法律法規對飼料添加劑合理使用的規范意義

李 博，李 芃

（1.陜西廣播電視大學，陜西西安 710068；2.中國人民銀行西安分行，陜西西安 710075）

飼料安全是影響動物類食品安全的直接因素，是食品安全的物質基礎和有效保障。飼料的安全因素直接關乎畜禽產品安全，也在一定程度上關乎人類餐桌安全，只有建立和完善有效的飼料法律法規體系才能更好保障人類的飲食安全。在現代飼料產業工業化發展的新形勢下，用法律法規體系來保障飼料產業的安全關系到人類食品安全的健康發展，更關系到人類福祉的有效構建，對我國綠色生態文化的多元化發展具有重要的推動作用。雖然科技發展在一定程度上帶動了飼料質量水平的提高，但從飼料添加劑的使用現狀來看，我國飼料安全問題還需進一步的規范和完善，針對我國飼料存在的安全問題，提出可行的法律法規保障措施是解決問題的根本途徑。

1 我國飼料法律法規體系的作用及意義

1.1 法律法規在飼料行業發展過程中的作用 隨著人們生活水平的不斷提高，農產品質量安全意識也不斷提升，尤其是我國食品與農產品等質量安全制度有了權威化的規定與保障之后，在飼料添加劑及飼料生產和銷售層面有了明確規定，并對飼料產業中合法做法與非法做法有嚴格區分。在飼料法律條文發展和完善過程中，其對飼料產業發展的明示作用越來越明顯。我國農產品質量安全法對影響農產品質量安全的農藥、獸藥及飼料添加劑都有具體化規定，在行政法規準許的范圍內對危及農產品安全的飼料及飼料添加劑進行定期抽查，以期更好的提升飼料添加劑的安全性（席興宇，2018）。各地區農業行政監督部門對飼料添加劑的使用監督有一定的強制性，在飼料產業發展領域中借助法律手段來矯正和處罰飼料行業內的違規行為，明確個人與企業在非法生產飼料產品中的處罰力度，有效化矯正非法飼料行業生產，進而為飼料行業的和諧化發展營造良好的市場秩序和環境。

1.2 我國飼料安全法規體系建設的重要意義 我國飼料安全層面的法律法規體系主要涵蓋兩部分，一部分是國家立法機構頒布的對飼料行業基本要求的法律法規，具有一定的法律效力；另一部分是地方部門制定的對飼料行業的具體要求的法規政策，相對來講法律效力較低，更重要是的道德層面的約束力。縱觀飼料行業的發展歷程，法律法規體系的制定在一定程度上維護了飼料產業的安全。飼料產業作為社會生產層面的重要組成部分，對我國農產品質量安全構建有一定的推動作用。在飼料生產銷售過程中，法律法規體系是維護飼料生產安全、環境安全及商品交易安全的有效化保障手段，對飼料行業的發展有普遍的約束力，其在保障飼料行業穩定發展的過程中有重要的現實意義（張連義等，2018）。飼料安全法律法規體系作為指導飼料產業發展的規范性文件，對飼料添加劑的使用、研發、銷售等環節都有具體的規定，使飼料安全體系構建的有效化前提，同時也是飼料法規法律體系不斷完善的有效依據。地方性飼料法律法規體系是地域飼料產業化發展的直接政策引領，除了對當地飼料生產和銷售有地域化指導外，還可以全方位的保障當地飼料產業的合法權益和經濟活動，促進當地經濟更好更快的發展。

2 我國現階段飼料安全法律體系存在的問題

2.1 我國飼料安全法規體系不夠完善 近幾年來，隨著飼料添加劑產業使用的擴大化和規模化發展，傳統飼料安全法律體系已不能滿足新時期的發展要求，在新形勢下，飼料安全法律體系的構建對飼料產業的生產要求更為嚴格，只有立足飼料產業發展現狀，不斷完善和修訂飼料安全法律體系才能在一定程度上保障飼料產業的穩定化運轉。縱觀我國飼料法律管理體系可以發現，飼料安全法律法規是與眾多行政規范性文件一起組建的農產品質量安全體系，該體系的立法與飼料產業在國民經濟產業中的地位和作用不完全相符，對比其他行業的法律法規體系，如食品安全產業等都是以一套基本的法律法規體系為核心，在此基礎上配套規定若干部法規法律來輔助其核心法律法規體系的有效化運行（顧君華和王欣，2018）。目前，在我國的料安全管理體系缺少具有一定規范性的基本法律，更沒有一套完整的飼料安全法律條文與現實飼料產業安全體系構建相一致，使得飼料產業管理層面不能與其他法律法規銜接，如果不能很好的把握法律法規的制度體系容易在一定程度上減弱飼料產業的安全法律效力。只有將飼料添加劑管理條例與國家法律體系進行一致化修訂，才能對飼料添加劑不規范化使用的企業進行有效治理。

2.2 我國現有的飼料安全法規可操作性差 盡管我國在飼料安全法規層面已經制定了系統性的條例與辦法，但不同管理部門的飼料安全法律條文有矛盾和重復之處，致使飼料安全事件發生時解決程序繁瑣，可操作性較差。如飼料添加劑管理條例中對已經有生產許可證但缺少產品批準文號的飼料產品進行責令停止，而對已經銷售的飼料產品該如何處理卻沒有詳盡的法律條文。隨著我國飼料產業的高速化發展，飼料添加劑的新品種使用也不斷涌入市場，不僅飼料安全法律規定體系需要調整和改革，對新型添加劑的使用監管力度也要不斷加強。在我國飼料安全監管機構改革過程中，飼料產業監管部門的職責與權限不斷更新，立足飼料產業發展的實際需求，做出與飼料安全體系構建相符的有效調整是飼料行業立法與執法的初衷。但現實實踐中，飼料產業與實際發展狀況不符的現象不斷發生，同時，地方性飼料產業監管部門職責不清，權限不明的現象還時常存在（楊宏東，2017）。面對多元化的市場監管形勢，只有合理統籌各監管機構，才能彌補飼料安全法律體系中的缺陷，形成全方位的飼料產業監管法律法規體系，協調運轉飼料行業的法律關系。

3 我國飼料安全中添加劑使用的不規范現狀

3.1 超限使用飼料添加劑，在反芻動物飼料中添加動物性飼料 在農村農業部發布的《允許使用的飼料添加劑品種目錄》公告中明確規定了不同種類飼料添加劑的用量要求，在飼料添加劑使用目錄中對氨基酸及飼料微量元素等173種營養性添加劑的使用標準進行了明確規定，除規定的飼料添加劑外，未經評審、公告或未辦理飼料添加劑登記的添加劑都屬于飼料添加劑超標范圍。隨著飼料產業的擴大化發展，一些個人和企業無視飼料添加劑的標準和公布，不但不按照飼料安全規定的法律條文進行生產，還將未經審核和公告的飼料添加劑應用到飼料中，給飼料安全構建了潛在的危險因素，造成無法估量的經濟損失和人員傷害。從蛋白質開發利用的經濟效益分析，將肉骨粉等動物蛋白應用到飼料生產中具有良好的社會及經濟效益，不但能使動物快速生長，還能帶動社會經濟的系統化發展，但鑒于飼料安全層面分析，將蛋白資源應用到反芻動物生產中會造成難以估量的安全隱患（寧瑛等，2019）。目前，仍有部分養殖人員不顧國家禁令，將動物蛋白等資源添加到反芻動物中，影響畜牧農產品的安全直和人們餐桌飲食的安全。

3.2 飼料中添加違禁藥品，不按規定使用藥物飼料添加劑 為了獲取更多的利益，一部分商家和養殖戶無視國家法律法規，在畜牧業養殖過程中將抗生素濾渣類物品應用到飼料生產中，這些違禁藥品的應用嚴重影響人類身體健康，對食品安全問題構成了嚴重的威脅。同時，在現實養殖過程中，一些養殖戶不按規定使用藥品和添加劑，為了達到更高的效果將過量違禁藥品和添加劑添加到飼料中，使畜產品安全面臨一定程度的威脅。超限量添加允許種類的飼料添加劑，不注重飼料添加劑的禁忌及休藥規定，混合喂養不同系列的藥品添加劑，不僅使畜牧業飼料藥物成分不達標，更重要的是過度的藥物添加會增強畜禽體內細菌的抗藥性，人類在服用畜產品時會在一定程度上破壞自身健康，造成一系列并發癥，同樣，過度的使用藥物添加劑對環境也有一定程度的破壞，不利于生態環境的可持續發展（劉宏偉等，2019）。此外，一些偽劣飼料添加劑的使用對消費者權益及市場安全秩序的有效構建造成了一定的威脅，劣質飼料添加劑不僅有效成分含量低，對畜禽生產性能也造成一定影響。

4 我國飼料行業法律法規體系規范化的必要性分析

4.1 加強飼料行業規范化建設是飼料產業發展的需要 飼料安全規范化法律體系既是畜牧業產品健康安全的有效保障，同時也是公共環境生態和諧的重要環節，在加強飼料安全法律體系構建過程中，一方面要對飼料質量安全進行全方位的把控，嚴禁違法飼料添加劑的使用，運用法律手段監管與制止過度使用飼料添加劑的行為，有效抑制其對畜牧產品造成的危害；另一方面飼料監管部門全程追蹤和定期抽樣檢查飼料生產過程，借助有效的立法行為對飼料生產進行全覆蓋式監管，通過法律的強制力來落實飼料安全的監管成效。新形勢下，隨著綠色生態發展理念的提出與發展，飼料產業的安全體系也面臨著嚴峻的考驗，需借助改革措施來提升飼料安全的健康指數，營造和諧可持續的畜牧業生長環境是飼料行業發展的現實問題（王芳，2019）。此外，借助科技化的手段來提升飼料產業系統化發展是社會發展的新需求，更是時代發展的新趨勢。在畜牧生產過程中，有效結合科技化手段與法律法規體系，運用完善健全的法律制度來助力飼料產業有效運轉。

4.2 對飼料行業法律規范化建設具有重要的現實意義 增強飼料產業的法律規范化建設具有重要的現實意義，運用基本的法律規范來提升飼料安全法規之間的銜接，完善和健全飼料安全法律法規體系形式，填充法律在飼料安全監管層面的漏洞與空白是法律規范化建設的意義所在。一方面，在食品安全及農畜產品安全保障體系中構建統一的法律規范，減少各行業法律之間的沖突與矛盾，使各行業協調運轉；另一方面，注重飼料安全法律法規內容與形式上的規范化，既是飼料產業規范化的應有之義，同時也是飼料安全多元化發展的現實意義。借助規范化的建設來提升飼料產業管理的科學性和系統性，是新時期飼料安全法律體系的規范要求，更是飼料安全立法的根本目的。此外，明確飼料行業之間的立法依據與執法要求，實現飼料安全建設有法可依，提升飼料產業監管效率是我國飼料產業可持續發展的重要基礎和前提。

5 我國飼料行業法律法規體系規范化的有效措施

5.1 制定行業基本法，實現飼料行業法律法規體系效力層級規范化 飼料添加劑管理條例作為權威的飼料安全規范化文件具有一定的行政效力，不僅涵蓋抽象性及協調性層面，在法律制度及立法經驗層面也有一定的豐富性和權威性。一方面，將飼料安全法律體系應用到實踐中，在實踐檢驗的基礎上增強立法層次，使飼料安全法律體系逐漸發展成熟；另一方面，基于飼料產業的多元化實踐，要有一部規范性的文件與之對應，在協調飼料產業之間法律關系的同時助力飼料安全體系的多樣化構建。從國外食品安全監管的經驗來看，要立足自身基本現狀，以國外飼料立法經驗為參考，制定出一部飼料產業層面的專門法律，如飼料安全法等，制定飼料產業的基本管理制度及管理原則，使飼料產業發展的基本理念與實踐價值和諧相統一，在凸顯法律效力的基礎上推動飼料安全基本法的規定（張正相，2018）。此外，有效監管飼料生產源頭，全方位提升飼料安全的法律高度，更具體的完善飼料安全衛生標準，確保飼料產業規范程序的有效進行。同時，在飼料安全體系構建過程中，為了更好的提高飼料安全標準體系的權威性與束縛性，將飼料質量安全體系與飼料法律法規體系高效結合。

5.2 規范飼料法律法規內容及文件名稱，增強其科學性、合法性 健全飼料安全體系的法律法規政策，規范飼料法規體系的內容及文件名稱，使其具有一定的科學性及合法性。借助對飼料安全法規政策的梳理和修訂，及時制定飼料行政管理規范，將飼料法規程序及制度進行操作，更好的彌補飼料安全立法的空白，同時助力飼料安全法基本制度的構建。一方面，使飼料安全規范體系與其他農產品安全層面的法律法規相銜接，在飼料安全有法可依的同時實現飼料安全管理體系標準化的追溯查詢，從畜禽根源上解決農產品質量安全問題；另一方面，在構建飼料安全體系過程中，要完善法律規范體系層級，在制定并落實法律法規等規范性文件的基礎上將理論層面的飼料法律體系應用到現實實踐中，在經受現實實踐考驗的前提下，將其上升為具有法律效力的規章制度，對飼料安全體系的多元化構建具有重要的現實意義。此外，在符合當地監管部門管理要求的基礎上有效制定飼料安全規范性文件名稱，使《飼料質量安全管理規范》中的“規范”以“規定”的形式出現，同時，各地區監管部門要切實履行好自身職責，嚴格執行飼料安全法律法規體系，善于借助法律的權威性和強制性來約束和制止違法現象，在保證法律體系科學性及合法性的前提下對違規企業進行嚴格處理。

6 結論

飼料安全監管體系及法律法規體系是農畜產品安全的有效化保障，隨著監管體系的日益完善，我國飼料安全監管也逐漸向高效化、可控化方向發展，但這并不代表違法使用飼料添加劑的現象不會出現，實踐證明，一些養殖戶及畜牧機構在養殖的過程中，無視國家級地區出臺的飼料安全法律體系，為了獲取更高利益，將一些違禁藥品及過量的食品添加劑應用到飼料中，使飼料安全面臨著嚴峻威脅，同時，在一定程度上也危及人類安全，因此，新形勢下制定和構建飼料安全專門層面的法律法規體系及多元化的監管體系具有十分重要的現實意義。