我國城市綜合體安全面臨的挑戰與對策

周曉峰 朱偉

摘 要：隨著我國城市化進程的快速推進，城市綜合體在對城市經濟、社會、文化發展產生重大推動作用的同時，暴露出許多安全管理問題，安全監管工作面臨的挑戰也越來越大。文章對安全視角下的城市綜合體概念進行了剖析，從人、機、物、環、管五個方面對城市綜合體的風險進行了系統分析，針對我國城市綜合體安全監管中存在的主要問題構建了基于風險的責任矩陣，最后提出了提高城市綜合體安全監管水平的建議。

關鍵詞：城市綜合體;安全監管;對策

中圖分類號：TU247： C916

文獻標識碼：A

DOI：10. 19881/j. cnki. 10063676. 2020. 11. 04

城市綜合體一般來說是將商業、辦公、居住、旅店、展覽、餐飲、會議、文娛、交通等三項以上的城市功能進行組合，并在各部分間建立一種相互依存、相互助益的能動關系，從而形成一個功能多、效率高、復雜且多元統一的建筑群落。它擁有高可達性、整體統一性、功能復合性、空間連續性、土地使用均衡性、內外部關系完整性、強大的對外輻射性、升值快等優勢。然而其內外部超大空間尺度、通道樹型體系、建設快、數量多、規模大、功能組合復雜、聚合功能細分等特點[1]，為城市綜合體的安全監管帶來嚴峻的挑戰！

一、研究背景

《中華人民共和國安全生產法》要求各有關部門建立健全安全生產工作協調機制，及時協調、解決安全生產監督管理中存在的重大問題;2015年中央城市工作會議指出“要把安全放在第一位，把住安全關、質量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發展的各個環節、各個領域”; 《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》對于改進城市綜合體安全監管有著重要的指導意義;黨的十九大報告中指出，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。習近平總書記曾指出“公共安全是最基本的民生”，要“樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系”。城市綜合體作為城市地標和重要組成部分，其建設和發展應著力體現新時代發展的要求。

相關管理部門在積極行業加強城市綜合體監管，如2016年4月25日公安部消防局頒布了《關于加強超大城市綜合體消防安全工作的指導意見》;2016年1月6日，成都市質量技術監督局發布了全國首個商業商務樓宇安全管理的地方標準一 《成都市商業商務樓宇安全管理標準化評定規范》等。雖然我國已經在城市綜合體安全管理及安全監管方面開展了大量的工作，但對于城市綜合體的綜合安全監管工作依然存在安全管理聯動缺失、多頭監管職責不清、設備設施復雜交會、客流風險應對不足等問題。

二、城市綜合體概念剖析

西方學者把城市綜合體簡稱為HOPSCA[2]，即由酒店（Hotel）、辦公（Office）、停車場（Parking）、購物中心（Shopping）、會展中心（Convention）、公寓（Apartment）等場所的功能連綴起來的一個產業與建筑空間集合。它將城市中具有商業、辦公、居住、旅店、展覽、餐飲、會議、文娛和交通等城市生活功能的多種空間進行組合，在各部分間建立一種相互依存、相互助益的能動關系。它是隨著城市規模的擴大、城市綜合水平的提高出現的一種特殊城市形態，是現代城市發展背景下卓有成效的開發模式。其開發要求及建設過程相較于傳統的城市開發模式更加復雜，更注重相互配合、協同發展;它的發展要求與社會經濟發展目標和城市總體規劃目標結合得更緊密，其運作也更受外部環境的制約。

從安全管理的角度來看，城市綜合體還應加入新的內涵，即城市綜合體是在規劃、設計、建造等全流程基礎上實現的空間可延伸、功能可擴展的城市組成部分。在城市建設發展方面，城市綜合體具有整體性或明確的分期擴展性，在城市空間范圍方面，其具有集中的空間連續性和高度的資源集聚性以及統一的對外形象標識、總體協調的運營管理機構、兼具空間一致和功能差異的公眾認知。在城市安全管理方面，監管主體涉及三家以上安全監管行業領域，存在開發商、業主、物業管理等多元責任主體，是相互依存、相互作用、相互影響的城市街區實體。

城市綜合體作為一個人員密集、空間結構復雜、設各種類繁雜相互關聯緊密的系統，隱藏在其內部某一特定領域的風險，通過“放大器”的作用，可能引發更大的社會事件;綜合體內基礎設施的局部功能失效，通過“交織網”的蔓延，將影響其他運行領域的正常運轉;在城市關鍵敏感區域出現的問題，通過“聚光燈”的聚焦，會迅速形成惡劣的負面效應。這些都是城市綜合體安全監管必須要考慮到的風險。

三、城市綜合體風險系統評估

城市綜合體中突發事故的直接誘因繁多，包括人員擁擠踩踏、高處墜落、觸電、中毒、燃氣泄漏、危險化學品中毒或擴散、基礎設施故障、特種設備故障、救援設施故障、惡劣自然天氣、火災、爆炸、恐怖襲擊、搭建物倒塌等。下面從“人”“機”“物”“環”“管”五個方面對事故因素進行分析。

（一）從“人”的角度

從“人”的角度對城市綜合體安全問題進行分析，主要是從城市綜合體的客流量、內部的工作人員及租戶、特殊人群、因大型群眾性活動而突增的人群等方面進行要素分析。由于城市綜合體是將商業、辦公、居住、旅店、展覽、會議、餐飲、交通和娛樂等多種城市功能有機地結合在一起的多功能的、新型的、綜合多種空間的建筑，多處于城市的中心或繁華地段，日均客流量很大，個人相對的安全意識不高，一旦發生安全事故，人員疏散十分困難，救援難度大。

（二）從“機”的角度

從“機”的角度對城市綜合體安全問題進行分析，主要是從重要設備、設施和中控室等幾方面進行分析。城市綜合體中的重要設備、設施主要包括消防安全設施[3-6]、特種設備及其他重要設施。其中消防安全設施和特種設備都是需要進行安全管理的重點。由于特種設備兼具重要性和危險性兩種特性，相關管理部門必須制定相應的安全管理制度對此類設備加以維護以避免事故的發生。

（三）從“物”的角度

從“物”的角度對城市綜合體安全問題進行分析，主要是從危險物品的質量、存儲位置、數量和使用方法等方面進行分析。城市綜合體中危險物品大致可以分為兩類：由物品本身的理化性質決定的危險物品和在使用過程中由一般物品轉化而成的危險物品。

（四）從“環”的角度

環境問題是城市綜合體的安全問題中很重要的一環。從“環”的角度對城市綜合體安全問題進行分析，主要從自然環境、導向標識、內部環境和外部環境[7]四個方面著手。

（五）從“管”的角度

從“管”的角度對城市綜合體安全問題進行分析，主要是從內部管理和外部管理[8-10]兩個方面展開分析。

四、城市綜合體安全監管中存在的主要問題

（一）城市綜合體安全監管責任落實不到位

城市綜合體功能的不斷復雜化，逐步加大了城市綜合體安全監管的難度，且基層安全監管部門缺乏具有相關監管專業知識的專業技術人員;安全投入少、技術裝備水平差、監管手段落后，這導致大量的安全隱患不能被及時發現。

（二）安全監管存在權責不清和權責重疊

由于各個監管環節缺乏有效銜接，各部門之間很難實現人員、物資、信息等充分共享和統一調配。專業部門在面對突發狀況時，往往各自為戰，不僅造成了公共安全資源的嚴重浪費，而且由于存在職權交叉，還容易出現推諉、扯皮和責任難以認定等問題。

（三）城市綜合體監管制度規范

城市綜合體的安全監管是全流程的監管，涉及設計、建筑、運營等多個環節，而目前我國缺乏這一規范體系尚不完善;城市綜合體的監管方式也不同，需要制訂因組織而異的制度規范;制訂詳細的制度和具體的規范將有利于規范化管理。

（四）城市綜合體缺乏實時監控

監管部門缺乏和城市綜合體之間實時的信息溝通，無法及時監測到事故的發生情況;公眾的公共安全意識不強，也缺乏與政府監管部門實時溝通的渠道，缺乏多樣化的監管信息溝通手段。

五、基于風險的安全監管責任體系構建

基于城市綜合體安全監管中存在的問題，為促進責任落實，筆者構建了基于風險的安全監管責任體系，如表6所示。

六、提高城市綜合體安全監管水平的建議

（一）城市綜合體安全監管工作的基本原則

城市綜合體安全監管工作中，要牢固樹立新發展理念，堅持安全發展，堅守發展決不能以犧牲安全為代價這條不可逾越的紅線，以防范遏制重特大生產安全事故為重點，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，加強領導、改革創新，協調聯動、齊抓共管，著力強化企業安全生產主體責任，著力堵塞監督管理漏洞，著力解決不遵守法律法規的問題，依靠嚴密的責任體系、嚴格的法治措施、有效的體制機制、有力的基礎保障和完善的系統治理，切實增強安全防范治理能力，提升我國城市綜合體安全管理整體水平，確保人民群眾安居樂業。

1.堅持安全發展。貫徹以人民為中心的發展思想，始終把人的生命安全放在首位，正確處理安全與發展的關系，實施安全發展戰略，為城市綜合體安全有序開展生產經營活動，提供強有力的安全保障。

2.堅持改革創新。不斷推進安全監管體制機制創新、安全科技創新和安全文化創新，增強企業內生動力，激發全社會創新活力，破解城市綜合體安全管理難題，推動安全與城市綜合體協調發展。

3.堅持依法監管。大力弘揚社會主義法治精神，運用法治思維和法治方式，深化安全監管執法體制改革，完善城市綜合體相關安全法律法規和標準體系，嚴格規范公正文明執法，增強監管執法效能，提高安全生產法治化水平。

4.堅持源頭防范。嚴格市場準入，城市綜合體建設發展要以安全為前提，把安全貫穿于城市綜合體規劃、設計、建設、管理和企業生產經營活動全過程。積極構建風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，嚴防風險演變、隱患升級導致安全事故發生。

5.堅持系統治理。嚴密層級治理和行業治理、政府治理、社會治理相結合的安全生產治理體系，組織動員各方面力量實施社會共治。綜合運用法律、行政、經濟、市場等手段，落實人防、技防、物防措施，提升城市綜合體安全管理和安全監管能力。

（二）城市綜合體安全監管工作的具體措施

1.推動城市綜合體安全監管體制機制創新。應健全落實安全監管責任制，改革安全監管監察體制，大力推進依法治理;

2.發揮城市綜合體安全自我管理與行業自律作用。應落實城市綜合體企業安全主體責任，推動城市綜合體行業協會籌建和發展;

3.建立城市綜合體立體安全預防控制體系。應加強城市綜合體安全風險管理，建立城市綜合體安全隱患排查治理機制，提升城市綜合體應急保障能力;

4.加強安全基礎保障能力建設。應加強城市綜合體內外部安全保障能力建設;

5.加強城市綜合體客流安全服務。應健全安全宣傳教育體系，加強城市綜合體大客流安全管理，提高城市綜合體安全信息溝通水平。

參考文獻：

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作者簡介：周曉峰，男，1983年生，助理研究員，研究方向：公共安全和社區安全。