關于三權分置對土地征收工作影響的探究

王景東　楊瑾

摘 要：我國的城鎮化與工業化進程不斷加快，對于建設用地的需求也不斷加大，土地征收作為農用地轉非農業建設用地的重要手段，被社會各界重點關注。近年來，各地方政府努力推行“三權分置”改革，促進農地流轉，引導農地入市，明確了土地所有權、承包權、經營權主體，也明確了征地補償工作的對象。“三權分置”背景下，要求土地征收將土地發展權、土地經營權人在土地上的生產設施投入等納入補償范圍，影響征地補償標準的制定。同時，“三權分置”給水利水電工程的移民安置調地工作也帶來了新的考驗。

關鍵詞：三權分置;土地征收

中圖分類號：[S-9] 文獻標識碼：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201130053

引言

土地征收是將農村集體土地轉為國有土地的一項行政行為，政府作為執行這項工作的唯一主體，在進行補償分配、處理各方利益關系時，面臨著一系列的問題和考驗。2016年，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發、實施《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，進一步健全農村土地產權制度，通過土地所有權、承包權、經營權的權能分置，創建一個有序的農村土地流轉格局，以滿足新時期社會發展對于土地的需求，即“三權分置”改革。

在進行土地征收時，政府要分別對土地各項權利人，按照國家規定的征地補償標準進行補償，這就要求各個權利人要明確，土地權利結構要明晰。隨著“三權分置”制度的改革，土地征收工作各項內容出現了新的變化，政府在推進工作時面臨的問題愈發多樣、復雜，“三權分置”改革不可避免地對土地征收工作產生一定影響。

1 三權分置明確了受償主體

在尚未進行農用地“三權分置”改革時，國家法律對于農用地的承包經營權的流轉有著諸多的限制。隨著社會經濟尤其是農村經濟的發展，使得農村勞動力逐漸向二、三產業和城鎮轉移，一部分轉移勞動力的承包土地處于閑置狀態，這與國家“十分珍惜、合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策不符。由于土地承包經營權的流轉受到限制，農民對于農用地的利用難以形成適度的規模化經營，造成了農地收益遠低于在城鎮打工的收入，加劇了農地閑置的情況。閑置土地過多，部分農民之間開始私下進行農地流轉，但卻沒有受法律保護的合同等文件，在進行征地補償時往往無法明確征地補償對象到底是誰，帶來諸多的利益糾葛，阻礙征地工作的順利展開。

2016年底，中央下發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》實行土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的改革，將土地承包權與經營權相分離，向城市轉移的農村勞動力在保留承包權的同時，將經營權流轉出去，并獲得一定的收益;留守在農村的勞動力作為流轉經營權的受讓人，通過集中的規模化經營從大片土地中獲得較之以往更高的收益。同時所有權、承包權、經營權的分離，權利的主體更加明確，在政府進行征地補償時，更加明確的征地補償對象也給征地補償分配工作帶來了諸多的便利，相當程度上有效避免了在進行收益分配時出現糾紛的情況。

法律中規定的土地征收補償包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。“三權分置”改革背景下，這3種費用的受償主體都十分明確：土地補償費是對歸于集體經濟組織及其成員的土地所有權的補償，集體經濟組織成員是補償對象，地上附著物和青苗補償費是對經營權人的補償，安置補助費則是對失地農民的安置費用，相當于對土地承包權的補償。

“三權分置”改革，促進了土地經營權的流轉程序化、合法化，盤活了農用地流轉市場，促進了農用地入市的有序化、規范化，激活了農村土地市場活力，明確了征地補償對象，推進了征地工作的順利開展。

2 三權分置影響征收補償標準的設定和移民安置

2.1 土地發展權納入補償范圍

我國對于集體土地征收的補償思路是按土地的原用途進行補償，土地補償費與安置補助費計算的具體標準是以土地原農業利用方式下前3a的平均年產值為基數，再乘以某一個倍數，以此確定補償的具體數額，在實踐中也被稱為“年產值倍數法”。

這種補償方式，僅僅是按照土地原用途的年產值對征地補償對象進行補償，卻忽視了對土地增值收益那部分的補償。政府以原用途為標準對集體農民進行補償，征收集體土地，又以高額的出讓金價格將土地出讓給受讓人，用于非農業建設，這一過程中，農用地在被征收時所計算的補償費用與之后轉為建設用地所獲得的收益不成正比，政府在進行征地補償時并未考慮到增值收益部分的補償，農民獲得補償金額相較于高額的土地出讓金較為不合理[11]。

對于增值收益部分的補償，實質上是對土地發展權的補償。土地發展權是指土地所有者在其所擁有土地上可以進行用途變更、開發利用強度與方式調整而獲利的權利[10]。從中國的土地管理實踐工作來說，土地發展權是因為我國實行了嚴格的土地用途管制制度，限制農民對于農用地的用途進行變更，尤其是農用地轉為非農用地而產生的。土地用途管制制度的實行主要是為了保護耕地，所以有的學者也將其狹義的理解為“農地發展權”。就農村土地的土地發展權而言，其既不屬于土地承包權人，也不屬于經營權人，而是歸于集體土地所有權人，既集體中的每個成員共同所有。

土地征收的目的一般是進行非農業建設，農民的土地之所以被征用，是因為其土地上設定了或者可以設定非農發展的權利。土地征收實際上是農民的土地發展權被征收，政府以資產化的方式補償給失地農民，保障農民的財產權[6]。“三權分置”制度的實行，不僅僅是將所有權、承包權、經營權分離，明確了各個權利的主體，同時也能夠引導農村建設用地合理入市。當農用地轉為非農用地后，農民自身便獲得了土地發展權，農村建設用地入市實質上是土地發展權的入市。國家在進行土地征收補償時，理應將對于土地發展權的補償考慮進去。

2.2 明晰經營權的補償內容

“三權分置”改革放活農村土地經營權，促進了農村土地的流轉。土地經營權流轉后，權利受讓人為了進行規模化生產經營，提高農業生產效率，向土地追加如溫室大棚、水利灌溉設施、養殖坑塘硬化設施等相應的投入。

鑒于此，歸于土地經營權人的地上附著物和青苗補償費，應當包含3個方面。政府在評估土地經營權人養殖或是種植的直接對象的同時，也應對經營權人為了提高農業生產效率而投入的機械或是硬化設施進行評估，將其納入補償范圍之內;在進行補償時，不僅要對因征地而導致的前期投入和現狀產出的損失進行補償，還要考慮征地后，經營權人在未來一段時間內難以再次獲得流轉經營權，以進行規模化的經營，所損失的正常經營利潤，政府需要對這一部分的利潤進行測算評估，并納入地上附著物和青苗補償費的補償范圍內;土地經營權人是按照一定的市場價格，從承包權人的手中獲得相應期限的經營權，這一部分的投入也應在補償的范圍內。

2.3 三權分置下移民安置面臨挑戰

在“三權分置”放活土地經營權、加快土地流轉的背景下，土地經營權的流轉價格一般按照市場價格或是具有權威性的第三方評估機構進行評估確定。政府在進行重大的水利水電工程移民安置時，一般都是強制性介入，其所支付的土地補償標準遠低于日漸被激活的農村土地市場價格標準。

這種情況下，由于移民安置調地的征地補償標準并不是完全的市場平均價格，與安置區居民想要獲得更高利益的目的不符，居民對政府想要調整土地用于安置水利水電工程移民的意愿并不強烈，因而移民調地存在較大難度。同時從目前農業安置實施的情況來看，調地難度越來越大、安置區居民調地意愿不強烈已經逐漸成為了農業安置面臨的主要困難[9]。

因此，“三權分置”改革的實行，給因大型水利水電工程而失地的農民進行農業安置帶來了新的問題，更加考驗政府處理問題、糾紛的能力。但是這也為提出適應新時期、新政策的生產安置方式提供契機，將不斷地促進生產安置方式的創新。

3 總結

“三權分置”改革給土地征收工作帶來了積極的影響，同時也帶來了新的考驗。

在國家大力推行“三權分置”改革的背景下，土地所有權、承包權、經營權分離，各個權利主體更加明確，為土地征收確定征地補償對象工作提供了便利，避免了因土地權利主體模糊而產生利益糾紛。

“三權分置”促進農地入市的實質是推動土地發展權入市，這就要求政府在征地時必須將對土地發展權的補償考慮進去;由于土地經營權被放活，農民得以在大片農地上進行規模化養殖或是經營，其對土地追加的各項生產投入也應納入到征地補償范圍之中;“三權分置”改革也給水利水電工程移民安置的調地工作帶來了新的問題和考驗，為新的生產安置方式的提出提供契機。

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（責任編輯 周康）

收稿日期：2020-10-21

作者簡介：王景東（1996-），碩士在讀。研究方向：土地資源管理;楊瑾（1973-），副教授。研究方向：土地資源管理。