我國國情適宜實施“農藥扶農”政策

李含琳

中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院），甘肅 蘭州 730070

我國是世界上的農業大國，但是，又是世界上農業的“小國”。講大國是指我國的農產品占全世界的26%以上，因此必然是農業大國。講農業小國是因為我國現在的農業基本生產模式是以小農戶為主，我國農村目前有2.3億農戶，農村仍然是小農經濟的天下。這種生產方式是造成農產品農藥殘留過高的根本原因。解決這個問題的根本出路，在于實施大農業戰略，用“農藥扶農”的政策，將農藥使用方式調整成計劃經濟的方式，把農藥生產和使用納入政府“扶農”的軌道。

一、我國是世界農藥生產和使用大國

（一）我國農藥產量

農藥生產量。從改革開放初期的64t，到2001年增加到69.64萬t，成為世界第二的農藥生產大國。據我國產業信息網報道，我國從2006 年起，我國已經超過美國成為世界上第一農藥生產大國。根據國家統計局數據，2016年我國化學農藥原藥產量為377.8萬t，從2017至2018年，我國的化學農藥原藥產量為一直維持在370萬t至380萬t左右。我國也是世界上比較大的農藥出口國家，根據我國農藥工業協會的統計數據，2006-2016年，全世界農藥市場銷售額從325.1億美元增長到499.9億美元，增長54%。預測到2020年，全世界農藥銷售額將達到600億美元左右。2015年，我國農藥產值總銷售額達到1 063.34億元，約折合為156億美元，約占全世界農藥總量的25%，我國是世界農藥生產大國。[1]

（二）我國農藥進出口量

2017年，我國農藥進出口量為150.84萬t，其中，出口量為146.76萬t，進口量為4.08萬t；農藥進出口總額達到71.71億美元，其中，我國農藥出口金額達到67.60億美元。由此可見，2017年我國農藥出口量占農藥進出口總量的97.3%，農藥出口額占農藥進出口總額的94.3%，貿易順差63.5億美元，[2]我國農藥進出口長期以出口為主的格局沒有發生大的變化。

（三）我國農藥實際用量

農藥出口能力。據相關部門統計，我國主要農作物的害蟲有20多種，但農藥使用品種卻有1 000多種，每年農藥生產用量約380萬t，出口量約為140～150萬t，國內實際用量，即自己生產加上進口，約為240萬t左右，國內用量約占生產量的60%～65%。按照240萬t計算，我國有20.26億畝耕地，平均每畝耕地的農藥使用量約為12kg，考慮到目前有大量耕地撂荒，部分使用耕地的實際農藥用量應該在15kg左右。這些農藥分攤到14億人身上，人均約為1.2kg左右。

（四）我國農藥的分解結構

我國不僅是世界農藥生產大國，又是農藥使用量大國，我國是世界農藥使用量最高的國家之一。根據測算和對比，目前，我國平均耕地的農藥使用量是世界平均水平的2.5倍。從農藥的分解結構來看，在我國使用的農藥中，有70%進入土壤、空氣和水域中，有30%直接作用于目標生物體。我國原農業部在2012年公布過一項數據，我國制定了322種農藥在10大類農產品和食品中的2 293個殘留限量，較之2012年之前有大幅度增加[3]。這也就意味著，在未來的世界農產品市場中，我國農產品如果不能有效控制農藥殘留，將越來越難以進入國際市場。

（五）農藥使用的國際公約

在國際上有許多農藥使用的國際約定，比如《鹿特丹公約》《斯德哥爾摩公約》《巴塞爾公約》和《蒙特利爾議定書》等。這些明文要求嚴格管控劇毒高毒農藥的使用。目前，西方發達國家自己研發后生產的農藥90%以上是低毒農藥，發達國家不僅對蔬菜和水果有農藥殘留的限制標準，而且對糧食和油料也有明確的限制標準。西方國家的農產品大多數都有生產方面的“身份證”號碼，違規使用農藥幾乎無處遁形，自然也就沒人敢濫用。日本的《肯定制度列表》規定的農藥限量標準甚至達到62 410個。也就是說，一根大蔥要出口日本，必須進行200多項農殘檢測。由此可見，農產品出口的標準限制有多嚴格。

二、我國農藥殘留程度與政策措施評估

（一）農產品農藥殘留程度

農藥使用量是影響農產品農藥殘留的關鍵指標，農藥使用量與農產品農藥殘留之間有著必然的內在聯系，具有很強的相關性，農藥殘留是農業生產中農藥大量使用的必然結果。農藥殘留是施用農藥后的必然現象。隨著農藥的大量及不合理使用，我國蔬菜、果品和食品中農藥殘留問題日益顯露。醫學界的研究證明，在以往的致癌因素中，農藥因素占到約60%的比重，這是因為，90%以上的農藥是通過食物鏈進入人體的各個環節的，只有10%是通過大氣和飲用水的渠道[4]。農藥品種、使用次數與使用量是影響農藥殘留的主要因素。

（二）農產品農藥殘留的國際比較

近年來，由于國家嚴格執行農藥控制政策，加大了控制力度，使得部分農產品的農藥殘留比重有一定的下降，目前，我國農藥殘留水平已經與歐盟接近。根據原農業部蔬菜品質監督檢驗測試中心的數據顯示，2014年，我國蔬菜水果農殘合格率是96.3%，畜禽產品是99.7%，水產品是95%。歐盟食品安全委員會2017年5月蔬菜水果農殘檢測結果是97.3%，我國是97%[5]。在農藥殘留的結構中，甲胺磷、對硫磷等禁用農藥基本沒有檢出；氧樂果、克百威等限用農藥的檢出和超標的次數也大大降低；檢出值也逐年降低，雖然仍有部分蔬菜有農藥殘留檢出，但普遍檢出值并不高，基本都低于限量值。

（三）農藥利用率差異

根據原農業部公布的數據，近年來，我國農藥利用率也在提高，但與歐美等發達國家相比仍有不小的差距。目前，歐美發達國家的農藥利用率在50%～60%，比我國高11至20個百分點[6]。從2015-2017年，由于受到國家政策措施的嚴格實施和控制，我國農藥使用量已連續三年負增長，提前三年實現到2020年農藥使用量零增長的目標。當前我國農藥利用率提高帶來了顯著的經濟和生態效益。據測算，農藥利用率提高2.2個百分點，相當于減少農藥用量3萬t（實物量），減少生產投入約12億元。在減少農藥用量的同時，提升了作物品質。[7]

（四）政府政策和措施的低效

為了控制農藥使用量，增加出口農產品的比重，近年來，我國原農業部實施了農藥使用量零增長行動，基本政策要求是“一減一提”政策，將農藥使用量減下來，把農藥利用率提上去。據有關方面的抽樣調查和測量，2017年，我國農藥利用率達到38.8%，比2015年提高了2.2個百分點；糧食、蔬菜、果樹、茶葉等主要農作物綠色防控覆蓋率達到27.2%，比2015年提高4.1個百分點；小麥、水稻、玉米三大糧食作物統防統治覆蓋率達到37.8%，比2015年提高5.1個百分點。

總體來看，盡管我國的情況與發達國家相比還有一定差距，但近幾年的成效也十分難得。另外，我國也已經建立了比較完整的農產品質量監督體系，完善了相關的制度和規定，這是基本保障條件。到2015年底，我國所有的省、88%的地市、75%的縣市和97%的鄉鎮，已經建立農產品質量安全監管機構，落實監管服務人員11.7萬人，支持建設農產品質檢體系建設項目1 710個，對質檢機構負責人及主管局長實行輪訓，全國農檢機構達到3 332個，落實檢測人員3.5萬人。在執法體系方面，99%的農業縣開展了農業綜合執法工作，落實在崗執法人員2.8萬人[8]。與此同時，農產品質量安全屬地責任逐步強化，我國還建立了107個國家級農產品質量安全縣（市）創建試點，這批創建試點單位涵蓋全國31個?。▍^、市）和新疆生產建設兵團。

（五）生物農藥不可能徹底解決問題

生物農藥的發展現狀和前景。為了減少傳統農藥的使用數量，我國在改革開放的40年中一直堅持發展生物農藥，到2016年底，我國已經有近100家研究機構在開展生物農藥的研發，生物農藥類別也比較齊全。我國已登記生物農藥有效成分102個、產品3 500多個，分別占農藥登記的16%和10%，同時每年仍以4%左右的速度遞增，其中，蘇云金桿菌的研發能力和推廣利用居世界領先水平。但是，由于人才、技術和成本的原因，我國的生物農藥產量仍然比較低，近年來也只有年產30萬t的能力，約占農藥產量的8%。[9]關鍵是成本比較高，所以使用范圍非常有限。

三、我國農藥殘留長期難以解決的根本原因

（一）農藥殘留高的責任在誰

長期以來，我國農產品農藥殘留過高的問題受到各方面的關注甚至是譴責，大體可以歸納為這樣幾種觀點：一是農民的良心有問題，大量使用農藥；二是政府不作為，不下決心解決問題；三是相關政府監督部門不作為，工作不認真；四是殘留過高是影響農產品出口增長的主要因素。這里的關鍵是第一條，農民的問題。把農藥殘留的主要責任歸于農民實在是“天大的冤枉”。按照2018年我國全部使用農藥的市場價格1 200億來看，使用這么多的農藥，農民基本上是非自愿性的，難道農民自己愿意花這么多的錢嗎？事實上是農民不得不為之，不打農藥不行，打少也不行。

（二）小農生產方式是根本原因

那么，究竟是什么原因迫使農民使用大量的農藥呢？是生產方式，是制度和體制問題。我國是一個農業生產量的大國，但是又是一個農業生產方式的“小國”，到目前為止，大量農村基本生產單位仍然是“一家一戶”。根據原農業部運用先進技術手段進行測量，截至2016年底，全國實有耕地面積20.26億畝、園地2.15億畝、林地37.95億畝、牧草地32.91億畝。人均耕地面積1.4畝，不到世界平均水平的30%。除去國有農場和集體耕地之外，由農戶承包的耕地面積實測為15.2億畝，占全國耕地面積的75%，由2.3億農戶來具體進行承包，平均每個農戶的耕地面積為6.6畝，約合為0.44hm2。在承包耕地中，目前已經有4.7億畝耕地被進行了流轉，占比約35.1%。這樣折算下來，我國農戶實際平均占有的耕地面積應該在9～10畝之間，不到1hm2[10]。

（三）家庭農場發展才起步

國內外農業經營的發展歷史證明，家庭農場是農村小農戶過渡到適度規模經營最有效的路徑。根據統計，截至2018年6月份，我國家庭農場數量已超過87.7萬戶，家庭農場的平均使用耕地面積小的幾十畝、大的幾百畝，超過100hm2的極其少見，與發達國家不能比。從西方發達國家中家庭農場的發揮模式來看，一般分為大、中、小型家庭農場。其中，美國、加拿大和澳大利亞基本都屬于大型家庭農場，法國等歐洲國家的屬于中型家庭農場，日本則屬于小型家庭農場。在美國占農場總數的25%的大農場生產了全國農產品總量的85%。在德國大型家庭農場的經營土地規模在100hm2以上，全國有2.93萬個，占德國農業企業總數的8.29%；德國的中型家庭農場，經營土地規模在30～100hm2，全國有10.4萬個，占總數的29.44%；德國的小型家庭農場經營土地規模一般在2～30hm2，全國有21.85萬個，占總數的61.94%。從占有土地或者耕地的數量來看，家庭農場一般都比較高。美國人均占有耕地0.53hm2，也就是接近8畝。美國有約1.6億hm2耕地，同時有約200多個萬個家庭農場，平均擁有80hm2耕地，即1 200畝。在西歐國家中，法國平均為28hm2，德國為17hm2，荷蘭為1hm2，意大利為8hm2，英國為63hm2。

（四）中西方國家農藥使用模式的差異

之所以比較中西方國家之間農村經營單位的耕地經營面積，這只是分析農藥使用和殘留的基礎制度因素。我國農戶給農作物使用農藥的模式是固定的“一家一戶”，而大多數農作物病蟲害是會自然流動或者流傳的，東家打藥，而西家不打藥，本來農民打一次農藥的量可以有效30d，結果只能保證一周，怎么辦？接著打，這樣就形成了“小農戶+循環打”的惡性循環模式。反觀發達國家，農業經營的主要環節全面實現社會化、市場化、科技化和專業化。一個農業農藥經營公司可以為幾十萬畝農田同時打藥，而且多數是運用飛機進行操作。另外，還有生物工程、計算機技術和農村各種協會等在起重要的輔助作用。這樣一來，農藥的含量肯定就低得多，農藥的有效期就比較長，農藥的使用效率就比較高。

四、農藥扶農政策的設計和運行

（一）從根本上解決問題的思路

我國農業產業化和現代化發展，從長遠戰略的角度看，不從根本上解決農產品農藥殘留過高的癥結，是不可能實現的。要解決這個問題，必須在基本思路上進行調整：一是必須徹底打破“一家一戶”的制度架構，單個經營單位必須以大面積耕地或者適度耕地規模為基本標準，這就必須大力促進土地流轉和經營大戶、家庭農場等；二是農藥使用模式必須走公司化、專業化和科技化的道路，只有專業農藥使用和防治公司，才能夠真正提高農藥的使用效率。許多調查發現，我國不僅僅是農藥使用量高的問題，還有使用手段十分落后的問題；三是政府應該在扶持農業發展方面進行政策創新，扶持農業發展不能只保護耕地和幫助農業生產，還要考慮農藥使用方式的改革；四是保證農業的高質量發展，不能只在加強農藥和農產品質量監督工作上下功夫，還要在解決小農經濟上想辦法。

（二）模式選擇和可行性評估

根據我國農村和農業的國情，在選擇新的農藥使用模式上，一定要向西方國家學習和借鑒，不僅僅要學習和借鑒他們的具體做法，而且要學習、借鑒和轉化他們的經驗。根據我國國情和發達國家的經驗，下面提出四種可行性比較大的模式：

1.家庭農場封閉式使用模式。大型家庭農場，比如經營耕地數百畝或者上千畝、草山上幾千畝、草場幾千畝的，要建立生產經營的封閉模式，使生產單位成為一個相對比較完整的農產品生產和病蟲害防治體系，在這樣的生產單位，農藥使用可以做到全面積集中使用。政府對這些生產單位實施農藥購買補貼，標準另行研究和確定。

2.公司化農藥使用模式。在發達農村地區，鼓勵城鎮和農村資本投資創辦農業科技病蟲害防治專業公司，將病蟲害防治環節從傳統的農業生產過程中分離出來，成為一個相對獨立的生產環節，由專業公司進行專業管理，對農藥進行專業技術的使用。從政策意義上將此類公司與農業科技公司同等對待，可以完全享受有關科技扶持政策，購置農藥的補貼標準需要進行研究。

3.溫室農藥購買補貼模式。在我國的各個農村地區，目前已經建設了大量溫室農業，其中，溫室農業33.4萬hm2（約500萬畝）、塑料大棚67萬hm2（1 000萬畝），合計為1 500萬畝，占全國耕地面積的0.75%，面積為世界第一。由于溫室和塑料大棚不宜進行集中施藥，所以，可以選擇經營者自己使用的模式，但是，必須按照規定集中全部用藥。政府給購置農藥的進行政策補貼，標準另行研究和確定。

4.露天作業集中使用模式。我國大面積農業生產是露天作業，這是農藥使用方式改革的重點。對于這部分農田的農藥使用方式改革，基本原則是統一指揮和集中使用，既可以是政府統一組織進行，也可以是專業公司集中統一進行。政府模式基本上可以參照我國過去多年使用的林業飛機播種的方式。由此，在廣大農村發展專業農業病蟲害防治公司，就成為解決問題的關鍵。

（三）我國政府應該實施“農藥扶農”政策

以上分析，在很大的程度上是邏輯推導，但是，又是合情合理的推導，是為了高效解決問題。歸納筆者的以上分析，實際上對政府這方面的宏觀決策有以下幾個重要的決策建議：一是解決我國農產品農藥含量過高的問題，必須創新宏觀政策，在“一家一戶”的基礎上不可能解決這個問題；二是創新扶農政策體系仍然有很大空間，在客觀上需要將農藥使用方式的改革納入政府扶農政策體系，與扶貧政策和農村科技政策同等對待；三是扶持農村發展經營公司等新型主體，也要充分考慮農藥經營公司和農業病蟲害防治公司的發展。

當然，實施“農藥扶農”政策的一個重要支撐條件，是中央財政的投入需要增加，按照目前我國農藥使用量和市場價格的估算，2018年，我國農藥總產值在180美元左右，也就是約1 200億人民幣。如此類推，今后每年中央財政就農藥補貼和農藥買斷，需要支付數百億元。但是，必須考慮到，如果在未來若干年中，隨著生物農藥、農藥使用方式改革、加強農藥使用管理、農產品優良品種的推廣、有機農業生產方式的普及以及農藥使用效率的提高，全國農藥使用量也會大幅度下降，這就會自然減少中央財政的支付壓力。

（四）農藥扶農政策的界定和可行性

另外，按照2015年以來我國政府實行的精準扶貧政策的制定思路，將農藥扶農作為一項農業和農村的主要政策，也是完全可行的。由于各種因素的影響，到2021年，我國農村的絕對貧困人口將基本消除，但是，相對貧困人口依然長期存在，再考慮到返貧因素和情況，也可以將“農藥扶農”政策，納入扶貧的認識領域，也就是針對農村相對貧困人口的扶持政策。所以，不管的扶貧政策，還是扶農政策，農藥都應該列入視野。

同時，建議國家農業農村部考慮，將農藥生產、銷售、使用和管理，納入公共產品的渠道，有重要的政策價值。將農藥列為政府統購的農業重要的生產資料，并且按照公共產品的模式來使用和管理，甚至比農業生產機械的政策性銷售更加迫切和重要。從農民的角度來看，農民不用掏錢就可以使用農藥，又對農作物有利，農民肯定支持，只要按照政府規定的統一時間操作即可。當然，考慮到不同區域和不同生產方式的差異，露天作業和溫室大棚以及不同的養殖區，要根據生產方式的特殊性，制定不同的、操作非常方便的制度。