屯市、根河市、額爾古納市、鄂倫春自治旗、鄂溫克自治旗、阿榮旗、莫力達瓦達斡爾族自治旗、阿爾山市）。國有林區林業主體生態功能區總面積10 677 496 hm2，居全國國有林區之首。其中：林地面積9 978 825.3 hm2，占總面積的93.46%；非林地面積698 670.7 hm2，占總面積的6.54%。其中有110 萬公頃從未開發的原始林，以及8個共計124 萬公頃的國家級和省級自然保護區。

內蒙古大興安嶺林區主體植被為寒溫帶明亮針葉林，是我國該類面積最大的林區。而興安落葉松林是分布范圍最廣，最有代表性，面積最大的森林類型，占全部林地面積的70%，其他主要植被類型有樟子松林、白樺林、蒙古櫟林、山楊林、黑樺林、甜楊、鉆天柳林、偃松灌叢、柴樺灌叢、榛叢、小葉章草甸、苔草沼澤等。

野生植物200多科，上千種，有許多珍貴的草本藥用植物。野生動物達333 種。其中，國家一級保護動物16 種，國家二級保護動物52 種。

1.2 重要意義

內蒙古大興安嶺林區地處高緯、高寒地帶，年平均氣溫為零下3.5 ℃，極端氣溫達零下50.2 ℃，土層貧瘠，林木生長緩慢，一旦破壞，恢復期動則幾十年甚至上百年。

內蒙古大興安嶺有984 條一、二級河流和120 萬公頃 濕地，是黑龍江、嫩江的發源地，其森林生態系統在涵養水源、保育土壤、固碳制氧、凈化環境、調節氣候、保護生物多樣性等方面發揮著不可替代的重要作用。

大興安嶺主山脈貫穿全林區，形成的天然屏障阻隔和控制了太平洋暖流、西伯利亞寒流、蒙古干旱季風，是我國北方國土生態安全體系的重要組成部分，在保障呼倫貝爾大草原和東北糧食主產區的生態安全，應對氣候變化方面，具有不可替代的作用，戰略地位極其重要，被世人稱為“北疆的綠色長城”[1]。

2 資源變化

由于大量不合理的采伐，森林資源告急。我國人均森林面積為0.16 hm2，不足世界人均水平的三分之一；人均森林蓄積12.35 m3，僅為世界的六分之一；我國森林平均每公頃蓄積94.83 m3，只列世界第102 位[2]。自1952年開發建設以來，由于長期過量采伐，內蒙古大興安嶺森林資源數量下降，齡組結構不合理、單位面積蓄積量低、林地生產力低下，森林結構處于不穩定狀態，盡管人工林面積增加，但原始林面積急劇減少。數據顯示，自222年以來，原始林的面積減少，而人工林的面積大幅上升。

3 森林資源的管理環境

其管理機構為內蒙古大興安嶺重點國有林管理局，于2016年1月撤銷內蒙古大興安嶺林業管理局后，重組成立，是內蒙古自治區人民政府直屬單位。管理局下設19 個林業局、1個北部原始林區管護局，主要職責是保護管理重點國有林區動植物資源，開展森林資源監管和林業科學研究，組織編制實施森林經營方案，指導林業產業發展等。

有關的重要政策和法律。生態補償機制，是本著生態保護和可持續的理念，通過行政和市場手段來調節利益和效益的一種制度安排。在林業的具體體現就是政府對森林保護者提供經濟補償，以明晰產權，確權發證為核心，承包到戶，促進森林所有權、使用權、經營權等的流轉，確保農民處置權和收益權為重要內容的集體林權改革等。此外還有購買服務，有向社會購買服務，還有向內部購買服務，旨在推進行政與生產的分離，促進森林保護的專業化。我國于2017年全面停止天然林商業性采伐，于2020年7月1日起實行新修訂的《中華人民共和國森林法》等。

4 森林資源遭到破壞的原因

4.1 核心原因

筆者認為，除了自然條件之外的非人為因素，產權不明晰和負外部性是沒有內部化的核心問題。我國森林資源的所有權歸國家或者集體所有，而在集體林權改革之前，森林資源的所有權、經營權、使用權，還有土地的所有權都捆綁在一起。“羊毛不是出在自己身上，不心疼”，采伐森林資源的人只關乎眼前的經濟利益，而不會考慮采伐之后的未來使用，還有森林資源的舒適性效益。舒適性效益是指森林資源為野生動物提供棲息地，保持水土，涵養水源，滿足人們休閑需要等方面的價值。并且由于沒有承擔起采伐森林引發的外部性成本，這樣采伐者就更加肆無忌憚和無效率地大量采伐森林。

4.2 外緣原因

（1）脆弱的自然環境。由于內蒙古大興安嶺高緯度的氣候條件，生態脆弱，植被易受到破壞，且恢復期漫長。而自111年以來，森林火災的次數上升，對森林造成了不小的破壞。內蒙古大興安嶺林區遭受森林病蟲害、森林火災、氣候和其他災害的面積為24.93 hm2，占總面積的3.22%[3]。加上森林管護的具體執行不力和林區基礎設施缺乏，尤其是林區道路的不完善，以及非法采伐森林資源，森林遭到了破壞。

（2）生態補償機制存在問題。“生態目標不到位”即農民出力保護森林資源效果往往達不到預期的生態目標。首先，生態效益是公益性的，而非私益性，人們對其保護的動力沒有那么充足。其次，生態林的生長及生態效益的實現至少需要上十年的時間，成為急功近利的犧牲品。此外，“補償不到位”，即經濟補償在現實中存在并沒有及時全部兌現的現象，保護的動力進一步消減，保護效果不佳。盡管國家已經實行集體林權改革，促進森林資源所有權、經營權和使用權流轉，但是正是由于這些權的分割，導致生態補償對象的多元化、多樣化，以及可流轉以后引發對象的可變性等[4]，給確定補償對象還有補償標準帶來了困難。最后，各地生態環境各有特點，生態保護的目標、標準設定不同，還缺乏生態補償立法等。

（3）集體林權改革存在問題。首先，配套制度不完善，林地流轉程序的制度化程度不夠，林業融資和貸款渠道等方面的制度還不夠完善。其次，還存在著政府鼓勵培育農民林業專業合作社和家庭林場、民營林場等林業新型經營主體，結果出現林業專業合作社遍地開花且明顯空殼的現象，發展的穩健性和可持續性較差，一些家庭（民營）林場的經營難以為繼或過度擴張。僅僅是形式化的發展，農民沒有真正地獲得利益等[5]。

5 可持續措施

5.1 外部成本內部化

一是發揮“庇古稅”的作用，建立和進一步完善森林資源稅的制度，使舒適性成本內部化，彌補私人成本和社會成本的差距，讓森林采伐者為自己的行為買單。二是進一步完善集體林權改革，產權明晰，使森林的收益內部化，形成保護激勵。同時建立和完善相關的配套制度，實現流轉程序的系統化、制度化和標準化，完善林權抵押貸款、小額貼息貸款和信貸投放等，建立政策性森林保險制度，加強林權的法律保護并建立完善相關的法律法規等，降低承包經營主體的風險系數，解決后顧之憂[6]。三是參照保護地役權的機理，可以由政府招標，以契約的形式將森林資源的保護納入合同之中，流轉經營權和使用權。還可以拓展招標主體，交給市場，但是政府利用稅收來迫使成本納入交易雙方的契約之中，使得外部性成本內部化。

5.2 完善生態補償機制

一是政府設立專項的生態財政資金，加大支付轉移的力度。同時嚴格督查，加大透明度和信息公開力度，防范財政資金被層層剝削和拖延。二是促進經濟補償主體和渠道的市場化，探索新機制，拓展資金渠道，讓市場造血，減輕財政的負擔。三是結合具體情況建立一套科學的生態保護和補償標準，明確補償主體。

5.3 加強森林撫育和管護

完善管護組織體系，完善內部購買服務，深化管產分離，行政和經營分離。同時，加強管護服務購買的市場化，面向社會，以契約形式購買服務。此外完善管護基礎設施和配套設施，形成布局合理的管護站網絡。

5.4 加強森林火災預防和有害生物防治

完善森林火災預警系統，借助GIS地理信息系統加大對森林資源的監測力度，完善林業有害生物監測預警、檢疫御災、應急防治體系建設，對突發林業有害生物事故開展應急救治，大力推進以生物防治為主的無公害防治[7]。

[1]張永欣.淺談保護內蒙古大興安嶺森林資源的重要性[J].內蒙古林業調查設計,2014,37(6):16-17;100.

[2]賀霞.內蒙古大興安嶺國有林區森林資源變化趨勢[J].內蒙古林業調查設計,2016,39(1):32-33.

[3]趙寶順,張軍.內蒙古大興安嶺林區森林資源現狀評價[J].內蒙古林業調查設計,2014,37(4):29-30;37.

[4]呂長興.內蒙古大興安嶺森林生態效益補償制度研究[D].大連:大連理工大學,2012.

[5]陳英.可持續發展視域下新型林權利益沖突及法律對策[J].環境保護,2020,48(10):50-54.

[6]中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見[A].中國林業機械協會、國家林業局哈爾濱林業機械研究所、北京林業大學工學院、南京林業大學機電工程學院、東北林業大學機電工程學院.新形勢下林業機械發展論壇論文集[C].中國林業機械協會、國家林業局哈爾濱林業機械研究所、北京林業大學工學院、南京林業大學機電工程學院、東北林業大學機電工程學院:中國林業機械協會,2010:3.

[7]畢杰和.內蒙古大興安嶺林區森林生態狀況及保護建議[J].內蒙古林業調查設計,2018,41(6):6-8.

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.08.10

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2095-1205(2020)08-21-02