財政促進雙循環格局發展思考

沈楠

[提要] 在經濟形勢復雜嚴峻，不穩定性、不確定性較大的宏觀背景下，中央提出構建“以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局”具有重要的戰略意義。在未來中長期“雙循環”不斷提質進程中，需要更好地發揮財政在國家治理中的基礎性和支柱性作用，從助力要素市場化改革、著力擴大內需、支持產業結構升級、促進重大區域發展、推動更高水平開放等五大維度發力，推動構建經濟“雙循環”的制度基礎、戰略基點和增長抓手。

關鍵詞：財政;內循環;雙循環

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年9月9日

2020年7月30日，中共中央政治局會議首次提出了“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，這是我國根據當前復雜嚴峻的經濟形勢，運用持久戰的思想應對中長期問題所提出的發展戰略。強調以國內大循環為主體，并非主動選擇或被動放棄國際市場，而是希望利用內循環推動外循環發展，爭取在國際市場中獲得更大的發展空間和更多的戰略主動權。歷史經驗也告訴我們：片面強調外循環，忽視內循環，會讓經濟長期陷入困境，比如巴西和阿根廷。由于兩國經濟過度倚重外需，其自身產業升級緩慢、貧富差距加大、經濟治理失靈等問題較為突出，并最終拖累了經濟的外循環。可見，內循環和外循環是相互促進的，內循環支撐外循環，外循環帶動內循環。在新的時代背景和戰略定位下，政府需要更好地發揮作用，確保中國經濟的航船行穩致遠，而財政作為國家治理的基礎和重要支柱，積極的財政政策要提質增效，推動構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，實現經濟的高質量發展。

一、財政助力要素市場化改革，構筑內循環制度基礎

2020年4月9日，中共中央國務院印發了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出要“破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，擴大要素市場化配置范圍，健全要素市場體系，推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平，為建設高標準市場體系、推動高質量發展、建設現代化經濟體系打下堅實制度基礎。”可見，要素價格市場化和要素自由流動是現代經濟體系的制度基石，也是推動經濟高質量發展的前提。土地要素、勞動力要素、資本要素、技術要素、數據要素是收入分配的載體，也是國家宏觀調控實現的載體。要素的合理定價和自由流動，可以調動要素所有者的生產積極性，提升要素的配置效率和效益，塑造國內統一市場，促進國內大循環。

（一）推動要素市場化定價。土地作為一種重要的生產要素，價格長期存在畸形，農村土地產權問題、城市高房價問題都體現了這一點。相比之下，勞動力價格長期被低估，隨著貧富差距擴大，中低收入群體邊際消費傾向逐步下降，抑制了內需的增長。因此，在政策上要充分發揮財政稅收在收入分配調節上的重要作用，提高財政在教育、醫療和養老等基本公共服務上的保障力度，降低居民防御性儲蓄，提高居民消費意愿。同時，加快財稅體制改革，可以考慮將房地產相關稅費負擔從建設和交易環節向持有環節轉移，這樣既可以抑制房價的過快上漲，堅持房住不炒原則，又可以縮小貧富差距，釋放更大消費潛力。

（二）助力要素流通破壁。建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制，需要暢通財政橫向轉移支付制度;深化戶籍制度改革，公共服務要與常住人口掛鉤，需要打破利益藩籬，構筑各級政府之間新型財政關系;培育要素市場，推動數字經濟新產業、新業態和新模式，需要財政資金引導和支持等。可見，更好地發揮政府作用，需要財政發揮基礎性和支柱性作用，與政府各職能部門在調節、監管、服務市場方面協同配合。

二、財政著力擴大內需，把握內循環的戰略基點

2020年4月17日，中共中央政治局會議首次提出了“六保任務”，即保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、?；鶎舆\轉。保就業是“六保任務”的首要要求，也是世界各國宏觀調控政策的核心之處，而保居民就業的主要目的是?；久裆Ｗ×司蜆I、基本民生和市場主體，就有可支配收入，就會拉動消費，擴大了市場需求，進而穩住了經濟基本盤。2020年7月30日，中共中央政治局會議強調“牢牢把握擴大內需這個戰略基點，大力保護和激發市場主體活力”?？梢?，“保居民就業、保基本民生、保市場主體”是擴大內需的前提，也是經濟內循環的戰略基點。只有不斷改善民生、保障中小民營企業持續發展壯大，才能真正擴大內需，促進國內大循環。

（一）保障和改善民生。要切實發揮政府作用，保障基本民生。一方面要強化了就業優先政策，統籌用好各類穩崗和紓困資金，幫助企業穩定現有就業崗位，渡過難關;另一方面要加強失業人員基本生活保障和再就業服務，重點關注高校畢業生、農民工、退役軍人等重點人群就業工作，多渠道促進就業創業。另外，要加強財政扶貧投入力度，堅決打贏脫貧攻堅戰，財政資金重點向“三區三州”等深度貧困地區、掛牌督戰地區和受疫情影響較重的地區傾斜。

（二）支持中小企業發展。要鞏固和拓展前期減稅降費成效，進一步完善減稅降費的制度建設，持續減輕企業負擔。通過財政獎補等方式扶持具有增長潛力的中小企業，促進其發展上臺階。增加政府性融資擔保的范圍、降低收費標準，解決小微企業和“三農”融資難、融資貴問題。

三、財政支持產業結構升級，打造內循環經濟新的增長極

2020年7月30日，中共中央政治局會議提出“堅持結構調整的戰略方向，更多依靠科技創新，完善宏觀調控跨周期設計和調節，實現穩增長和防風險長期均衡?！眻猿纸Y構調整的戰略方向不動搖，是對前期供給側結構性改革的深化，進一步明確要依靠科技創新，是強調供給側改革中科技要素的重要性。在中國經濟亟須跨越式發展機遇的當下，應當完善財政等宏觀調控的跨周期設計，在改革“爬坡過坎，滾石上山”的關鍵時期給予最有力的支持。

（一）助力基礎研究上臺階。在創新鏈條中，基礎研究是前端，產業應用是后端，兩者關系緊密，相互促進。由于基礎研究成果的公共品屬性較強，距離商業化較遠，需要政府加大財政資金投入力度，推動基礎研究上臺階。同時，政府要逐步完善產學研合作機制，增強各方參與產學研合作的積極性，加強產學研合作引導和資金投入，如提供相關基礎設備、對重點領域設立相關規劃和項目、建立財政獎勵機制等。

（二）推動新興產業發展。當前全球經濟正處于產業升級的關鍵時期，第四次工業革命或將帶來數字經濟引領下的快速增長。我國應加大財政資金投入，發揮好財稅政策結構性調控優勢，引導資本、資源向戰略關鍵領域聚焦，加快研發進度形成領先優勢，支持包括數字經濟、智能制造、生命健康、新材料等戰略性新興產業的發展，形成更多新的增長點、增長極，促進產業鏈向中高端邁進。

四、財政促進重大區域發展，形成內循環經濟的增長高地

黨的十九大報告提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。2020年7月30日，中共中央政治局會議強調“要加快新型基礎設施建設，深入推進重大區域發展戰略，加快國家重大戰略項目實施步伐。要以新型城鎮化帶動投資和消費需求，推動城市群，都市圈一體化發展體制機制創新”。在實踐中，近兩年城鄉建設用地結余指標跨地區調劑，以及各大城市逐步加碼的搶人大戰，都在客觀上促進了生產要素向城市集中?？梢哉f，我國正在摒棄全國一碗水端平和城市單打獨斗的發展思路，將增長潛力大的區域先發展起來，比如粵港澳大灣區、長三角、京津冀、中部三角和西部三角，逐步形成“城市群-都市圈-大中小城市-特色小鎮-鄉村振興”全空間組合發展鏈條。

（一）引導區域一體化建設。人口向大城市集中是客觀趨勢，大城市人滿后會向周邊中小衛星城市溢出，從而形成城市群。目前，我國長三角、珠三角中小城市和小城鎮數目多、質量高，有實現區域協同發展的現實基礎。在政策上，要支持推進國家重大區域戰略落地，如城際軌道交通等，通過完善相關財稅政策，發揮各地比較優勢，推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

（二）助力中西部地區產業梯隊承接。隨著東部地區勞動力、土地等生產要素成本快速上升，勞動密集型產業正在不斷外遷。中西部地區的地方政府應積極對接，根據本地發展實際，通過減稅降費、政策優惠等綜合財稅手段，有針對性地引進東部地區轉出產業?？紤]到產業鏈的協同性，勞動密集型產業轉移的同時，一些先進制造業、資金密集型制造業也會同步轉移，中西部地區應完善產業園區建設，做好承接準備。

五、財政推動更高水平開放，加快經濟雙循環發展提質

2020年7月30日，中共中央政治局會議再次強調“當今世界正經歷百年未有之大變局，和平與發展仍然是時代主題，同時國際環境日趨復雜，不穩定性不確定性明顯增強。”事實上，美國自2008年次貸危機后，其貿易和資本流動規模已出現逆全球化的轉變。隨著美國經濟社會不可調和矛盾加深，中美經貿摩擦也在不斷升級。2020年的新冠肺炎疫情又加速了中美脫鉤。全球經濟的不確定性和產業鏈斷層正在重構全球供應鏈、產業鏈和價值鏈，這既是挑戰，也是機遇。中國在對外開放上保持了戰略定力，積極穩外資穩外貿，加快海南自由貿易港等建設，加強“一帶一路”等多邊性經貿合作。

（一）積極應對貿易風險變化。在出口方面，短期要關注外資企業撤出可能帶來的外需轉移風險，可以考慮綜合運用財稅政策穩住外部市場，同時鼓勵出口企業產品轉向國內市場，降低出口型企業稅費負擔。長期要支持基礎研究，運用稅收獎補等手段，引導企業生產科技含量更高的優質產品，豐富我國價值鏈的多元性，提升高附加值產品占比。進口方面，短期要全面篩查美國技術封鎖和全球疫情蔓延等因素導致的海外供應鏈斷裂情況，政府應主動作為，積極謀劃和支持產品替代。長期要在電子、醫療和高端制造等關鍵行業提供政策優惠，加大研發投入，支持科技進步和技術創新，推動卡脖子的技術和產品實現進口替代。

（二）運用多邊主義穩定貿易投資。加快海南自由貿易港建設，以最大的稅收優惠和包容性增長的制度創新，不斷優化營商環境，吸引戰略性優勢產業聚集，帶動我國現代化產業集群和區域經濟協同發展。加深“一帶一路”沿線國家經濟合作，推進中日韓自貿區和中歐投資協定等經貿框架的談判，積極參與國際稅收合作，增強我國在多邊稅收合作中的話語權，在國際稅收分配新規則構建中為我國謀求更大的“外循環”發展機遇和空間。

主要參考文獻：

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