農村公共產品供給制度研究

趙博涵

（吉林大學新聞與傳播學院，吉林長春130000）

直以來，“三農”問題都被視為一切問題的重中之重。而實現有效的農村公共產品供給對實現該問題的解決具有關鍵影響。由經濟層面看，能夠推動農村經濟發展；由政治層面看，能夠切實維護農村穩定；由文化層面看，能夠實現農民文化素質的提升。但是，在農村公共產品方面，現階段尚不具有完善的供給制度，使得與新形勢下需求的增長相比較，供給相對不足，難以滿足需求。所以，本文就現階段中國農村公共產品供給面臨的諸多阻礙進行全面探究，并就成因進行討論，然后提出相關建議與對策，以期推動該項制度的進一步發展。

一、相關概念界定

農村公共產品可看作是農村區域范圍內，與農民私有產品相對立的，以使農民生活需求得到滿足為目的的農村公共服務產品，譬如：基層行政服務、教育、公共醫療衛生等。農村公共產品的特性有多樣性、層次性、分散性。

公共產品的供給遵循一定規則，產品由供給主體向消費群體提供。在此過程中，為保障供給的有效進行，需要制定對應的公共產品供給制度并加以完善。

制度是一定的行為模式或規則，是對個體行為與組織行為進行規制的一種社會結構。要實現工作目標，健全的制度設計是必然需要的有力支撐，而農村公共產品供給制度就是此類制度，是以實現農村需求的有效滿足為目的，規范供給主體如何決策、籌資、生產與分配的制度。要使農村需求盡可能得到保障，該制度必然有多種具有互補關系的不同要素，而不能是單一的制度。

二、農村公共產品供給現狀

（一）農村公共產品供給不足

現階段，不管是質量還是數量，農村公共產品供給均無法實現對農村居民需求的全面保障，具體表現為以下方面。首先，缺乏足夠的教育資源供給。農村的教育經費有限，教育資源包括優秀的師資條件、辦學條件等還是集中在城市，雖然現行的農村支教政策使得部分偏遠農村地區面臨的教育問題得到了一定改善，但是此種改善是短期的，無法實現對農村兒童失學嚴重、教育資源極度缺失問題的徹底解決。其次，農村基礎設施供給不足。現階段，我國農村普遍缺少先進的基礎設施，農業生產需要使用的基礎設施大都太過陳舊，使農村生產效率始終難以提升。農村的道路交通條件差，部分農村道路質量低、承載力也不足，交通網絡結構單一，個別相鄰的村路還有不通的現象存在。水、電、網絡設施供給不足，部分農村地區飲水質量差、電力供應不足、通信網絡不健全。最后，公共衛生產品供給存在較大缺口。當前的農村公共基礎設施中，公共衛生產品數量少、質量低，醫療衛生人員數量少、技術差、文化素質不高。另一方面，農村公共衛生的處理設施短缺，農村的垃圾和污水得不到有效的處理，垃圾隨處可見。落后的衛生條件容易造成衛生疾病的產生和流行。

（二）供給結構失衡

該制度設計的根本目的是保障供需平衡。公共產品供給制度能否取得成效，具體以公共產品的使用率與規模為檢驗標準。而現階段，我國農村能夠密切影響農民生活、具有實效的公共產品較少。原因是農民缺乏相應的話語權，決定農村公共產品供給的權力歸屬供給方，而不是農民自身，且供給方與被供給方之間未能進行有效交互，供給方并不了解供給對象的需求，或者說并沒有想要了解或滿足供給對象的需求。譬如：供給方更偏向投資收益高、周期短的公共項目，對能夠有效實現農業生產效率提升、密切影響到農民利益而收益低、周期長的公共產品缺乏供給欲望。此外，之所以供給結構失衡，農村地區間有著不同的發展水平是重要原因之一。各地區的財政收入、資源等方面存在明顯差異，導致農村和農村之間的發展水平差距顯著，有高樓林立的鄉鎮、也有環堵蕭然的鄉鎮。在公共產品供給方面，與經濟狀況良好的農村地區相比較，經濟狀況較差的農村地區面臨著更嚴峻的形勢，長此以往，在公共產品供給水平方面，地區間的差異必然會更大。

（三）監管機制不完善

在農村公共產品供給方面，我國缺乏完善的監管機制，不管是在籌資渠道、資金去向，還是在供給資金的使用等方面，均未制定細化的規定與監管條文，相應的法律措施也較少，原因有如下幾方面。第一，未設定專門機構來監管供給資金。供給資金通常分散在不同的機構和部門，各個機構和部門的賬目不統一，甚至出現會計賬簿不全的問題，且時常發生資金被挪用、白條入賬的現象，致使該類產品供給存在較大虧空。第二，供給資金的使用需要經歷多個環節，各環節層層加價，導致供給資金的購買力被大幅削弱，在供給資金緊張的情形下，產品供給更緊縮。第三，供給資金的使用不具有足夠的透明度。各村實際情況不同，相應的供給產品也各異，無法對所有公共產品的供給名稱、數量等信息進行有效統計和維護，對于公共產品的信息公開程度不高，對供給方來說缺少足夠的約束力。

三、完善我國農村公共產品供給制度的對策

（一）構建供給主體多元化制度

合理、充裕的統籌資金是改革、完善、普及我國農村公共產品的前提和保障。因此，應該根據我國的實際情況，在政府供給主體之外去尋求更多的、更優的多元化供給主體，減輕政府在財政方面面臨的壓力，使農村公共產品供給中對于供給資金的需求得到充分滿足，妥善、合理地解決公共產品供給資金短缺、供給不足的問題。具體來講，可以從以下三方面著手。

第一，統一城鄉供給體系。農民、農村、農業是我國經濟快速發展、社會穩定的基礎和保障。因此，政府應該從根本上轉變發展觀念，改變資源分配格局，堅持城鄉統籌協調發展的科學發展觀，在國家投資建設的財政支出上加強對農村的傾斜力度，全面建設以工促農、以城帶鄉的發展格局，實現城鄉統籌發展，建成城鄉經濟一體化，進而實現城鄉居民共同發展，享受同樣的待遇。

第二，政府與私人企業聯合供給。政府與私人企業的聯合供給是指將公共產品的提供和生產分開的模式，即由私人企業進行生產經營，政府則以合約方式向社會提供最終的農村公共產品；或者由私人企業來直接生產經營，政府給予一定的政策和資金上的扶持，最終通過私人企業向社會直接提供農村公共品。政府主導型主要包括以下幾種。一是合約出租。政府以招標的形式將公眾需求的公共產品推向市場，然后與中標的私人企業簽訂公共產品的生產合約，私人企業在完成公共產品的生產任務時得到政府給予的規定報酬。這種形式主要是通過招標的方式來降低公共產品的成本，以較低的利潤實現公共產品的供給，如農田水利設施的建設、道路的維修維護等。二是政府購買。政府可以將要購買的公共產品委托給私人企業進行生產，或者直接到市場去購買，它是在嚴格的監督機制下進行的。這種方式可以在保證質量的情況下，減少供給成本，提高供給資金的利用率。三是特許經營。政府將公共產品以租賃的方式長期租給私人企業，在這期間私人企業有責任為公共產品提供資金維護，保障公共產品的使用效率，如農村的電話、煤氣、自來水等。企業主導型主要包括政府補助和股份制。政府補助：政府考慮到私人對于公共產品的收益和公共產品的社會收益不對稱，會在政策與資金方面為公共產品的提供者給予必要的支持，為實現公共產品的正常供給奠定基礎。這種模式主要運用于那些盈利性不高或者未來才能盈利的公共產品。股份制：在農村公共產品的建設過程中，政府會以參股的形式參與到農村公共產品的私人生產中，如農村橋梁、水電站等項目。政府入股主要是向私人企業提供供給資金，分散私人投資風險。當項目完成進入正常運營狀態時，政府則變賣股份抽回資金，轉投其他的公共產品項目。

第三，自主型供給。自主型供給模式就是指農民通過自行組織的方式進行籌資、供給、管理以及自我服務。農民作為農村公共產品的直接需要者和使用者，對那些資金小、范圍廣、作用大且與農民自身利益息息相關的公共產品的建設和供給更具有積極性和參與性，如農村農田水利設施的建設、道路的維修維護、橋梁的建造等。進而，可以由村民委員會或者農民以集體的方式來進行農村公共產品的供給和提供。

（二）完善農村公共產品需求表達制度

現階段國內農村地區之所以出現公共產品供需矛盾，主要是因為未建立起完善的客體需求表達機制。在供給過程中，供給主客體之間缺乏必要的溝通，供給客體的話語權相對較弱，作為公共產品的實際使用者卻不能對公共產品擁有選擇和建議的權利，勢必會導致公共產品供需不平衡的現象發生。所以，政府有必要對需求表達機制進行優化，以供給客體的訴求為依據，進行公共產品的供給。一是要加大力度宣傳公共產品，使農村居民深入理解各項公共產品與其相關的供給信息，根據自身情況向供給方闡述其在公共產品方面的需求，使供給客體的利益表達得到實現。二是要大力推進互聯網與農業農村發展相融合，加大力度使用大數據、云計算以及移動互聯技術，打造農村互聯網公共服務平臺。基層政府要在充分考慮實際狀況的基礎上將建設農民高訪問量平臺的工作做到位，精準地捕捉農村公共服務需求信息數據，同時要致力于促進互聯網公共服務平臺實現多元發展，依托該平臺對當前無法充分迎合農民需求的問題進行處理，并及時做出相應的反饋。再者，基層政府也要不斷健全農村公共服務平臺的設計，基于對小孩、老人等弱勢群體的實際需求以及個性化需求的思量，重視農民在互聯網上所給出的一系列反饋，特別要重視利用公共服務平臺之后的反饋信息。

（三）調整農村公共產品資金保障制度

首先，要健全財政投入穩定增長機制。各級地方政府應站在全局的角度對各種收益與資金進行規劃，以此推動農村公共產品基礎設施的建設進程，同時要激勵并支持鄉鎮地方政府嚴格按照長期規劃高效優化整合各項資金，形成凝聚力。其次，要對政府投資支持方式進行優化創新。一方面要對農村基礎設施建設給予必要的支持，另一方面應促進政府投資的主導作用的發揮，綜合運用財政貼息、直接投資、先建后補等方式進行共同投資。地方政府可與地方實力較強的社會資本進行共同投資，專門創建農村基礎設施建設基金，構建在舉債融資上的政策機制，并不斷提高其規范性與標準性，加快步伐促進融資平臺與農村地方渠道實現優化轉型，向市場化融資方向過渡。地方政府專項債券的方式能夠對農村供水、道路建設、污水垃圾處理設施等基礎設施建設提供有力的金融支持。縣級地方政府有條件的可自主研究發行縣級農村基礎設施建設項目的集合債券。另外，可考慮為那些條件滿足規定的致力于農村電信基礎設施建設、供電基礎設施建設項目的企業單位發行企業債券以提供支持。為了促進農村基礎設施建設，地方政府應積極采取委托經營或者特許經營、財政撥款等方式為建設農村基礎設施籌措資金，若所處地區的自然環境良好，則可考慮采取把農村基礎設施和鄉村旅游、產業園區等公共領域掛鉤，開展一體化建設與開發、全面統籌發展的方式。最后，要構建社會資本與政府合作機制。地方政府可考慮采取社會資本和政府財政資本聯合運行的方式，構建多向互贏的新型農村公共產品供給模式，逐漸推動社會資本流動到農村公共產品供給領域，采取創新思維方式打造完善的農村公共產品運營模式。地方政府應站在全局的角度進行規劃設計，科學優化整合地方農村公共產品供給項目，實施統一的規劃建設，強化收益能力，減少建設支出，推動城鄉建設的規劃設計與發展。此外，地方政府還要構建可行性高的、可操作性高的運營補償機制，保證投入其中的社會資本均可以獲得合理回報。

（四）健全農村公共產品供給問責制度

首先，要健全法律法規保障體系。基于法律強制性、權威性等特征，將農村公共產品的供給監管制度法制化是供給行為規范化的重要保障。政府要充分調研各地供給市場的實際情況，建立完善的法律法規配套措施，對供給資金的來源、使用和去向等各個環節進行細化監督，切實保證利為民所謀。為將農村公共產品供給問責機制貫徹落實至實處，政府應出臺與之有關的法律條件，以起到規范性作用，健全的法律法規體系是依法行事與依法監管的依據。鑒于此，政府要在法律層面上為農村公共產品供給制定清晰的問責制規定，從而保障農村公共產品的有效供給。其次，要構建完善的供給監管體系，確立監管職能以及相關主體，不斷完善相關治理機制、流程及詳細的規則。政府要采取對策，促進決策、監督、咨詢職能實現分離，構建有序的、完善的預算監管體系與預算管理體系，致力于健全供給經費公開和經費監督的制度。最后，要創建結果導向下的評估機制。在上級與下級政府部門之間存在職責沖突時，可采取績效反饋和評估等辦法進行問責，提升成本效益核算的精準度，改善政府公共產品的供給質量。在多層級政府共同參與評估的情況下，首先要歸納匯總各個主體通過調研得到的績效統計信息，緊接著要健全有關績效評估體系，多方式、多路徑地評估相關績效結果。針對所有加入到公共事務的人員實施系統評估，在評估時必須全面考慮上級與領導的檢查結果、評價結果以及政績等因素。此外，要全面推廣實施公共產品供給承諾制。這就要求相關主體首先要確立優質的供給服務標準，制定投訴制度，將農村公共服務推廣實施到農村公共產品事務領域，唯有如此才能有效確保農民對服務標準有一個清晰的認識與了解。對于有悖于承諾的政府或者個人，農民有權對其違規責任進行追究。同時，在農村義務教育、政府行政服務、衛生等諸多領域內，要全面推廣實施承諾制。例如農村地區學校應對學齡兒童失學率做出承諾，民政部門則可考慮對處理貧困戶危房改造問題的時間周期做出承諾。