貧困縣脫貧摘帽成效鞏固提升探討

楊燕

[提要] 在實施脫貧攻堅任務過程中，充分依靠扶貧政策支持，加大資金和人才的輸入，優化農村產業結構，推動農村產業經濟發展，使得脫貧攻堅獲得良好的效果。但是，由于貧困縣的區域條件限制和經濟發展限制，在脫貧摘帽后的貧困縣出現返貧現象，為避免返貧現象的發展，要具體問題具體分析，將扶貧分層分類，完善產業結構設計，加大資金投入，增強基層黨組織建設，多方面采取措施，鞏固和提升扶貧成效。

關鍵詞：脫貧攻堅;鄉村振興;扶貧成效鞏固

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年9月4日

新中國成立以來，我國的扶貧政策從最初的“廣泛救濟性扶貧”到“區域開發性扶貧”最后為“精確扶貧”，獲得顯著的成效。隨著精準扶貧工作展開，2018年中國的貧困人口由2012年的9，899萬人減少到1，660萬，每年平均減貧1，300多萬人，貧困發生率降至3.1%。然而，在脫貧攻堅道路上仍然有兩個挑戰：一是未脫貧地區如何快速脫貧;二是已脫貧地區如何鞏固成效，根除返貧風險的發生。在未來的脫貧攻堅道路上，我們要重視未脫貧地區的發展，加大支持，促進未脫貧地區的脫貧速度，更要重視已脫貧地區鞏固，提升脫貧攻堅的成效。

一、鄉村振興與脫貧攻堅成效鞏固與提升的辯證關系

（一）鄉村振興為脫貧攻堅成效的鞏固與提升提供現實指引。產業興旺、鄉風文明、治理有效和生活富裕是鄉村振興戰略的最終目標。產業興旺是指完善農業產業結構，融合農村一二三產業，適度加大經營規模，引入農業專業技術人才，完善優化堅定農業產業的可持續發展，實現現代化農產產業發展。產業興旺是實現鄉村振興的基礎。脫貧攻堅戰略中要求發展生產脫貧，生產脫貧是指以產業發展為核心帶動貧困戶和貧困地區脫貧。產業發展是貧困地區脫貧的關鍵，有利于地區農業經濟的發展。要實現產業發展，必須要堅持發展可持續發展產業，優化現有產業結構，融合農村多產業經濟，適度擴大經營規模。現代化農業是產業興旺的關鍵，也是脫貧攻堅鞏固成效的重要發展途徑，因此鄉村振興是脫貧攻堅成效鞏固與提升的現實指引。

（二）脫貧攻堅成效的鞏固與提升為鄉村振興提供實現基礎。2018年，習近平指出脫貧攻堅成效的鞏固和提升是實施鄉村振興戰略的基礎。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》和《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的決定》中明確指出，2020年前要完成以消除絕對貧困為目標的精準脫貧，而鄉村振興的相關制度框架和政策體系要在2020年基本形成。從中看出，鄉村振興是脫貧攻堅時間點延續和過渡，脫貧攻堅的成效與鞏固有利于優化產業發展，提升鄉風文明程度，提高農村的治理水平，因此脫貧攻堅的鞏固和提升是鄉村振興戰略實施的現實基礎。

二、貧困縣摘帽后仍存在的問題

（一）村集體經濟薄弱。目前，摘帽后的貧困縣的鄉村集體經濟收入仍然較低，大部分鄉村集體經濟的經濟形式是林地、坑塘承包、銷售土石等。村集體經濟環節薄弱原因：一則是因為收入發展失衡。地域間發展不平衡，導致城郊地區村級收入高于其他區域;同區域間的村集體間經濟發展失衡，導致富裕村和貧困村收入差距過大。二則是因為鄉村大部分閑置資源未能充分利用，導致資產幾度荒廢。三則是因為村集體預留地普遍存在外包周期過長，租金無法及時根據經濟發展提高，導致租金過低，無法實現利潤增收。

（二）扶貧產業帶動的就業增收作用不明顯。貧困縣脫貧致富的主要手段是在貧苦地區發展特色產業幫扶，但股份合作組織與貧困戶之間、農村合作社與貧困戶之間的利益關聯性不強，即使在政策的引導和支持下，很多合作組織對農戶設置了較高的進入門欄，大多數普通農戶無法享受到利益增收。除此之外，合作組織的交易規范存在一定的漏洞，導致農戶無法按照實際交易額享受利潤，利益受損，對農戶增收帶動作用不明顯。

（三）產業扶貧項目可持續性有待完善。產業興旺是現代農業發展的關鍵，也是脫貧攻堅鞏固成效的重要發展途徑。但目前，產業扶貧在產業模式和產業結構方面存在著一定的問題。從產業扶貧模式方面來看，資金到戶的扶貧模式是由合作社帶動產業發展資金，幫扶農戶進行農業生產，農業生產具有周期長、風險大和收益慢等特點，在一定程度上限制了農業生產的發展，容易形成農戶再次陷入貧困的局面。權益到戶的扶貧產業模式是指農戶入股合作社、龍頭企業獲取股金分紅，但分紅收入完全依賴于入股的合作社和龍頭企業的經濟效益，一旦出現市場蕭條等風險情況時，合作社和龍頭企業的經濟效益下降時，農戶的利益就無法保障。此外，合作社和龍頭企業的社會責任感不強，會忽略和偏離扶貧目標，也無法保障農戶利益。

從產業結構方面來看，脫貧攻堅的產業優先考慮了區域因素，卻忽視了市場供需關系和產品競爭力，導致農業產業結構出現趨同現象。一旦農業產業結構趨同過大，三產融合性低，產業鏈條延伸不佳，會降低區域經濟對市場波動的承受力，出現產業與貧困戶勞動力不協調現象，降低農戶的增收效果，阻礙產業發展和脫貧攻堅的可持續性。此外，部分區域產業扶貧過度追求短期利益，忽視區域全面性規劃，摒棄傳統產業優勢資源，引進會造成環境污染的項目，造成生態失衡，土地荒化，森林、水源嚴重破壞，阻礙了產業發展和脫貧攻堅的可持續性。

（四）基層黨組織建設薄弱。目前，基層黨組織在脫貧攻堅的工作中出現了諸多問題。首先，未能嚴格落實脫貧攻堅工作責任，沒有詳細的工作計劃，脫貧攻堅不夠精準，任務執行力弱。其次，基層黨員的帶頭作用不明顯，基層黨員隊伍薄弱，脫貧攻堅意識薄弱，未能充分發揮基礎作用。最后，基層黨組織在農戶開展脫貧工作方面引導性不夠，村集體經濟發展速度緩慢。

（五）貧困村的單一定義是扶貧攻堅任務的“盲點”。貧困戶與非貧困戶之間不能單一以一個標準進行一刀切，若是單純的以人均收入標準來定義，不考慮其他的情況，會導致生活水平相近的農戶出現兩極分化，一部分成為貧困戶，一部分成為邊緣化，導致有需要的農戶無法享受扶貧政策的好處，造成脫貧攻堅的盲點。此外，貧困村和非貧困村未能以有效的方式定義，導致部分非貧困村的基礎設施建設、環境整治和產業發展遠遠落后于貧困村，阻礙了脫貧攻堅任務的發展，不利于鄉村振興。

（六）脫貧評估指標考核體系不完整。脫貧評估指標操作要精準，目前貧困的評估以人均純收入作為衡量貧困程度的重要指標，忽視了具體情況，如醫療費用和教育費用，這與精準扶貧指標相矛盾。此外，評估指標的設置要考慮到長期的扶貧工作的增效實現，保證農戶實現持續性穩定的增收，同時貧困的評估指標還應考核農村基礎設施建設、農村的長遠發展和產業的可持續性。脫貧評估指標可操作性差，沒有健全的績效考核體系，無法實現精準扶貧，只是為了擺脫貧困的“帽子”，浪費大量的人力和物力，未能實現可持續性發展。

（七）沒有健全的扶貧成效評估指標體系。目前為止，國際上的反貧困和國內的精準扶貧脫貧工作最大的困難是扶貧政策的執行效果無法得到精確評估，最大的原因是精準扶貧成效評估體系不健全，具體表現為評估指標界定不清楚，評估權重不科學，評估指標涵蓋范圍小、不全面，評估指標難以以定量數據衡定。建立健全扶貧成效的評估體系，體現其科學性、實操性和穩定性，是檢驗脫貧攻堅任務的關鍵。

三、解決建議

（一）將扶貧進行分類分層幫扶，具體問題具體分析，鞏固和提升扶貧成效。截至目前，脫貧攻堅已經處于攻堅階段，從目前的形勢來看，需要及時鞏固扶貧成果，確保貧困戶穩定脫貧。但由于教育、醫療、住房和自然災害等原因，出現返貧現象，同時非貧困戶無法實現“兩不愁三保障”，非貧困村的基礎設施建設落后于貧困村，為了解決貧困村和非貧困村、貧困戶和非貧困戶差距過大，非貧困戶返貧的問題，需要對貧困村、非貧困村、貧困戶、非貧困戶進行分類分層管理，細化分類分層標準，針對不同的特點和標準，更針對性地實施幫扶措施，確保貧困戶脫貧不返貧，非貧困勤勞致富，推動農村整體走向小康，促進鄉村振興，鞏固和提升扶貧成效。

（二）優化農村產業設計，加強產業扶貧項目可持續性，鞏固和提升扶貧成效。產業興旺是現代農業發展的關鍵，也是脫貧攻堅鞏固成效的重要發展途徑，針對目前產業出現的問題，要優化產業設計，加強產業扶貧項目的可持續性發展。首先，將扶貧項目規劃與產業規劃、旅游規劃結合起來，以市場需求為基礎，充分考量產業結構的合理性，因地制宜，優化產業結構，促進產業協同發展。其次，大力發展產業區域扶貧項目。堅持以供給側改革為基礎，考量區域產業結構的合理性，結合市場需求的發展，大力扶持持續增收產業，健全項目評估體系，融合三產，提升產品的附加值，優化產業鏈體系，增加就業崗位，實現共同富裕。最后，建設產業扶貧項目承接平臺。健全完善園區、合作社、龍頭企業準入機制，加大園區、合作社、龍頭企業的資金和政策支持，創建貧困戶與企業之間的利益聯結機制，完善扶貧項目審查機制，確保貧困戶和脫貧戶的產業扶貧收益的可持續性，鞏固和提升扶貧成效。

（三）擴大對產業發展的資金投入，鞏固和提升扶貧成效。產業興旺發展促進貧困戶可以憑借資產收益分紅獲得長期持續穩定的收益，增加貧困戶的薪資收入，鞏固扶貧成效。針對產業資金問題，可加大對扶貧產業的資金投入，優化資金支持結構，加大對貧困村和貧困戶的資金投入，緩解扶貧壓力。此外，要充分發揮政府的職能作用，運用創新服務手段，做大做強扶貧產業，可采取縣級領導分包策略，健全聯席會制度，積極主動幫助企業解決發展問題，推動扶貧產業的快速發展，帶動產業興旺發展，振興鄉村經濟，鞏固和提升扶貧成效。

（四）構建農業經營主體與貧困戶的利益聯結機制，鞏固和提升扶貧成效。隨著扶貧攻堅戰略實施的快速發展，為了解決貧困戶脫貧返貧、深度貧困地區脫貧難度系數大的問題，創建資產收益扶貧模式機制是鞏固和提升扶貧成效的關鍵。第一，引導新型農業經營主體積極承擔社會責任，將部分經營收益和自有資金以配股、捐股的形式，聯結貧困戶，為貧困戶建檔立卡，設定資金賬戶，確保貧困戶收益的對應資產收益，鞏固和提升扶貧成效。第二，設立國家財政專項資金，加大合作社投入，整合其他資金，將部分資金作為入社股金分量化給貧困戶，規范合作社經營交易，大力促進合作社的發展和經濟效益，保障貧困戶的資產收益，鞏固和提升扶貧成效。第三，支持勞動能力弱的貧困戶將土地托管流轉或入股形式與合作社進行利益聯結，規范土地流程交易機制，提供政策、財務支持，建立貧困村集體經營性建設用地的準入機制，保障貧困戶的資產收益，鞏固和提升扶貧成效。

（五）大力推進精準幫扶工作，鞏固和提升扶貧成效。基層工作組織要深入實地，及時掌握貧困村基本情況，針對貧困村出現的發展問題，采取解決方案，完善幫扶措施，制定切實可行的幫扶計劃，結合當地實際，加強農村三產融合，引進旅游扶貧、電商扶貧、家庭手工扶貧等方式，多措并舉，落實農村經濟發展的各個環節，降低市場風險，提高經濟效益，鞏固和提升扶貧成效。

（六）健全扶貧開發目標考核體系，鞏固和提升扶貧成效。扶貧開發目標的考核是檢驗扶貧成效的標準，同時也是鞏固和提升扶貧成效的重要數據保障，要健全扶貧開發目標考核體系。第一，健全扶貧考核相關制度和扶貧考核指標體系。結合實地調查，完善扶貧考核制度，制定考核人員的行動指南，健全考核操作流程，完善考核工作處理細則。第二，加入第三方評估機制。脫貧攻堅最重要的是精確脫貧，脫貧摘帽的縣要對后續扶貧工作進行考核和評估，及時發現問題并解決，鞏固和提升扶貧成效。因此，要加入第三方評估機制，全方面地對扶貧工作展開評價與考核。確保扶貧開發目標考核更公平、公正。第三，加強幫扶人員培訓。幫扶人員是扶貧開發項目的第一執行人員。在脫貧摘帽后，要進一步健全扶貧開發目標考核機制，完善幫扶人員的監督考核機制，加強幫扶人員的培訓，打造出一支工作能力強、責任意識強的村干部隊伍，做好領頭人的帶頭作用。

（七）增強農村基層黨組織建設，鞏固和提升扶貧成效。基層黨組織建設是促進村民增收致富、實現脫貧攻堅的組織基礎。目前，基層黨組織在脫貧攻堅工作中出現了諸多問題。要加強農村基層黨組織建設，首先要加強基層黨組織的人才建設。人才是發展的關鍵，加強基層黨組織的人才建設，大力引進基層黨組織人才，培育高素質的基層黨組織人才，加強基層黨組織人才思想建設，有利于提高基層黨組織的號召力和威信，得到農戶的認可，促進政策的實施效果，提高農戶收入，鞏固和提升扶貧成效。其次要完善基層黨組織建設與精準扶貧結合的工作機制，在任務實施的過程中，把扶貧工作目標加入基層黨組織考核標準，以扶貧工作結果檢驗基層黨組織的工作成果，推動基層黨組織扶貧攻堅的積極性，規范基層黨組織扶貧攻堅工作實施，鞏固和提升扶貧成效。

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