關(guān)于三權(quán)分置對(duì)土地征收工作影響的探究

王景東　楊瑾

摘 要：我國的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，對(duì)于建設(shè)用地的需求也不斷加大，土地征收作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的重要手段，被社會(huì)各界重點(diǎn)關(guān)注。近年來，各地方政府努力推行“三權(quán)分置”改革，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)地入市，明確了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體，也明確了征地補(bǔ)償工作的對(duì)象。“三權(quán)分置”背景下，要求土地征收將土地發(fā)展權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)人在土地上的生產(chǎn)設(shè)施投入等納入補(bǔ)償范圍，影響征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定。同時(shí)，“三權(quán)分置”給水利水電工程的移民安置調(diào)地工作也帶來了新的考驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;土地征收

中圖分類號(hào)：[S-9] 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201130053

引言

土地征收是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的一項(xiàng)行政行為，政府作為執(zhí)行這項(xiàng)工作的唯一主體，在進(jìn)行補(bǔ)償分配、處理各方利益關(guān)系時(shí)，面臨著一系列的問題和考驗(yàn)。2016年，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)、實(shí)施《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，通過土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能分置，創(chuàng)建一個(gè)有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)格局，以滿足新時(shí)期社會(huì)發(fā)展對(duì)于土地的需求，即“三權(quán)分置”改革。

在進(jìn)行土地征收時(shí)，政府要分別對(duì)土地各項(xiàng)權(quán)利人，按照國家規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，這就要求各個(gè)權(quán)利人要明確，土地權(quán)利結(jié)構(gòu)要明晰。隨著“三權(quán)分置”制度的改革，土地征收工作各項(xiàng)內(nèi)容出現(xiàn)了新的變化，政府在推進(jìn)工作時(shí)面臨的問題愈發(fā)多樣、復(fù)雜，“三權(quán)分置”改革不可避免地對(duì)土地征收工作產(chǎn)生一定影響。

1 三權(quán)分置明確了受償主體

在尚未進(jìn)行農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革時(shí)，國家法律對(duì)于農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有著諸多的限制。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸向二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一部分轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的承包土地處于閑置狀態(tài)，這與國家“十分珍惜、合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策不符。由于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)受到限制，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)用地的利用難以形成適度的規(guī)模化經(jīng)營，造成了農(nóng)地收益遠(yuǎn)低于在城鎮(zhèn)打工的收入，加劇了農(nóng)地閑置的情況。閑置土地過多，部分農(nóng)民之間開始私下進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但卻沒有受法律保護(hù)的合同等文件，在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)往往無法明確征地補(bǔ)償對(duì)象到底是誰，帶來諸多的利益糾葛，阻礙征地工作的順利展開。

2016年底，中央下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的改革，將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力在保留承包權(quán)的同時(shí)，將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，并獲得一定的收益;留守在農(nóng)村的勞動(dòng)力作為流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的受讓人，通過集中的規(guī)模化經(jīng)營從大片土地中獲得較之以往更高的收益。同時(shí)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離，權(quán)利的主體更加明確，在政府進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，更加明確的征地補(bǔ)償對(duì)象也給征地補(bǔ)償分配工作帶來了諸多的便利，相當(dāng)程度上有效避免了在進(jìn)行收益分配時(shí)出現(xiàn)糾紛的情況。

法律中規(guī)定的土地征收補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。“三權(quán)分置”改革背景下，這3種費(fèi)用的受償主體都十分明確：土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)歸于集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的土地所有權(quán)的補(bǔ)償，集體經(jīng)濟(jì)組織成員是補(bǔ)償對(duì)象，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)則是對(duì)失地農(nóng)民的安置費(fèi)用，相當(dāng)于對(duì)土地承包權(quán)的補(bǔ)償。

“三權(quán)分置”改革，促進(jìn)了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)程序化、合法化，盤活了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)了農(nóng)用地入市的有序化、規(guī)范化，激活了農(nóng)村土地市場(chǎng)活力，明確了征地補(bǔ)償對(duì)象，推進(jìn)了征地工作的順利開展。

2 三權(quán)分置影響征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和移民安置

2.1 土地發(fā)展權(quán)納入補(bǔ)償范圍

我國對(duì)于集體土地征收的補(bǔ)償思路是按土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)計(jì)算的具體標(biāo)準(zhǔn)是以土地原農(nóng)業(yè)利用方式下前3a的平均年產(chǎn)值為基數(shù)，再乘以某一個(gè)倍數(shù)，以此確定補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額，在實(shí)踐中也被稱為“年產(chǎn)值倍數(shù)法”。

這種補(bǔ)償方式，僅僅是按照土地原用途的年產(chǎn)值對(duì)征地補(bǔ)償對(duì)象進(jìn)行補(bǔ)償，卻忽視了對(duì)土地增值收益那部分的補(bǔ)償。政府以原用途為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)集體農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，征收集體土地，又以高額的出讓金價(jià)格將土地出讓給受讓人，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，這一過程中，農(nóng)用地在被征收時(shí)所計(jì)算的補(bǔ)償費(fèi)用與之后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所獲得的收益不成正比，政府在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)并未考慮到增值收益部分的補(bǔ)償，農(nóng)民獲得補(bǔ)償金額相較于高額的土地出讓金較為不合理[11]。

對(duì)于增值收益部分的補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。土地發(fā)展權(quán)是指土地所有者在其所擁有土地上可以進(jìn)行用途變更、開發(fā)利用強(qiáng)度與方式調(diào)整而獲利的權(quán)利[10]。從中國的土地管理實(shí)踐工作來說，土地發(fā)展權(quán)是因?yàn)槲覈鴮?shí)行了嚴(yán)格的土地用途管制制度，限制農(nóng)民對(duì)于農(nóng)用地的用途進(jìn)行變更，尤其是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地而產(chǎn)生的。土地用途管制制度的實(shí)行主要是為了保護(hù)耕地，所以有的學(xué)者也將其狹義的理解為“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”。就農(nóng)村土地的土地發(fā)展權(quán)而言，其既不屬于土地承包權(quán)人，也不屬于經(jīng)營權(quán)人，而是歸于集體土地所有權(quán)人，既集體中的每個(gè)成員共同所有。

土地征收的目的一般是進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)民的土地之所以被征用，是因?yàn)槠渫恋厣显O(shè)定了或者可以設(shè)定非農(nóng)發(fā)展的權(quán)利。土地征收實(shí)際上是農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)被征收，政府以資產(chǎn)化的方式補(bǔ)償給失地農(nóng)民，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)[6]。“三權(quán)分置”制度的實(shí)行，不僅僅是將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，明確了各個(gè)權(quán)利的主體，同時(shí)也能夠引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地合理入市。當(dāng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后，農(nóng)民自身便獲得了土地發(fā)展權(quán)，農(nóng)村建設(shè)用地入市實(shí)質(zhì)上是土地發(fā)展權(quán)的入市。國家在進(jìn)行土地征收補(bǔ)償時(shí)，理應(yīng)將對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償考慮進(jìn)去。

2.2 明晰經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償內(nèi)容

“三權(quán)分置”改革放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，權(quán)利受讓人為了進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，向土地追加如溫室大棚、水利灌溉設(shè)施、養(yǎng)殖坑塘硬化設(shè)施等相應(yīng)的投入。

鑒于此，歸于土地經(jīng)營權(quán)人的地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)當(dāng)包含3個(gè)方面。政府在評(píng)估土地經(jīng)營權(quán)人養(yǎng)殖或是種植的直接對(duì)象的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)經(jīng)營權(quán)人為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率而投入的機(jī)械或是硬化設(shè)施進(jìn)行評(píng)估，將其納入補(bǔ)償范圍之內(nèi);在進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，不僅要對(duì)因征地而導(dǎo)致的前期投入和現(xiàn)狀產(chǎn)出的損失進(jìn)行補(bǔ)償，還要考慮征地后，經(jīng)營權(quán)人在未來一段時(shí)間內(nèi)難以再次獲得流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，以進(jìn)行規(guī)模化的經(jīng)營，所損失的正常經(jīng)營利潤，政府需要對(duì)這一部分的利潤進(jìn)行測(cè)算評(píng)估，并納入地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償范圍內(nèi);土地經(jīng)營權(quán)人是按照一定的市場(chǎng)價(jià)格，從承包權(quán)人的手中獲得相應(yīng)期限的經(jīng)營權(quán)，這一部分的投入也應(yīng)在補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)。

2.3 三權(quán)分置下移民安置面臨挑戰(zhàn)

在“三權(quán)分置”放活土地經(jīng)營權(quán)、加快土地流轉(zhuǎn)的背景下，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格一般按照市場(chǎng)價(jià)格或是具有權(quán)威性的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估確定。政府在進(jìn)行重大的水利水電工程移民安置時(shí)，一般都是強(qiáng)制性介入，其所支付的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于日漸被激活的農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

這種情況下，由于移民安置調(diào)地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不是完全的市場(chǎng)平均價(jià)格，與安置區(qū)居民想要獲得更高利益的目的不符，居民對(duì)政府想要調(diào)整土地用于安置水利水電工程移民的意愿并不強(qiáng)烈，因而移民調(diào)地存在較大難度。同時(shí)從目前農(nóng)業(yè)安置實(shí)施的情況來看，調(diào)地難度越來越大、安置區(qū)居民調(diào)地意愿不強(qiáng)烈已經(jīng)逐漸成為了農(nóng)業(yè)安置面臨的主要困難[9]。

因此，“三權(quán)分置”改革的實(shí)行，給因大型水利水電工程而失地的農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置帶來了新的問題，更加考驗(yàn)政府處理問題、糾紛的能力。但是這也為提出適應(yīng)新時(shí)期、新政策的生產(chǎn)安置方式提供契機(jī)，將不斷地促進(jìn)生產(chǎn)安置方式的創(chuàng)新。

3 總結(jié)

“三權(quán)分置”改革給土地征收工作帶來了積極的影響，同時(shí)也帶來了新的考驗(yàn)。

在國家大力推行“三權(quán)分置”改革的背景下，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，各個(gè)權(quán)利主體更加明確，為土地征收確定征地補(bǔ)償對(duì)象工作提供了便利，避免了因土地權(quán)利主體模糊而產(chǎn)生利益糾紛。

“三權(quán)分置”促進(jìn)農(nóng)地入市的實(shí)質(zhì)是推動(dòng)土地發(fā)展權(quán)入市，這就要求政府在征地時(shí)必須將對(duì)土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償考慮進(jìn)去;由于土地經(jīng)營權(quán)被放活，農(nóng)民得以在大片農(nóng)地上進(jìn)行規(guī)模化養(yǎng)殖或是經(jīng)營，其對(duì)土地追加的各項(xiàng)生產(chǎn)投入也應(yīng)納入到征地補(bǔ)償范圍之中;“三權(quán)分置”改革也給水利水電工程移民安置的調(diào)地工作帶來了新的問題和考驗(yàn)，為新的生產(chǎn)安置方式的提出提供契機(jī)。

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（責(zé)任編輯 周康）

收稿日期：2020-10-21

作者簡介：王景東（1996-），碩士在讀。研究方向：土地資源管理;楊瑾（1973-），副教授。研究方向：土地資源管理。