流浪動物福利管理的法律探析

摘? 要：新冠疫情的爆發給動物防疫問題敲了警鐘，流浪動物受虐待、遺棄事件屢屢發生，流浪動物致害責任存在法律空隙，流浪動物福利地位和管理問題亟需重視。本文從動物法律地位為出發點對流浪動物的特殊地位以及福利地位進行分析，結合流浪動物引致的問題，認為應重視流浪動物的福利地位，對流浪動物以人道的關懷和管理，建立、完善流浪動物的特別法律，同時政府應協同各地的民間動物救助機構共同參與流浪動物的福利管理工作。

關鍵詞：流浪動物;動物福利;福利管理

在網絡上會不時地看見虐待飼養動物、流浪動物的新聞，對動物加以保護的聲音越來越大，縱觀國外的動物立法的發展，動物權利、動物福利的相關理念相繼進入我們的視野。在我國，一方面民眾強烈地要求動物得到保護，另一方面《反虐待動物法（專家建議稿）》仍然處于提案階段，其根本原因是動物是否受到保護的理念牽涉的不止是法律理論的根本，如是道德還是法律，要賦予動物權利還是福利，與傳統理論邏輯是否一致的問題;更是與已經形成的各方利益是否均衡有關，如該建議稿中規定了過高的懲罰而使社會接受度下降，地方對某些動物有食用的習慣與該建議稿之間有抵觸現象。同時，該建議稿中明確動物不受虐待和遺棄，這一規定似乎減少了流浪動物的出現，但是流浪動物是否均是遺棄所致也存在疑問。此外，在2020年疫情的爆發成為我國嚴重的一次突發公共衛生事件，動物的防疫成為一個需要重視和完善的問題。由我國《動物防疫法》中規定動物來看，家畜家禽和人工飼養、合法捕獲的其他動物是受到防疫規范的，但是其規范的動物中是否包含流浪動物，流浪動物由何方監管等問題不明。本文從動物的法律地位為出發點，進而對流浪動物的法律地位以及福利管理方面進行分析。

一、流浪動物的法律地位探析

（一）主客體二分或一體化核心：動物是否享有法律權利

回顧我國的傳統法律體系，在長期以來是以“主客體二分”為基礎而形成的理論體系，也即法律關系由主體、客體以及以權利義務為內容構成。而動物永遠都處于客體的地位，因為動物本身存在一種被動性決定了它無法作為主體去主張權利和履行義務，它在人類構建的社會中只能作為主體的附庸。因此，在傳統法律觀念上一直將動物作為一種客體，一種財產。例如，在合同領域，動物作為合同的客體在所有人與意圖獲得所有權的買受人之間流轉;在侵權領域，動物致人損害的責任主體也是動物飼養人、管理人，致他人的動物損害甚至可以以具有人格意義的物品受到精神損害賠償懲罰;在刑事領域，殺掉屬于他人的動物甚有可能構成毀壞財物罪。

主客體一體論的提出是建立在人類對動物的感性認知以及對生態的重視基礎上，其將人與動物放至整個自然界來觀察，認為動物能夠有一定的感受的能力，享有一定主體地位或者享有完全主體地位，動物可以通過它的代表人、代理人、所有者來享有權利或履行義務。但該理論也受到一定質疑，因為按照這樣的邏輯等同于承認了動物享有權利，而按照傳統的觀念，動物作為非理性的生物，無法親自主張權利履行義務，難以享有真正法律意義上的權利。

由此看來，主客體二分或一體之間的爭論焦點在于是否賦予了動物主體地位，是否賦予了動物權利。由于傳統法律理論是以人的權利義務為中心而論的，主客體一體論設置了動物的代表人、代理人等代替它履行權利和義務等同賦予了動物以權利，而這無法與傳統理論邏輯相洽。

（二）動物具有特殊地位

在主客體二分還是一體下對如何對待動物爭論不下之時，也出現了一些“第三條路徑”。有學者從生態法律關系入手結合法律物格理論，主張應重視客體的生態性，根據動物生態性的不同對動物物格進行區分，從而對不同物格的動物進行區分保護，一方面可以科學地著重保護具有生態屬性的動物從而保護環境，另一方面也能促進動物福利的發展。也有學者主張參照德國民法典90條a款 的規定，在民法典當中將動物規定為特殊的物，一方面能夠促進動物特殊保護法的制定，另一方面也體現了對動物的關注和保護。更有學者跳出主客二分與一體之間的桎梏，在主客一體與生態整體性、生態中心主義之上推行維護域際和諧的荒野法之新范式。

無論是學理上觀念的轉變還是從對待動物觀念的轉變而言，有著從人類中心主義向非人類中心主義的發展趨勢，至少應該明確的是動物與一般物之間存在區別。暫且不論動物是否具有感知痛苦和快樂的能力，它本身即具有一種特殊的地位。一些對生態環境有益的動物需要得到保護，如瀕危動物、野生動物;一些對人類生存環境、對生態環境有害而應當予以防疫，例如我國《動物防疫法》規定可能引起動物傳染病、寄生蟲病的動物需要進行防疫、免疫，以及一些可能引起公害的動物需要進行防治，如蝗蟲、老鼠;一些可以在市場上流通的動物，一是作為食物流通，如雞、鴨、魚等，一是作為伴侶動物進行流通，如狗、貓;一些動物可以作為科學實驗對象或者入藥等。動物在社會當中本身具備了多重屬性，也具有生態價值、經濟價值、社會價值等，這決定了動物與一般物之間的區別。同時國外也有相關的立法例當中規定了動物的特殊地位，如德國、奧地利的民法典中規定了“動物不是物”，說明了動物與物之間適用的規則應存在區別。

（三）動物的福利地位

動物福利包含了兩層含義，第一層是動物的康樂狀態，第二層是為動物提供條件以達到康樂狀態?！妒澜鐒游锔＠浴分兴袆游锵碛胁皇莛嚳实淖杂伞⑸钍孢m的自由、不受痛苦傷害和疾病的自由、生活無恐懼和無悲傷的自由、表達天性的自由統稱為五大自由，被普遍理解為動物福利。也即，在動物被食用性利用或者實驗性利用等利用情形下，都應當人道地被對待，盡量減輕痛苦。動物福利的觀念相比動物權利觀念更容易為人接受，一方面給予動物福利與傳統的主客體二分法沒有產生沖突，另一方面也體現了對動物的人道關懷，符合與國際動物立法趨勢以及能疏通與動物相關的貿易的壁壘。在動物權利論飽受質疑的情況下，應明確動物享有特殊的地位，也應在對待動物時給予人道的關懷。

（四）流浪動物的特殊地位與福利

流浪動物作為動物在邏輯上順應地享有與一般物所不同的特殊的地位，適用規則與一般物應所區別，且在對待時予以人道的關懷，而非隨意殘忍的處置。此外流浪動物作為一個特殊的動物類別，較瀕危動物、伴侶動物等存在特殊性，其特殊之處在于流浪動物缺乏人為管理，可能會引致一定的生命安全風險、公共衛生風險，故其適用的規則也應相較其他類別的動物有特殊之處。

二、流浪動物的福利管理困境

（一）流浪動物概念界定不明

我國法律并未對流浪動物進行專門規定，對流浪動物的定義在學理上主要是以是否為人控制為標準而判斷的。若有人為的控制則不是流浪動物。若無人為的控制則需要根據情形判斷是否為流浪動物。如果動物非某所有者的財產，也無人控制和照料并且四處游蕩，則該動物極有可能被認定為流浪動物。

但流浪動物與伴侶動物、非《野生動物保護法》中規定的其他野生動物之間的概念外延不明確。首先，流浪動物與伴侶動物之間的區分與轉化不明確。如果僅僅按照是否有人為標準區分寵物與流浪動物，那么不特定的人群因對流浪動物存有關懷而對流浪動物在短暫時間內進行投喂，但是并沒有領養回家的主觀目的，則仍然流浪在外的動物是否會轉化為伴侶動物存疑。顯而易見的是，僅僅按照人為控制的標準，無法區分伴侶動物與流浪動物。對伴侶動物或者寵物的概念界定而言，《保護寵物動物歐洲公約》中將其認定為個人娛樂或者陪伴目的而被人類在某類場所擁有或者意圖被擁有的動物。按照這樣的目的劃分，喂養人沒有擁有流浪動物的主觀目的，暫時的投喂也不能改變流浪動物的性質，這樣便能明確流浪動物與伴侶動物的區別。

我國《民法典》中規定的飼養動物與伴侶動物之間的關系需要進行明確。我國《民法典》所規定的飼養動物損害責任包含了非動物園動物致害的責任和動物園動物致害的責任，由此可知民法典中飼養動物采取廣義的概念，是伴侶動物的上義概念。而飼養動物被遺棄或者逃逸是否會轉變為流浪動物存疑。在我國《民法典》第1249條規定遺棄和逃逸的動物在遺棄和逃逸期間造成他人損害的責任承擔，但是未明確遺棄和逃逸是否轉變為流浪動物。按照遺棄的物為無主物的理論邏輯自洽，被遺棄的動物失去了人為的控制以及所有人或管理人占有的主觀目的，那么按照流浪動物概念而言，即轉化為流浪動物。逃逸的動物所有者或管理人因并未喪失主觀占有的目的，是否能直接轉化為流浪動物與遺棄的動物相比存在區別，但因動物逃逸具有難以追尋的特征，在其逃逸期間被視為流浪動物也具有合理性。故，飼養的動物被遺棄或主動逃逸應視為轉化為流浪動物。

其次，流浪動物與野生動物之間的關系。按照我國的《野生動物保護法》中所規定的野生動物是具有重要生態、科學、社會價值的動物，區分于家畜家禽、和不受保護的其他野生動物，但并未對何為野生動物進行定義。于是產生了流浪動物究竟是野生動物歸國家所有還是無主物的疑問，其核心為流浪動物與野生動物之間無法進行區分。野生動物與流浪動物的確存在共性，它們皆不處于人為控制的范疇，但也存在區別，流浪動物大多活動軌跡與人類活動區域高度一致，而野生動物的活動軌跡與人類活動區域不一致，因而野生動物相比于流浪動物更具有生態性。流浪動物因存在于城市、鄉村等，難以找到自身的棲息地，更容易引發城市、鄉村環境管理上的難題，故而應區別野生動物和流浪動物之間的關系，將流浪動物視作無主物。

（二）流浪動物致害責任人不明、管理不明

流浪動物屬于一種無主物，處于無人管理的狀態，它本身可能會給人類帶來一定的風險。首先是生命安全風險。如果因動物逃逸、被遺棄致人損害，按照《民法典》的規定，可以向原動物飼養人、管理人進行追償，但是如果成為流浪動物的原因不明又在流浪期間致人損害，則責任承擔者不明。此外，即便可以向原動物飼養人、管理人進行追償，但是逃逸、被遺棄的動物的原動物飼養人、管理人在實際上都難以追蹤，存在舉證難的問題。再者，是公共衛生風險。流浪動物因不受人為的控制和管理，沒有辦法主動接受動物的檢疫，存在引發公共衛生風險的可能性。僅僅依靠私法上的致害責任追責不能完全解決流浪動物致害和防疫的問題，而需要依靠公法的介入，引進政府的作為義務。

（三）流浪動物的救助管理的困境

目前，流浪動物的救助大多是以自下而上形成的民間公益救助組織為中心展開，如2008年成立的流浪貓狗救助協會，2017年成立的成都市污喵流浪動物救助中心以及全國各地建立的救助中心等。這些協會及救助中心已經形成了收養流浪動物、檢查流浪動物疾病、尋找領養人的體系。其中領養人需要具備一定年齡條件以及穩定的經濟條件和住房條件，且領養后需要接受回訪管理。2000年成立的中國小動物保護協會除了設立了領養的模式，還設立了愛心基地，并招募志愿者處理動物的防疫、救助等工作。這些民間力量在一定程度上解決了流浪動物的防疫問題、致害侵權問題，緩解了流浪動物的管理不足問題，但是仍然存在一定缺陷。由于缺乏官方認證，不法人士以救助流浪動物協會之名而欺騙領養人的情況可能性存在;由于民間組織力量缺乏統籌，組織結構分散，難以有效的控制流浪動物被虐殺的行為;由于缺乏資金的支持，各地的救助中心、以及建立的愛心基地難以收容所有的流浪動物，以至于流浪動物救助難以良性地存續。

三、流浪動物福利管理的法律進路

（一）建立、完善流浪動物福利管理的特別法律

流浪動物引致的問題長期以來缺乏法律規范，存在法律空白，故應建立和完善相關的法律制度。因直接頒布《反虐待動物保護法》等基本動物保護立法受制于公眾的認可度、社會背景等因素，不妨先從流浪動物的福利管理等特別法入手，從行政法規的層級初步試行，再推行動物保護的基本法律。

1.明確流浪動物外延

以是否受人為控制以及人們是否有主觀的領養、收養目的的標準來判斷是否為流浪動物。區分流浪動物與野生動物之間的區別性，明確流浪動物屬于無主物的性質。因流浪動物若歸屬于國家所有后，政府更應具有管理流浪動物的職責，在動物致害責任之上由政府機關來承擔責任，這似乎解決了動物福利管理問題，但是在責任具體落實上，無法落實到具體的動物管理上，并與國家責任的概念不符，而且增大了政府管理上的負擔，無法真正解決流浪動物引致的問題。同時，需要明確流浪動物與伴侶動物之間轉化的問題。流浪動物被領養后轉化為飼養動物，飼養動物被遺棄或者自身逃逸的情況則轉化為流浪動物，是明確流浪動物致害責任承擔的前提和關鍵。

2.明確流浪動物致害的責任承擔

被遺棄或者自身逃逸的動物致人損害，根據《民法典》規定，可以由原飼養人、原管理人來承擔。但無法找尋原飼養人、管理人的情況，以及非因遺棄或者逃逸的流浪動物致他人損害的風險還存在法律空隙。民法中對動物致害歸責需要對流浪動物負有一定管理控制的實然關系，所以從私法的角度流浪動物所引致的風險難以找到責任人。故應從公法的角度考慮，通過設立流浪動物致害保險或基金等方式規避風險，政府通過完善政府與民間動物救助、保護組織協調合作來減少流浪動物在外流浪的數量，減少致害的源頭從而避免流浪動物致害缺少責任人的困境。

3.明確流浪動物的特殊地位與福利地位

動物與一般的物存在區別，故動物應適用與一般物所不同的規則，流浪動物易是如此。一方面，在《民法典》配套的司法解釋中，也應明確動物適用規則的特殊性;另一方面設立以流浪動物為對象的動物保護特殊規則，應堅持以人道關懷對待流浪動物的態度，不遺棄動物以減少流浪動物的存在，不虐待動物以避免發生虐待動物事件，這能更好與國際動物立法銜接，打破關于動物貿易的壁壘，符合我國精神文明建設的需求，能更好構建文明、和諧、美麗、綠色的社會主義強國，展現我國文化的軟實力。

（二）完善流浪動物的管理制度

政府應協同流浪動物救助機構對流浪動物進行福利管理。福利管理應堅持人道對待動物的理念，主要涉及兩個方面，一方面對流浪動物進行防疫、免疫工作，減少流浪動物導致疫病的可能性;另一方面是收容流浪動物，完善領養制度，減少流浪動物的數量。

首先政府應鼓勵、支持對流浪動物救助機構的救助、防疫的工作，建立流浪動物的收容所，設立特定的部門統籌各地的動物保護協會、動物救助中心等民間力量，完善組織結構，建設與《動物防疫法》相銜接的對流浪動物防疫、免疫的管理制度，對民間機構賦予官方認證，并對社會予以宣傳，以避免不法分子借助救助的名義而欺騙民眾。

其次，完善領養的制度，引導人民不遺棄動物，若發生不適宜養動物的情形，可以通過收容所、動物保護協會、救助中心等機構進行登記并尋找領養人，且應承擔相應的費用，而非將動物遺棄于城市的一角。政府部門發現流浪動物有收容和管理的義務，個人發現流浪動物有權告知相關部門和救助機構予以人道的收容。此外，將保護動物作為志愿者活動的長期項目之一，協助動物救助、保護工作的完成。在資金方面應統籌規劃分散于各地的動物保護協會、救助機構，發揮由政府主導、公眾參與的作用，通過向社會籌集資金方式與政府補助結合，將流浪動物愛心基地等與發展旅游相結合，以增加機構運轉的資金。

通過以上方式更好地將流浪于人類居住區域的動物進行管理，減少流浪動物的數量，減少流浪動物致害事件的發生，擴大對流浪動物的防疫免疫工作的范圍，減少因流浪動物引起的疫病，構建生態、綠色的生活環境，體現對流浪動物的更好的人道關懷，增強道德、美德的建設，減少虐待、遺棄流浪動物的源頭，解決流浪動物帶來的社會問題以及管理不力的問題。

注釋

①德國民法典90條a款，“動物不是物。動物受特別法律的保護?！?/p>

②此處專指《野生動物保護法》所保護野生動物范疇之外的野生動物。

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作者簡介

楊佩蓓（1996.05—），女，漢族，四川都江堰人，四川大學民商法專業碩士研究生，研究方向：民法方向。