完善飼料管理法律制度建設，提升飼料生產安全性

杜 政

（金華職業技術學院，浙江金華 321000）

我國現行的飼料法律法規體系中包含行政法規、國家法律、地方性法規或規章、農業部部令公告等，主體框架是農業部頒布的一系列部令公告和國務院行政法規。法律法規具有普遍的約束力，針對各行各業發揮約束、明示、矯正、預防等作用，規范相關行業行為，促進社會各行各業的穩定發展。飼料安全問題不僅關系畜牧養殖業的發展，也關系著人類自身的健康，世界各國紛紛立法，提升飼料生產的安全性，促進飼料產業的安全運行。目前，食品安全問題成是社會熱點和焦點，影響動物性食品安全的直接、主要因素是飼料安全。飼料安全是食品安全的重要組成部分。雖然我國不斷提升飼料產品質量，加強飼料安全工作，但仍存在許多安全隱患。要不斷完善飼料產業的相關法律法規，加強飼料管理法律制度建設，提升飼料安全管理水平，促進飼料產業健康有序發展。

1 飼料行業法律法規現狀

1.1 飼料法律體系現狀二十世紀末期，西方發生飼料危機，對世界飼料行業產生影響，許多國家加強對飼料產業的立法。我國頒布了有關飼料和飼料添加劑管理的條例，主要規范飼料添加劑的使用，防止飼料添加劑可能導致的飼料污染，從而對動物產生不良影響。隨后在2001年對此條例進行進一步修整。我國農業部制定了允許使用的飼料添加劑品種目錄、等級記錄管理辦法、生產許可證管理辦法等相關法律法規（石彩霞等，2018）。2004年國務院頒布了《動物源性飼料產品安全衛生管理辦法》，初步建立飼料管理法律法規體系，規范飼料行業及其安全生產工作，實現飼料產業有法可依。

1.2 飼料生產許可條件在《飼料生產企業許可條件》中，對飼料生產的許可條件進行明確規定，加強飼料生產的許可管理（唐智坡等，2017）。在廠區和生產設備布局中，精料補充料、配合飼料、濃縮飼料的生產區使用面積，要求≥1000 m2。液態添加劑預混合飼料生產區，要求≥350 m2。固態添加劑預混合飼料生產區≥500 m2。同時要隔離生活區、辦公區、生產廠區，科學有效處理生產、生活垃圾。對生產線與設備共用問題，規定生產設備與精料補充料、濃縮飼料不能共用。添加劑預混合飼料生產線需要單獨設置（王美秀等，2017）。分別設立液態添加劑飼料、預混合生產固態生產車間，使行單獨的設備，保障飼料安全。對生產復合預混合飼料、微量元素預混合飼料的飼料企業，混合機容積要求超過0.5 m3，生產能力不低于2.5 t/h。對于企業生產維生素預混合飼料的，產能不能低于1.0 t/h。

2 我國飼料行業法律法規中存在的問題

2.1 可操作性較差目前，對于飼料質量的安全與管理規定，一些飼料安全保障法律法規制度比較概念和官方，內容不細致，相對籠統，條文的立據不充分。早期的法律法規制度時間較早，與現代化發展要求不適應，覆蓋范圍不全面（李平，2019）。隨著市場經濟的快速發展，早期的一些法律法規制度內容已經過時，與新的國際貿易體系也不符合，但尚沒有改編修正的飼料法律法規體系以適應新的發展需求。在立法過程中，需要注意有很強的可操作性、嚴謹性，需要細致有條理、嚴格有原則、科學有依據。權力職能、政治管理是立法相關的重要問題，在飼料安全立法中也需要對此進行明確。在法律制定上存在飼料安全漏洞，權力職能的管理存在不統一，飼料管理部門存在矛盾和重復。

2.2 立法安全標準差飼料安全法律體系的深度、廣度有待加強。飼料安全管理體系滯后，不能滿足現代化發展，與飼料產業鏈相脫節。由于實際情況與飼料安全法規存在許多不統一，規范效果不到位，紕漏較多。甚至沒有考慮現實中的飼料安全問題，憑空制定一些法律法規制度，缺乏現實基礎，無法發揮應有的作用。法律法規的標準與現有實際飼料安全標準相脫節，導致實際產品安全標準的問題。另外，飼料法律法規立法不能與國際接軌。正常的農產品、飼料體系，按照國際標準需要每隔3～5年修訂一次。我國飼料法規中，5～10年沒有修訂的大約有33.5%，10年以上沒有修訂的大約有 37.7%。二十世紀我國頒布的有關飼料產業行業標準中許多內容沒有達到修訂標準，影響農產品的合格標準數量。進入二十一世紀，新確立的飼料產業新體系標準也遠遠不足，不能滿足飼料生產的發展需求。

2.3 法規體系分級與權限模糊在我國飼料產業發展中，立法的分級分類標準模糊是重要問題。國外飼料立法的分級標準對畜牧業生產標準有決定性影響。飼料標準決定畜產品產量。但由于我國飼料種類繁多，因種類制宜比較難，缺乏HACCP等質量認證管理技術。缺乏飼料產品的質量監控標準，以及相關的檢測方法。飼料法律法規不配套，產品立法分級不清晰，影響飼料產業的安全化標準，不利于畜牧業產品的生產效率。在行使職能、確立標準、制定和解釋飼料立法中，職能部門可能出現難以落實、執法不力等情況。國務院農業行政主管部門管理飼料添加劑、全國飼料，但沒有明確地方管理飼料及添加劑，沒有考慮地方組織機構、管理部門的差異。不能具體落實某部門的職責，條例比較籠統，容易出現管理失控。

2.4 飼料執法管理隊伍執法力度不強嚴謹的執法力度關系著各項法律法規制度的具體落實，雖然有明確的法律條文，但缺乏有效的飼料執法隊伍，影響各項制度的執行，不能保證飼料生產的安全性。一些職業技能結構、學歷結構等不合理，工作執行不規范，效果不理想。在飼料管理方面缺乏創造力，無法有效應對非法機構鉆法律漏洞、飼料市場混亂等問題。從某種程度來說是縱容違規，不安全的飼料產品嚴重威脅畜牧業的發展（張艷，2019）。除了執法工作不到位的問題，也有亂罰款、亂收費等問題，執法人員素質不高，違背執法原則，不利于飼料產業的正常運行。不能有效保護飼料企業和畜牧企業的合法權益，執法監管力度不足，即使有完善的立法規范，也不能保證飼料產業、畜牧產業的健康有序發展。

3 完善飼料管理法律法規保障飼料生產安全的策略

3.1 健全飼料生產管理相關法律法規我國要健康健全飼料法的相關法規制度等，依據現實情況，完善法律制度，為擴大安全管理范圍、提高執行力度、促進飼料行業監管奠定基礎。可以借鑒國外先進經驗，如美國有多個管理職能機構負責飼料質量管理、食品安全等。雖然美國各州對飼料產業管理體系有不同的法律，但又具有一致的認同性。各地方政府加強合作，貫徹落實飼料法律法規體系，提升美國飼料安全管理的公信度，飼料安全管理體系比較完善和合理。農戶和畜牧業主體愿意與執法機構合作，形成良性循環，保障飼料生產安全，促進飼料生產與銷售的合理合法。全美涉及飼料安全的立法，如《聯邦肉類檢查法》《禽類產品檢查法》等有30多部，從各個環節保證安全性，為消費者提供安全的畜牧類食品。這些法律法規對畜牧業、農業、飼料業、批發商等的服務質量都有明確規范，形成嚴謹的飼料法律系統結構以及完善的飼料立法體系。我國也要完善飼料行業的相關法規，及時進行修正，滿足市場經濟發展的需求。

3.2 提高飼料管理法律法規的可操作性對于飼料安全體系的建立，發達國家相對比較完善，在飼料法的規范下，建立飼料安全標準。加拿大的飼料產品檢測辦法比較完善，相關法規對飼料成品中害物質、有毒物質的殘余量、殘留標準等都有嚴格規定。其飼料質量包括藥物飼料添加劑、飼料添加劑、成品、原料等。對飼料中的各種化學物質、營養成分檢測標準及檢測方法也有明確規定。加拿大飼料產業標準經過國際認證，在飼料產品包裝上會明確展示營養成分、添加劑劑量標準等。我國也有相關的法律法規，以及明確的安全標準體系，但相比加拿大的可操作性上有一定不足（楊術環等，2019）。因此，需要各部門實現行為的統一，執法標準思想的統一，提高法律法規的可操作性，加快飼料安全標準的完善，完善添加劑安全使用規范。堅持與時俱進，飼料法律法規體系與新形勢下飼料行業的發展相適應。促進飼料安全衛生強制性標準的修訂和完善，制訂管理條例的細則及配套法規。嚴格實行市場準入制度，不斷改進飼料檢測方法，杜絕不安全飼料進入市場。

3.3 加快推行HACCP相關法規和質量控制HACCP是一種有預防性控制功能的體系，全稱為危害分析與關鍵控制點，對飼料產品的安全生產管理有積極作用。目前，許多國家已經應用HACCP管理，甚至作為強制性管理模式，加強生產全過程的事前控制。HACCP管理從技術層面和安全法規規范體系層面幫助控制飼料生產過程中可能出現的危害。HACCP管理是一種全新的質量保證系統，有確認、分析、控制危害的作用。我國要改變飼料事后監督控制的管理制度，推行HACCP管理。在飼料管理中，加強事前管理，規范飼料生產企業的行為，消除不安全因素。對飼料生產管理推行實時監督，將HACCP管理體系納入飼料法律法規中，研究分析飼料生產的關鍵控制點，建立企業安全管理檔案。制定監控和糾偏措施，減少事后監督成本，提高飼料生產效率，與國際標準接軌，促進飼料的安全生產。

3.4 加大飼料安全工作的支持與監管力度提升飼料生產的安全性，不僅需要完善飼料管理法律制度建設，還要政府重視及加強監管。相關部門要熟悉飼料法中的相關規定，能規范檢測飼料產品，監督飼料生產流程。要公平公正地執法，把好飼料產品生產及銷售環節。根據國際形勢及技術的進步，改善飼料產品的檢測法規和檢測技術。加大經費投入，完善飼料檢測基礎設施，保證飼料安全執法工作的順利進行。增加飼料安全監管的專項經費，積極推行飼料安全工程。嚴格執法，對違規企業進行懲治。日本建立了嚴厲的制度處罰飼料安全違法行為，首先政府會責成違規企業，召回所有不合格產品。根據數量給予1～3倍的罰款。對于導致食品質量安全問題的飼料企業施行3年監禁，100萬日元以上的罰款。我國需要加強執行力度，增強執法透明性，落實飼料法律法規監管，促使飼料企業合法合規安全生產。

4 結語

飼料管理法律制度建設是世界各國關注的重要問題之一，涉及范圍廣，難度大。我國在飼料管理法律制度建設中也存在一系列問題，如可操作性較差，執法力度不強，法規體系分級與權限模糊等。隨著市場經濟的發展，我國要加強技術基礎、管理機制理論的研究，積極探索完善飼料管理法律制度的策略，遵循市場規律，遵循科學發展觀，完善法律法規體系，提高其可操作性，加強監管，借鑒國外先進經驗，提高飼料生產的安全性，促進飼料行業健康發展。