閑置宅基地治理專項(xiàng)債券發(fā)行機(jī)制探討

林超 張林艷 郭彥君

[提要] 盤活閑置宅基地是鄉(xiāng)村振興過程中的重要環(huán)節(jié)，需要耗費(fèi)大量資金，急需創(chuàng)新融資模式與渠道。所以，發(fā)行閑置宅基地專項(xiàng)債券是破解資金困境的重要手段。國家相關(guān)地方債發(fā)行法律政策、宅基地“三權(quán)分置”改革和已有涉地債券發(fā)行為發(fā)債提供政策支持、理論前提和實(shí)踐基礎(chǔ)。通過分析閑置宅基地治理收益來源，初步探索建立專項(xiàng)債發(fā)行程序，并對相應(yīng)風(fēng)險防控做出研判。最后，從發(fā)債項(xiàng)目選擇、預(yù)防資金閑置、農(nóng)村宅基地制度改革等方面，提出發(fā)行閑置宅基地治理專項(xiàng)債券的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;閑置宅基地;地方專項(xiàng)債;鄉(xiāng)村振興

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目：“農(nóng)民階層分化背景下宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的互動機(jī)理及其政策協(xié)同研究”（編號：編號：17BSH077）;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會軟科學(xué)課題：“推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革研究”（編號：201926）;山西省軟科學(xué)研究課題：“農(nóng)村宅基地功能分化推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施路徑研究”（編號：2018041004-4）

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年8月28日

在我國2億畝宅基地中，閑置宅基地高達(dá)3，000萬畝，資源低效利用程度較高，所以盤活閑置宅基地對于農(nóng)村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興具有重要意義。但是長久以來，農(nóng)村宅基地治理面臨著資金需求量大、回報率低等問題，對地方政府來說，天量資金缺口成為推動宅基地工作的難點(diǎn)。在此背景下，2019年9月30日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作通知》中提出：“研究發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券支持農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項(xiàng)目”。根據(jù)我國財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年末，財(cái)政部下放給地方政府債券總額為183，862億元，而地方發(fā)行債券高達(dá)41，652億元，其中專項(xiàng)債券占據(jù)30%，首次出現(xiàn)地方專項(xiàng)債券的發(fā)行量大于地方普通債券。由此可見，專項(xiàng)債券已成為地方政府的創(chuàng)新融資工具，將極大緩解地方政府財(cái)政壓力。所以，研究地方政府關(guān)于閑置宅基地治理專項(xiàng)債券發(fā)行具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、發(fā)行閑置宅基地治理專項(xiàng)債券的必要性

閑置宅基地治理過程中涉及到房屋拆除費(fèi)、農(nóng)戶安置費(fèi)、地塊整理復(fù)墾費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)、公用設(shè)施建設(shè)費(fèi)、項(xiàng)目規(guī)劃費(fèi)等多項(xiàng)費(fèi)用，需要大量資金支持。但是，我國農(nóng)村金融體系不健全，缺乏專業(yè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對閑置宅基地治理進(jìn)行融資、開發(fā)和收益分配。特別是對于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，財(cái)政壓力巨大，無力承擔(dān)宅基地整理項(xiàng)目成本。多數(shù)村集體由于缺少集體經(jīng)濟(jì)支持，也無法實(shí)現(xiàn)自我整理的預(yù)算，所以當(dāng)前宅基地整理在規(guī)劃、整理和后期管理運(yùn)營過程中，主要依靠政府公益性補(bǔ)貼，加重了地方財(cái)政壓力。所以，在鄉(xiāng)村振興過程中，面對巨大存量閑置宅基地，急需融資模式創(chuàng)新才能破解資金不足的困境。

二、發(fā)行閑置宅基地治理專項(xiàng)債券的可行性

（一）相關(guān)法律政策出臺為發(fā)債提供政策支持。2015年財(cái)政部發(fā)布《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫[2015]83號）、2017年財(cái)政部《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》中提出注重地方政府創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)能力，創(chuàng)新使用發(fā)行債券進(jìn)行融資。2018年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)[2018]34號）提出將合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券的使用范圍，積極鼓勵地方創(chuàng)新和發(fā)展債券品種。這些法律文件為地方政府專項(xiàng)債創(chuàng)新提供了政策支持。根據(jù)相關(guān)文件，地方政府專項(xiàng)債券主要運(yùn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等九個領(lǐng)域，但對其他未羅列出來的項(xiàng)目，可根據(jù)實(shí)際情況給予支持。閑置宅基地治理是為了盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，提高農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展事業(yè)，屬于公益性資本項(xiàng)目，符合國家政策文件精神。同時，閑置宅基地治理模式多樣，包括復(fù)墾后耕地流轉(zhuǎn)、增減掛鉤指標(biāo)交易、轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地就地利用等，通過土地出讓金、指標(biāo)交易費(fèi)、場地租金和受讓企業(yè)經(jīng)營性收入等直接或間接來源為債券提供項(xiàng)目收益和還債資金來源，使得專項(xiàng)債發(fā)行具備一定的資本盈利能力。

（二）宅基地“三權(quán)分置”改革，為專項(xiàng)債流動性奠定理論前提。宅基地“三權(quán)分置”通過放活使用權(quán)，使之能流轉(zhuǎn)、抵押產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，自營合作、出租、入股等經(jīng)營方式能有效增加農(nóng)戶的收入。盤活農(nóng)村沉睡的土地資產(chǎn)的同時促進(jìn)宅基地存量市場發(fā)展。宅基地作為農(nóng)村土地市場的重要要素，必須通過市場化手段配置，放寬宅基地流轉(zhuǎn)市場范圍，才能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化的局面。在充分盤活宅基地的財(cái)產(chǎn)價值功能的同時，也帶動宅基地專項(xiàng)債券流動性。宅基地“三權(quán)分置”不僅在理論上疏通了宅基地產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)的思路，在城鄉(xiāng)市場中形成一個更為廣泛的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，解決農(nóng)村宅基地大量閑置以及農(nóng)村空心化問題，而且為專項(xiàng)債券交易、流通提供了理論前提，提高了債券收益，增強(qiáng)了債權(quán)人投資信心，為更大規(guī)模債券融資提供可能。

（三）土地儲備、棚改等涉地專項(xiàng)債為發(fā)行提供實(shí)踐基礎(chǔ)。近些年來，國家已經(jīng)在土地儲備、棚戶區(qū)改造、城市更新等涉地領(lǐng)域發(fā)行了地方專項(xiàng)債券，極大地緩解了地方財(cái)政壓力，為宅基地治理專項(xiàng)債發(fā)行提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。2018年我國第一支棚改專項(xiàng)債在天津市政府發(fā)行，發(fā)行資金達(dá)到15億元，期限為五年，且債券認(rèn)購倍數(shù)達(dá)到2.69倍，票面利率為3.88%（許鵬，2019）。2016年，財(cái)政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號），明確指出政府不得向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款用于土地儲備方面的工作，需通過發(fā)債的方式解決資金需求問題。2017年第一支土地儲備專項(xiàng)債在北京市政府發(fā)行。從土地儲備專項(xiàng)債、棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券的實(shí)際發(fā)行情況看，發(fā)行涉地專項(xiàng)債券可以降低項(xiàng)目的融資壓力，促進(jìn)當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施配置等，提高了政府舉債融資發(fā)展能力。所以，閑置宅基地治理工作同樣是地方政府的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，可以參考已發(fā)涉地債券經(jīng)驗(yàn)，高效運(yùn)用專項(xiàng)債為鄉(xiāng)村振興過程中宅基地治理提供資金支持。

三、閑置宅基地治理專項(xiàng)債券發(fā)行初探

（一）閑置宅基地專項(xiàng)債券發(fā)行程序。第一，閑置宅基地專項(xiàng)債券的發(fā)行主體是地方政府，但在實(shí)際的實(shí)踐過程中，可將主體擴(kuò)增，例如地方國有企業(yè)可參與項(xiàng)目投資、運(yùn)作和管理。第二，審批流程與發(fā)行流程同步，主要是自上而下的審核程序，全國人大、國務(wù)院、財(cái)政部、省級財(cái)政部門和市縣級財(cái)政部門五級程序，市縣財(cái)政部門申請后一層一層部門審核到全國人大。第三，發(fā)行方式。主要以公開發(fā)行為主，以公開招標(biāo)和公開承銷，主要的發(fā)行市場是銀行和交易所兩個債券交易市場。第四，閑置宅基地專項(xiàng)債券發(fā)行金額和利率。主要根據(jù)各個省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度向國家財(cái)政部審批限額為準(zhǔn)，由地方政府和財(cái)政部根據(jù)項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)和項(xiàng)目未來收益分配額度。所發(fā)行債券的利率不能低于同期銀行存款利率。第五，地方政府發(fā)行債券的債務(wù)率不能超過80%，通過發(fā)債融資項(xiàng)目收益率必須高于1.1倍，項(xiàng)目資金要求專款專用。

（二）閑置宅基地治理專項(xiàng)債券收益來源分析。閑置宅基地治理專項(xiàng)債券需要提供穩(wěn)定的收益來源，才能獲得市場信用，在債券市場募集更多資金。作為政府專項(xiàng)債券，除了政府信用擔(dān)保外，項(xiàng)目本身也會產(chǎn)生多種收益，共同作為債券利息償還的資金來源。（1）農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益。閑置宅基地復(fù)墾為耕地后再流轉(zhuǎn)可產(chǎn)生收益，主要有兩種情況：其一，將閑置宅基地整理成耕地后流轉(zhuǎn)，由村集體通過村民會議決定種植何種作物，作物從生產(chǎn)到收獲由村集體負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)支出，退出閑置宅基地的農(nóng)戶參與種植過程，產(chǎn)品銷售后的收益由村集體與農(nóng)戶按7∶2分配，剩余10%用于前期村集體投入成本;其二，村集體將整理好的土地打包流轉(zhuǎn)給適合規(guī)模化經(jīng)營的企業(yè)或者合作社，從而收取土地流轉(zhuǎn)費(fèi)和項(xiàng)目管理費(fèi)。（2）集體建設(shè)用地指標(biāo)收益。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、人地緊張地區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)卣青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃、宅基地整理規(guī)劃，可以將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為“地票”等集體建設(shè)用地指標(biāo)，各項(xiàng)目所在地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、指標(biāo)緊缺程度等因素綜合確定當(dāng)?shù)刂笜?biāo)基準(zhǔn)價格，然后在公共資源交易平臺進(jìn)行公開競拍，提高指標(biāo)交易價格。（3）土地租賃、使用費(fèi)。通過宅基地整理，可以直接轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，然后通過租賃、出讓等方式入市，獲得土地租金或入市土地增值收益調(diào)節(jié)金。對于一次性出讓所獲得的土地增值收益，要將債務(wù)利息償還后再進(jìn)行二次分配。對于長期性租賃使用土地，可以將部分租金作為債券償還來源。兩種方式各有不同，租金可以提供持續(xù)現(xiàn)金流，但償還期較長。土地增值收益調(diào)節(jié)金數(shù)額較大，可以一次性償還。（4）項(xiàng)目經(jīng)營收益。通過宅基地治理發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營收益也可以作為債券收益來源。例如，具有民族特色的村落可以規(guī)劃為旅游小鎮(zhèn)，除開每年旅游門票費(fèi)用外，該項(xiàng)目所在地所附帶飲食、住宿等其他收入是較為可觀的。另外，可以將零散宅基地復(fù)墾后，通過調(diào)整入市方式，利用集體建用地建設(shè)租賃住房，通過房屋租金、物業(yè)管理費(fèi)等收益來持續(xù)提供現(xiàn)金流，提高債券收益預(yù)期利潤。（5）國有建設(shè)用地出讓金。對于城中村內(nèi)宅基地治理，由于城中村區(qū)位好，土地級差地租收益高，城中村土地整治項(xiàng)目的收益是將宅基地經(jīng)過征收后轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地，通過招拍掛獲得高額土地出讓金。政府所付出的成本主要是征地拆遷的補(bǔ)償費(fèi)，其次是宅基地使用權(quán)與資格權(quán)退出的補(bǔ)償費(fèi);最后是一部分土地增值的共享費(fèi)，這一部分的費(fèi)用由村集體持有，用于農(nóng)戶新遷入小區(qū)或者房地產(chǎn)商賠償?shù)淖》康纳鐓^(qū)服務(wù)管理。

（三）閑置宅基地治理專項(xiàng)債券風(fēng)險分析。閑置宅基地治理專項(xiàng)債券的發(fā)行主體是項(xiàng)目所處地的省級政府，而且項(xiàng)目產(chǎn)生收益是地市級的政府承擔(dān)，除自身在市場產(chǎn)生的價值信用外，省、市級政府的信用擔(dān)保項(xiàng)目的還款付息能力，項(xiàng)目自身市場化的價值和省市級政府的信用保障了此項(xiàng)債券收益穩(wěn)定。利率按《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》規(guī)定是高于國債和地方政府一般債券。但任何投資都存在一定風(fēng)險，如何降低閑置宅基地治理專項(xiàng)債券資金與需求之間的沖突，主要確認(rèn)項(xiàng)目資金專一實(shí)用性、項(xiàng)目資金管理嚴(yán)格性、項(xiàng)目資金封閉運(yùn)行等，能降低市場風(fēng)險。首先，從市場化的角度考慮項(xiàng)目風(fēng)險，閑置宅基地在整理過程中資金需求依靠政府過于單一，且政府資金承擔(dān)能力弱，需要引入外部其他主體資金，但在吸引資金的過程中，政府與投資者之間的信息是不完全對稱的，容易造成供不應(yīng)求、供過于求等結(jié)果，這樣使得部分債券全部被銀行收購，或者債券無法全部融資。其次，從農(nóng)村宅基地的角度考慮項(xiàng)目風(fēng)險，一方面大量農(nóng)戶因?yàn)槭袌鰧r(nóng)村土地的需求，會盲目拓寬自家宅基地面積，使得宅基地的增量不斷增加，出現(xiàn)供過于求的局面，這時候閑置宅基地的價值在市場上是處于貶值狀態(tài);另一方面村集體和政府為了收取更多的利潤，會傾向于將整理后的閑置宅基地用于商業(yè)化，從事第三產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，過度開發(fā)村莊資源，而旅游業(yè)等的發(fā)展需依托項(xiàng)目所處地的位置、經(jīng)濟(jì)等原因，造成項(xiàng)目爛尾或者項(xiàng)目建成后無盈利現(xiàn)象。最后，從債券市場角度考慮項(xiàng)目風(fēng)險，專項(xiàng)債券雖然以地方政府信用背書擔(dān)保，同樣存在利率風(fēng)險，利率受國家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)周期和國家財(cái)政政策的影響容易產(chǎn)生上下浮動，債券的固定利率是長期運(yùn)行，導(dǎo)致跨越一個以上的利率波動周期，影響債券投資的收益水平。同時，地方專項(xiàng)債是債券市場的特有品種，同樣受限于金融市場流動性影響，地方專項(xiàng)債券的市場替代性稍強(qiáng)，股票、基金等理財(cái)產(chǎn)品和長期儲蓄存款都是各種風(fēng)險愛好者所青睞的投資方式。

四、建議

為穩(wěn)定政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在國家大力支持地方政府開創(chuàng)地方債發(fā)行的大環(huán)境下，提出優(yōu)化地方政府經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、開拓地方政府財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展的要求，結(jié)合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的需求，發(fā)行閑置宅基地專項(xiàng)債券發(fā)展是可行的、有利于振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。第一，預(yù)判償債時序，發(fā)揮項(xiàng)目機(jī)動引領(lǐng)作用。政府相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢等因素合理研判閑置宅基地治理專項(xiàng)債券的償債時間，機(jī)動調(diào)整各類項(xiàng)目的還債期限，降低投資者風(fēng)險。例如，宅基地整治用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，可能受自然災(zāi)害影響較大，對這類型的債務(wù)償還以年為主，旅游業(yè)類的第三產(chǎn)業(yè)可根據(jù)項(xiàng)目具體的收入分5年、10年內(nèi)還款。第二，地方政府建立資金管理機(jī)構(gòu)，杜絕資金閑置問題。政府應(yīng)該聘請第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行信用評級和對閑置宅基地項(xiàng)目資金運(yùn)營進(jìn)行管理，成立資金運(yùn)營平臺。當(dāng)項(xiàng)目提前完成后，項(xiàng)目資金可提前償還給投資者，審計(jì)部門加大對閑置宅基地項(xiàng)目的跟進(jìn)，防止因規(guī)劃不合理、進(jìn)展緩慢而導(dǎo)致資金閑置。第三，完善宅基地制度改革，加快建立農(nóng)村宅基地管理體系。主要是在制度理論上為閑置宅基地專項(xiàng)債發(fā)行開通道路，加快落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”改革，推動農(nóng)戶退出閑置宅基地，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)宅基地多功能利用。

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