城市更新中的政府職能

摘? 要：政府在城市更新的演進中，由于角色和地位的不同，可以歸納為三種模式，分別是政府主導模式、市場主導模式以及政府指導+市場主導的混合模式。政府在城市更新過程中，應當正確合理的行使職能才可以兼顧促進城市發展和維護公眾利益的目標，在給付行政和服務型政府的基礎理念支撐下發揮好政府作用。

關鍵詞：城市更新;政府行政理念;政府職能

一、問題的提出

城市更新的概念最早起源于西方，英國、美國早在19世紀末就開始著手與各種城市更新項目的嘗試。我國從上世紀80年代開始，城市建設逐漸由統一調控進入到了現代化的高速建設階段，過去四十年，我國城鎮化空間生產的主要方式是城市空間的外延擴張，而未來的我國城鎮化空間生產的主要方式將轉型為城市內部空間的更新。城市更新并非單純的城市建筑的拆遷改建，《廣州市城市更新辦法》中提到，“本辦法所稱城市更新是指有政府部門，土地權屬人或者其他符合規定的主體，按照‘三舊改造政策、棚戶區改造政策、危破舊房改造政策等，在城市更新規劃范圍內，對低效存量建設用地進行盤活利用以及對危破舊房進行整治、改善、重建、活化、提升的活動。”

城市更新的特點有三：第一，存量優化。城市更新著眼于城市內部的再開發，通過清除、維護、整建、重建等方式，對城市衰敗地區的房屋、基礎設施和公共設施進行改造，是一種土地再利用的行為。針對的是城市中的衰落地區，對其進行拆遷、改造和建設，使其重新發展并繁榮，如針對舊城區、城中村以及舊工業區等的開發;第二，促進城市功能綜合協調。城市更新更加注重增強城市發展能力、實現城市現代化、推動社會全面進步，相較于單純的城市物質環境的變化，更強調城市的綜合發展;第三，事關政民關系。城市更新的過程中必然伴隨著拆遷、征收、重建等于人民利益切實相關的敏感問題，城市更新的過程中要考慮兼顧私人利益和公共利益，或為了公共利益放棄小部分的私人利益。

本文試圖從政府職能的角度探討政府在城市更新中如何合理的行使權力，以期政府在城市更新過程中正確發揮公權力的作用，通過健全法律法規，規范各方權力，建立起規范、有序的城市更新長效機制。

二、城市更新中的政府行政模式

（一）政府行政理念的轉變

政府行政理念的轉變為政府行政提供了理論基礎，由注重行政高權轉向給付行政，從權力型行政向服務型政府轉變，彰顯了現代社會的行政有別于傳統新政發中所強調的行政主體對行政相對人的單方一致性，即行政主體可以在不征得相對人統一的情形對其實施行政行為。行政理念的轉變為政府在政府更新中依法行政提供了合理的路徑。

1.給付行政

給付行政作為一個核心概念在多國的行政法中普遍存在。福利國家概念的出現，行政高權的弱化，公私權概念區分的模糊化和相對性以及契約理論的引入共同成為了給付行政的背景。

探尋給付行政的實體精神和程序精神為政府行政模式轉變奠定了理論基礎。給付行政的實體精神在行政法中表現為三個方面：放松管制、服務行政以及行政相對人自治的精神。給付行政的程序精神則體現為：給付行政在行政程序中的工具性以及淡化行政程序的作用。從本質上來講給付行政是強調行政主體應當盡可能多和全地為社會建設、公民福利提供扶持和幫助。城市更新作為城市建設的手段之一，既是一項關乎公眾利益的城市發展舉措，又涉及到參與城市更新的開發商企業的溝通協調問題，同時在實施的過程中關涉房屋拆建、拆遷補償和安置等關乎民生的重大問題，從給付行政的角度而言，政府應當綜合權衡三方關系，發揮政府作用，盡可能全面的提供公共服務，協調各方利益。

2.建設服務型政府

現代公共行政管理的趨勢是實現管理型政府向服務型政府的轉變，服務型政府是指在“公民本位、社會本位理念指導下，整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府”服務型政府的基本內涵有以下幾點：第一，建設服務型政府重在以人民為中心，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。第二，服務型政府的發展目標是由“全能政府”向“有限政府”轉變。第三，服務型政府應當遵守依法行政的準則，政府行使行政權力必須嚴格遵守法定程序，按照公平、公正、公開的原則，提供規范化、高效率的政府服務。第四，服務型政府也是責任政府，政府必須回應社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足，履行政府在整個社會中的法律義務，并承擔責任。

在服務型政府的要求下進行城市更新，鼓勵公眾參與，政府發揮服務公眾的作用，減少與公眾的對立與沖突，但另一方面也要在法律法規的框架下針對公眾不合理甚至違法行為及時制止和采取必要措施，充分發揮政府作用。

（二）城市更新中的行政模式

從各國城市更新的發展來看，城市更新主要包括政府主導和市場主導兩種模式。政府主導是指主要依賴于國家的資金投入與統一指導，私人在開發和使用土地上的利益必須服從公眾利益。有學者總結到，在我國，政府主導的舊城改造是通過征收國有土地上的房屋而收回國有建設用地使用權并重新開發;市場主導是指政府與民間機構合作，形成政府、市場以及公民（業主）的三方伙伴關系，主要有開發主體與業主自行協商，一定程度上屬于自治模式。雖然稱之為市場主導模式，但是在這一模式下，并非完全市場主導，也伴有政府的指導和支持，筆者認為此種模式也可稱之為政府指導+市場主導的混合模式。

1.政府主導模式

早期的城市更新項目大多采用的政府主導的模式，且完全由政府控制。以二戰結束后的英國為例，英國的城市更新項目由國家主導，重點集中在城市邊緣和郊區，彼時啟動城市更新規模龐大，但是也容易激發失業、種族、以及經濟衰退等問題，且由于不善于調動民間力量，政府壓力較重，并沒有取得十分理想的效果。吸取失敗教訓的城市更新在隨后的發展中注重人文關懷，同時一定程度上也受到政府職能變化以及政府行政理念更新的影響，政府在城市更新中仍然發揮著重要的作用，并經常扮演決策者的角色。例如，在城中存的改造中，政府的利益訴求是改善、提升城市形象，獲取土地增值收益，實現用地效益最大化，獲取建設用地指標，其角色定位是城中村改造的“全能者”。政府的優勢是最大程度整合城市用地，統一規劃、拆遷補償、使村民利益得到最低限度的保障。但政府在其中的劣勢在于追求最終目標，改造的過程總結而言是“短、平、快”，而成本高、補償標準低極易引起群體矛盾，利用市場手段也容易滋生腐敗事件，導致利益分配不公。政府在城市更新中最突出的特征是運用公權力輔助城市更新的各項工作順利運行，但這一權力若行使不得當則會導致權力尋租，引發其他社會問題。

2.市場主導模式

市場主導之下的城市更新，政府從主導者轉變為引導者和監督者，開發商成為了推動項目實施的主要力量，于是形成了政府、開發商、以及業主之間的相互博弈的利益關系。在市場主導的模式下，并非完全由市場控制城市更新的全過程，政府在其中起到引導和監督的作用，市場在城市更新的過程中是推動者以及起到緩和政府與公眾關系的作用，但市場也并非完全萬能，當市場無力發揮作用時，政府則要適當運用公權力，為城市更新報價護航。

在兩種模式下，我們可以看到，政府不能完全主導城市更新的全過程，一方面其沒有完全足夠的經歷去主導這一工程，另一方面政府的主要職能在于服務公眾，為公眾提供便利。

按照給付行政和服務型政府的理論，國家應當負有廣泛照料人民生存的義務，并受這種義務的約束，公共行政活動必須注重在民主政治的理念下保障公眾的充分參與、實現更大的社會正義以及承擔為公眾牟取福利的責任，因此政府應當在城市更新的過程中扮演好引導者和輔助者的角色。讓市場參與到城市更新的過程中，同時在市場失靈時，政府應承擔起治理市場失靈的責任和職能，才能促進城市更新持續健康發展。

三、我國城市更新的實踐

（一）中國臺灣地區的都市更新

中國臺灣地區自1998年通過了都市更新條例立法，開啟了中國臺灣地區都市發展的新紀元。中國臺灣地區首先通過了一系列方案和相關政策并更新了法令，于1998年通過的《都市更新條例草案》確立了直轄市、縣（市）政府為推動執行都市更新工作主要機關，賦予其設置專責機構和都市更新基金的權力，法令也在其后不斷的修正，提高了更新申請作業時間、解決整合困難及產權爭議，提高了民間參與意愿、強化主管機關推動機制及修正權利。

中國臺灣地區都市更新有其獨特的特點。首先，都市更新中有明晰的權利關系。中國臺灣地區都市更新中政府、開發商以及民眾三者之間有著明確的角色與功能，政府承擔整個都市更新事業的檢查、監管以及推動;開發商提供資金、參與后期的權利轉換;民眾則提供土地、建筑物、他項權利等新產權的合成要素。三者之間形成比較和諧的良性合作關系。其次，形成了公平有效的產權配置體系。政府先對更新前后的資產進行評估，明確產權的初始價值及增值利益接著通過“權利變換”的方式進行最優配置，然后通過補償獎勵機制、稅收減免政策等使得權利人可以享用公共服務的同時，獲得相應的獎勵和補償。最后，中國臺灣地區有一套較為完善的都市更新制度，《都市更新條例》和其他幾項配套法規和地方性法規，都為中國臺灣地區都市更新的開展提供了法律依據，在整個更新的過程中有法可依。

（二）深圳城市更新

2009年深圳出臺《深圳市城市更新辦法》，引入市場開發主體在存量土地上實施二次開發。房地產開發企業須與權利主體自主商定拆遷補償事宜并達成協議，政府認定該企業為實施主體，以協議方式將項目地塊出讓給實施主體根據規劃進行開發啊，實現存量土地價值的提升。在深圳市城市更新中，拆除重建類城市更新首先應當劃定城市更新單元，更新單元是城市更新的基本單位，其劃定主要有政府主導完成，一般按照有關技術規范。在劃定城市更新單元基礎上，當單元內三分之二以上的業主具備城市更新意愿，并且單元內用地功能、開發強度、自然地理條件、規劃公共基礎設施規模等更新訴求滿足規定時，開發商即可將此更新單元項目向城市更新的職能部門進行申報。

深圳市城市更新的組織實施一般有三個步驟，首先由開發商與所有業主“一對一”地簽訂拆遷安置補償協議，雙方通過自有談判在協議中明確約定補償方式、金額和支付期限;其次，當開發商與業主達成協議并進行建筑物拆除后，開發商可以向房地產登記部門申請辦理房地產權屬證書的注銷登記，此時土地的使用權重新歸于國家;最后，政府通過協議方式將土地出讓給開發商，并重新簽訂土地使用權出讓合同，開發商按照規定補繳地價，土地使用權最終在法律上轉移到開發商手中。

在深圳的市場取向城市更新過程中，政府作為公共利益的代表，通過城市更新單元的劃定，取得公共用地，以實現其促進區域綜合長遠發展的目標。但深圳市城市更新模式中也存在“釘子戶”問題，基于此，有學者提出可以通過引入承諾締約義務，以及引入征收權，通過國家公權力矯正釘子戶行為來改善類似行為。

四、完善城市更新中的政府職能

在已有的城市更新的模式下，較為科學和實用的是政府指導和市場主導下的公、私、社會合作模式，但城市更新畢竟關涉公眾利益和私人利益的沖突協調，所以政府不能置身事外，但也不宜過多干預。政府正確發揮職能，綜合考慮生態環境、社會環境以及經濟發展等多層次的可持續性才能夠確保城市更新有序進行。總結其他國家以及我國現有的經驗，政府在城市更新的過程中還可以做出以下改進。

首先，完善城市更新法律法規，我國目前沒有國家層面的城市更新專門立法，省級層面的只有上海市，在設區市層面目前已有廣州、深圳、珠海、昆明四個城市制定了城市更新的政府規章或規范性文件。筆者認為現在城市更新的實踐并不非常充分，因此不宜立即制定諸如《城市更新法》一類的法律文件，但是也應當適當的提高法律位階，相較之下，地方立法中地方性法規比地方政府規章具有更大的制度優勢;其次，建立完善的公眾參與程序，公眾參與的核心價值在于首先舊城改造的公益性，充分發揮服務型政府的功能，通過公眾參與了解公眾訴求，緩和矛盾并有序推進城市更新。最后，適時發揮公權力作用。當出現“釘子戶”或損害大多數利益行為時，政府可以在符合法律規定和法定程序的情形下進行強制征收。

注釋：

中國臺灣地區將城市更新表述為都市更新，該詞最早出現在1973年修訂的《都市計劃法》上，規定更新計劃變更的法定程序、辦理部門、計劃內容、處理方式等規范，成為最初的發源依據。

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作者簡介

宋菡（1995—），女，四川省阿壩州人，成都市雙流區四川大學法學院憲法學與行政法學專業，碩士研究生。