優化營商環境的自貿區服務型治理創新
——基于《南京市優化營商環境100 條》的分析

楊 妍

（中國傳媒大學南廣學院， 江蘇 南京 211172）

習近平總書記在2018年11月召開的首屆中國國際進口博覽會開幕式上指出：“營商環境只有更好，沒有最好”。黨的十九屆四中全會通過的《決定》 明確提出“改善營商環境”。2018年以來，李克強總理十余次主持國務院常務會議，部署優化營商環境相關工作，強調“營商環境就是生產力”。黨中央之所以高度重視優化營商環境，就在于已經將其視為實現制度創新、推進新一輪改革開放的基本抓手，而設立自由貿易試驗區則是進行服務型治理創新的重要舉措。

一、研究緣起：自由貿易試驗區

改革開放四十余年，中國取得巨大成就，從積貧積弱躍升為世界第二大經濟體，成功的秘鑰恰在于解放思想與不斷創新。中國有著靈活堅韌的國家治理體系，不但對全球政治經濟發展具有巨大的影響力，而且對國家發展模式的討論也意義重大[1]。早在改革開放之初，隨著經濟體制改革的深入，我國很多地方政府為了更好地為外商投資服務、為企業和社會服務，在實踐中提出了加強服務的要求，建立了“外商投資服務中心”、“政府辦事大廳”等“一站式”服務機構，這是服務型政府的雛形[2]。服務型政府建設回應了公眾日益增長的對公共服務的多樣化需求，以及地方政府求新求變的強烈愿望。在全面深化改革的新時代，中國政府通過服務價值社會化，將治國理念及政府改革目標具化為“放管服”改革的行動話語。

2013年以來，我國自由貿易試驗區（以下簡稱“自貿區”）經歷了由點到片的創建過程。2013年9月上海自貿區率先掛牌成立，2015年廣東、天津、福建自貿區掛牌成立，2017年湖北等七個自貿區掛牌，2018年海南自貿區獲批。2019年8月26日，國務院印發《中國（山東） （江蘇） （廣西） （河北）（云南） （黑龍江） 自由貿易試驗區總體方案》 （國發[2019]16 號），六個新自貿區掛牌成立，新一輪自貿區得以擴容。目前我國已經設立18個自貿區，覆蓋上海、廣東、江蘇、山東等18個省市區，全國自貿區整體布局基本形成。

江蘇自由貿易試驗區涵蓋南京、蘇州、連云港三個片區。南京自貿片區則全部位于國家級江北新區，主要范圍包括江北核心區中央商務區和研創園，總面積40 平方公里，核心目標是建設具有國際影響力的創新發展先導區和產業發展示范區。江蘇自貿區的成立意味著江蘇省改革開放進入到一個新階段，從而對政府治理提出新要求。事實上，中國政府治理改革與中國改革開放相伴而行，中國改革開放的每一步發展都要求相應的政府治理創新。如何通過政府治理創新實現自貿區的建設目標，這是南京自貿片區成立之際南京各界必須認真思考的一個重大問題。

二、理論邏輯：自貿區與營商環境

上海自貿區的設立意味著我國改革開放進入一個新階段，即通過高層次的對外開放倒逼國內改革，實現制度創新。事實上，當我們以宏大的歷史視野來看，就會發現進入21 世紀以來，我國改革開放經歷了由綜合配套改革試驗區到國家級新區、再到自由貿易試驗區的變遷歷程，其基本思路是實現由優惠政策驅動到制度創新驅動轉變。換言之，自貿區不再是優惠政策高地，而應該是制度創新高地。

這一要點非常明顯地體現在中央對自貿區頂層設計的兩個方面的功能定位上：經濟層面定位為以更加開放自由的貿易、金融、投資、科技創新等實現新一輪經濟增長；政府管理層面則是通過政府管理體制機制創新，實現政府治理體系與能力現代化。就自貿區所肩負的上述兩個功能定位而言，經濟層面的制度創新是與政府管理層面的制度創新緊密交織在一起的，或者說，經濟層面的制度創新本身就是政府經濟管理職能的制度創新，是政府管理層面制度創新的重要組成部分。因此，基于上述兩個功能定位的分析，自貿區實為“制度高地”，其實質是通過制度創新將我國改革開放不斷引向深入。尤其是在當前以自貿區、自貿港為代表的國際最高層次開放水平的形勢下，要想真正實現國際投資、國際貿易自由化，政府必須對標國際標準提供制度供給，而這種對標國際標準所提供的制度供給即為營商環境。

國外學術界對于營商環境的研究主要關注于營商環境評價領域。世界銀行最早系統研究“營商環境”，并從2001年開始成立營商環境小組，著重構建營商環境指標體系。2003年以來世界銀行每年發布全球營商環境年度報告，目前含開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、納稅等10 項一級指標，41 項二級指標，為評價各國和地區營商環境競爭力提供重要參考。

根據世界銀行的報告及國內學術界對營商環境的研究，營商環境可以界定為：伴隨企業活動的整個過程（包括從開辦、營運到結束的各環節） 的各種周圍境況和條件的總和。營商環境貫穿于企業整個生命周期，直接影響著企業的經營狀態，進而對區域內的經濟結構、產業結構、就業結構、社會發展等產生重要影響，最終決定一個國家或地區招商引資的數量和質量。“經濟社會發展的動力，源于市場主體的的活力和社會創造力，這在很大程度上取決于營商環境，營商環境是發展的體制性、制度性安排，其優劣直接影響市場主體的興衰、生產要素的聚散、發展動力的強弱”[3]。我國各級政府積極推動營商環境建設，使得我國營商環境總體建設水平不斷上升。2019年10月23日世界銀行發布的《2020年營商環境報告》顯示，中國營商環境在全球的排名比2019年上升15 位，名列第31 名。

盡管國內政界與學術界關于營商環境的研究已逾二十年，但是根據CNKI 數據庫顯示的文獻增長趨勢能夠明顯反映出2017-2019年是學術界研究營商環境最集中的時段。目前國內學者關于營商環境的研究具有明顯的國際性、現實性與地域性，但是囿于西方學說或標準，對于營商環境的概念構建及優化路徑等多停留于淺層次分析層面，陷入一種廣為人知、廣為人談、而又無法深度剖析的局面。這種局面無助于提升對營商環境的認知與建設水平。僅以世界銀行《全球營商環境報告》分析框架下的納稅指標體系為例，盡管其已經較為成熟與完善，但依其所得出的評價結論難以全面反映我國區域經濟極端復雜且發展不平衡的現實，從而導致對標國際標準與遵循中國實際兩者之間形成悖論。

當代中國正在進行著人類未曾有過的偉大實踐。如何更好地理解乃至優化營商環境，對于這個問題的思考需要我們遵循西方理論或標準并立足于中國獨特的實踐經驗。“我們要到最基本的事實中去尋找最強有力的分析概念。一個做法是從悖論現象出發，對其中的實踐做深入的質性調查（當然不排除量性研究，但是要在掌握質性認識之上來進行量化分析），了解其邏輯，同時通過與現存理論的對話和相互作用，來推進自己的理論概念建構”[4]。基于這一理論和研究路徑的指引，本研究跳出一般意義的理論構建與經驗事實等研究范式，選取比較有代表性的關于優化營商環境的實踐范例《南京市優化營商環境100 條》進行質性研究，從中梳理各政府部門參與優化營商環境的總體情況，以此解析出在我國既定制度環境下優化營商環境的制度邏輯與行動邏輯，深化關于營商環境的整體認識，提出優化自貿區服務型治理之策。

三、文本分析：南京市優化營商環境100 條

江蘇自貿區南京片區位于南京市江北新區。2015年6月國務院正式批復設立南京江北新區，國家級江北新區設立以后，積極通過制度創新引領新區建設。尤其是近年來在優化營商環境這一政策目標指引下，南京市委市政府對標世界銀行營商環境指標體系，于2018年9月3日發布《南京市優化營商環境100 條》 （寧委發2018 [31]號），這是我國地方政府層面采取的較具系統性的優化營商環境舉措。 《南京市優化營商環境100 條》以世界銀行關于營商環境的指標體系為基礎，在一級指標上增加了“全程兜底服務”這一一級指標，共有一級指標11 項；在二級指標上對41 項二級指標予以細化，并且在“全程兜底服務”這一一級指標下設置了5 項二級指標，使得二級指標總數達到100 條。

研究對《南京市優化營商環境100 條》這一文本進行分析的基本思路是：首先對政府部門或相關單位在優化營商環境100 條中出現的次數予以匯總，并由高到低進行排序，以從總體上反映各政府部門或相關單位在優化營商環境中的參與情況。以此為基礎，選取參與數量位于前列的重要政府部門，對其在11個一級指標中的參與情況予以匯總，以反映出這些重要部門在優化營商環境中的參與質量情況。最后，通過上述分析得出關于優化營商環境的相關結論。

1.優化營商環境涉及各政府部門及相關單位眾多但出現數量差距較大

表1 《南京市優化營商環境100 條》中各單位出現的次數

基于表1 可以發現，優化營商環境是一項系統工作，涵蓋了39個黨、政、司法、國有企業及事業單位。其中，政府部門包括國土局、稅務局等28個單位，黨務部門涉及宣傳部，基礎性平臺等部門及事業單位主要涉及政務辦、信息中心、編辦等3個部門，涉及司法部門主要有法院、檢察院、司法局（本為司法行政機關，文章將其列入司法部門）、仲裁辦，涉及企業包括南京港、燃氣公司、電力公司等。由此可見，優化營商環境需要政府部門、司法部門、企事業單位共同協作，其中政府部門居于主導地位。盡管如此，通過分析各政府部門在優化營商環境100 條中出現的次數，可以發現各政府部門參與數量不一且差距懸殊。表1 中各單位出現次數最多的是國土局，共24 次；其次是稅務局，共15 次；再次是南京中院，共14 次。然而寬泛的稅務部門除了稅務局以外，還包括海關。稅務局與海關出現的次數全部位列前十。而如果把兩者出現的次數合并在一起，那么稅務部門出現的總數就是24 次，與國土部門并列第一。出現次數直觀地反映了各單位在優化營商環境中所起的作用及其所處的地位，可見國土部門、稅務部門、法院的份量較重。

2.營商環境由基礎性營商環境、經營性營商環境、司法性營商環境構成

盡管優化營商環境需要多部門和單位協作配合，但是以基本職能為導向，仍然可以總體上挖掘出營商環境的基本構成情況：基礎性營商環境的主要職能是提供土地、規劃、建設、交通、氣象、防震、治安、人防、環保、宣傳、水電氣供給等基礎設施或條件；經營性營商環境主要職能是從企業開辦開始到經營活動正常開展所涉及的資本流動、人力配置、市場環境、進出口貿易往來、涉稅事務等經營性條件；司法性營商環境主要職能是確保司法的公開、公平、公正，以便為商事主體的經營活動提供法治保障。表1 中出現次數位列前三的國土部門、稅務部門、法院正好分別是營商環境中基礎性營商環境、經營性營商環境、司法性營商環境的牽頭部門。

3.各重要政府部門在優化營商環境中的參與程度不一

表2 各重要部門在優化營商環境中的參與度

表2 列舉了表1 中位列前十的單位在涉及10個領域的參與度。由于南京中院是司法性營商環境的牽頭部門，政務辦與信息中心是作為基礎性平臺而出現的，因此研究在分析參與度時將此三個部門過濾掉，而只分析其他的七個政府部門。其中稅務部門包括了稅務局與海關。表2 顯示：該文件100 條舉措所涉及的10個領域中（剔除全程兜底服務這一領域），雖然國土局涉及條數最多，但只是在不動產登記、建設項目審批、企業獲得用地等三個領域居于主導地位，而在其他的六個領域沒有涉及，涉及面僅為40%；稅務部門在跨境貿易與企業納稅及降本兩個領域中居于主導地位，而這兩個領域正是營商環境中的兩個核心和關鍵領域。不僅如此，稅務部門也是開辦企業這一領域的重要參與者。此外，稅務部門在不動產登記、產權保護、金融服務或全程兜底服務等領域中也是參與者或有限參與者。總體而言，營商環境涉及的10個領域中，稅務部門在兩個領域居于主導地位，而且參與了6個領域，涉及面高達60%。就營商環境的三個構成領域而言，國土局僅限于基礎性營商環境；稅務部門不僅是經營性營商環境的主導者，而且在基礎性營商環境和司法性營商環境中也是重要的參與者。上述參與程度的分析充分顯示稅務部門在營商環境中居于極為重要的地位。

4.稅收營商環境是營商環境的重要組成部分

綜合表1 與表2，稅務部門不僅在參與數量上居于重要地位，而且在參與質量上同樣居于首屈一指的地位。由此可見，在構成營商環境的諸多要素中，稅收營商環境由于其在營商環境中的特殊重要地位，已經成為各界最為關注的熱點之一。稅收營商環境是影響企業的稅收法律、政策、執法、監督、服務等一系列制度安排的綜合，是營商環境的重要組成部分。在世界銀行《全球營商環境報告》分析框架下，納稅指標包括4 項二級指標，即納稅次數、納稅時間、總稅負率和稅后實務流程。國內也有學者對中國稅收營商環境進行了一定研究。例如，2018年國務院營商環境評價調查的指標體系中也包含了涉稅評價指標，共有開辦企業、繳納稅費、要素成本、注銷企業4個一級指標和若干二級指標。世界銀行發布的《2019年營商環境報告：為改革而培訓》則顯示，中國稅收營商環境由2018年的130 名上升至114 名，其中分析4 項稅收營商環境指標，2019年我國的數據分別是：申報次數7 次、納稅時間142 小時、總稅負率67.7%、稅后實務流程50 分。

四、基本結論：基于優化營商環境的自貿區服務型治理創新

目前，我國除了上海與海南自貿區與行政區并行（特別是海南全島建設自貿區） 以外，其余自貿區均采用政府職能部門協作工作機制。南京市如何以優化營商環境為抓手，在現有基礎上進一步實現自貿片區政府服務型治理創新，需要著力把握以下要點：

1.牢固樹立現代治理理念

中國共產黨第十九屆四中全會強調了中國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢。國家治理體系是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，它包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系[5]。國家治理能力則是指各個治理主體特別是政府在治理活動中所顯示出的活動質量[6]。自由貿易試驗區，顧名思義，定位于經濟層面的目標是其應有之義，但實際遠超經濟層面，中國自貿區的諸多改革和制度創新最核心的價值在于政府治理的自我革新、自我優化乃至自我革命[7]。國家治理現代化落實到地方，就是地方治理現代化[8]；落實到自貿區，就是自貿區治理現代化，是國家治理體系與治理能力現代化在自貿區的具體實踐。《南京市優化營商環境100 條》開宗明義，明確指出優化營商環境的目的就是要服務于企業的發展。因此，優化營商環境既是建設服務型政府的內在要求，也是通過轉變政府職能、提高政務服務效能從而更好地適應后工業化時代、信息化時代企業發展的內在要求。在服務型政府理念下，優化營商環境要求政府為企業提供的“服務”不能流于形式上的為企業辦事，而是要更加注重企業作為服務接受者的內心體驗感，即以企業的“需要”為轉移、以企業的“意志”為轉移，使得“為企業服務”在實踐中形成一個雙向互動過程，從而呈現出一種“服務型治理”局面。南京自貿片區需樹立自貿區現代治理理念，以牽引自貿區的制度創新。

2.創新體制以確保合作共治

治理意味著“制定規則、應用規則及執行規則”，思考治理意味著“思考如何管控經濟和社會，如何實現共同目標”[9]。因此，治理就是管控與共同目標的統一。治理并非放棄管控，而是相關治理主體如何通過協商共治實現共同目標。就自貿區治理主體而言，包括了相關政府部門、商事主體、社會組織及自然人。在相關政府部門合作共治方面，在上級政府支持和頂層設計基礎上，必須破除現行管理體制的束縛，繼續深化“放管服”改革，進一步優化政府職能配置和權力運行結構，實現政府部門間的協調聯動與協作共治，從而有效提升行政效能。通過對《南京市優化營商環境100 條》的分析，可以發現稅務部門在優化營商環境中所具有的極端重要地位，但是就我國現行行政體制而言，稅務局和海關都是中央垂直管理部門，地方政府并無權力對其予以節制。因此對于自貿區而言，如何通過管理體制創新將包括稅務部門在內的相關政府部門融合成為一個協調聯動的治理主體，是完善自貿區服務型治理必須面對的一個重大問題。此外，各商事主體、社會中介組織、以及自然人同樣構成治理主體，這就要求政府部門創新對企業、社會組織、自然人的管理，將其由“管理對象”轉換為“合作伙伴”，從而構建一種政府主導、政府部門合作、社會協同、法人及自然人廣泛參與的自貿區合作治理格局，變政府單邊治理為共同治理，促使自貿區整體營商環境得以優化和提升。

3.大力提升主體服務效能

治理強調互動，強調多元治理主體合作共治。通過對《南京市優化營商環境100 條》的分析，可以發現優化營商環境涉及到了39個政府部門、黨務部門、企事業單位，形成了一種非常明顯的合作共治局面。在100 條舉措中，僅有43 條僅僅涉及一個部門，主要是國土局、稅務局、海關、法院、人社局等，其余的57 條需要多部門合作完成。通過調研發現，南京已經擁有非常便利的政務環境：在企業開辦、項目審批、知識產權等方面，形成了一套減環節、壓時限、降成本的機制；“不見面審批”、“模擬審批”、“預審代辦制”等在全省全國推廣；工程建設項目審批“864”改革實現審批材料減少30%、時效提速50%以上，遠遠領先于國內其他城市。總體而言，目前南京市無論是在招商引資環節，還是在項目建設落地環節，都能做好項目的要素保障和綜合服務，這種多部門合作機制為自貿區治理現代化奠定了良好的基礎。對于自貿區治理現代化而言，應該在現有基礎上，通過升級《南京市優化營商環境100 條》，進一步優化多元主體合作共治的機制。例如，在企業用工保障環節目前僅涉及人社局，事實上自從2018年個人所得稅施行分類與綜合相結合的稅制改革，自然人必將深度卷入其中。再如，2018年黨和國家機構改革，社保改由稅務部門征收，這些改革使得稅務部門在企業用工方面必然深度參與其中。總之，相關部門之間更加密切的配合對于優化營商環境、提升自貿區治理體系與治理能力現代化至關重要。

4.升級技術以提升治理水平

在當前方興未艾的大數據時代，綜觀域內外稅收營商環境水平高的地區，網絡信息技術和大數據技術在治理領域的充分利用是有效提升營商環境的基本路徑。例如興起于浙江的“最多跑一次”，以及隨后被廣泛推廣的“一趟不用跑”，“不見面”審批，“全程網辦”服務等，以及得以不斷推廣應用的電子證照系統、電子發票、手機APP 和微信公眾號等政務程序，無不以網絡信息技術與大數據技術為支撐。調查顯示：目前南京市政府還大力提倡“多跑網路，少跑馬路”；而江北新區奉行“全程網上辦，最多跑一次”，已實現97%的申報業務在網上辦理。由此可見，南京市通過技術創新來提升治理現代化水平已經具有良好的基礎。南京市要想提升自貿片區治理能力與水平，應該在現有高新技術廣泛利用的基礎上，不斷升級高新技術利用水平，著力提升高新技術穩定性和使用上的便捷性，使得高新技術成果廣泛應用于涉及營商環境各項指標體系之中，從而有效提升營商環境水平，進而實現自貿區治理現代化。

5.著力優化稅收營商環境

《南京市優化營商環境100 條》直觀體現了稅收營商環境在優化營商環境中的重要地位。比較世界銀行發布的2018年和2019年稅收營商環境指標及排名可以看出，我國稅收營商環境的整體表現（見表3）：一是在納稅次數方面已經達到世界先進水平，納稅時間得以極大壓縮；二是盡管北京等地采取的降低住房公積金企業繳存比例等舉措有效減輕了企業的稅收負擔，但是我國納稅人實際稅負偏高問題依然存在；三是盡管納稅時間實現一定程度縮減，但是依然存在納稅申報耗費時間較長的問題，而且稅后實務流程問題比較突出。因此，稅收營商環境整體情況仍存在較大的優化和提升空間。

表3 有關國家和地區稅收營商環境指標及排名

近年來，南京市江北新區出臺系列舉措優化稅收營商環境，例如，根據涉稅業務類型安排不同辦理地點，如將企業開辦業務設在政務中心，由相關部門聯合辦理，如此便可以大大提高辦事效率，以前三天時間辦完的事情現在只需半小時。而且就目前發票線上辦理率高達91.22%的狀況，仍應繼續大力推行線上辦理業務；推行電郵合辦（電子稅務局與郵政局），郵寄費由政府買單；推行涉稅事務自助辦理，業務范圍包括社保、個體工商登記、稅務代開發票、郵局、銀行服務，實現“非接觸服務”；奉行“稅收信用、信用稅收”，將信用等級管理擴散到稅收管理的各個方面等。這些舉措顯示南京市高度重視稅收營商環境的優化，并在現有基礎上對標指標體系精準施策，顯著改善了自貿片區稅收營商環境。

五、結論

改革開放以來尤其是自貿區建設以來，我國政界與學界經歷了由“投資環境”到“營商環境”的話語轉換。“投資”主要限于企業的經營行為，而“營商”則涵蓋了更加寬泛意義的基礎建設、企業運營、法治保障等要素。因此，從“投資環境”到“營商環境”的轉換體現出政府對其職能更為精準的自我定位。遵循“走向從實踐出發的社會科學和理論”[10]這一理論與研究范式，基于典型實踐范例提煉出關于中國營商環境及其自貿區治理的制度邏輯、行動邏輯與話語體系，對本研究有重要的啟發。作為經濟大省，近年來江蘇省各級政府高度重視營商環境建設。2019年中國城市營商環境指數評價報告中，南京市位列全國大中城市第五位。江蘇自貿區獲批建設為進一步優化營商環境提供了良好的契機。南京自貿片區應恪守治理現代化理念，對標營商環境指標體系，在充分利用現代科學技術基礎上，實現政府管理體制與運行機制創新，產出更多制度創新成果，為自貿區建設提供制度保障，進而構建關于治理的中國話語體系。展望未來，正如金耀基先生所言：“我相信，再過百年后，回頭看二十世紀的中國，將是一個西方制度‘中國化’的世紀，也是中國制度‘現代化’的世紀”[11]。