水務類PPP項目全生命周期風險控制要點

何靖 李娟

摘要：指出了伴隨著一輪又一輪PPP項目集中清理“風暴”，“蒙眼狂奔”的社會資本由開始的“大干快上”野蠻發展開始變得理智冷靜。通過分析被清退PPP項目的退庫原因及造成一些PPP項目實施后無法正式商運的因素，總結了水務PPP項目全生命周期的風險控制要點，從而促進社會資本合理避險。

關鍵詞：PPP;項目清退;風險控制

中圖分類號：TV-9

文獻標識碼：A?文章編號：1674-9944（2020）14-0118-04

1?水務類PPP項目清退原因

為防范政府債務風險，進一步規范PPP項目管理，財政部接連發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，兩年來對PPP項目庫不規范的項目掀起集中清理風暴。被要求退庫的PPP項目主要原因有以下幾點。

（1）不宜采用PPP模式實施的項目。比如項目本身不屬于公共服務領域;涉及國家重大安全或重大公共利益，不適宜社會資本承擔;只涉及工程建設、無運營內容，選址拆遷難，用地批不下來、涉及環境、信息安全等其他不適宜采用PPP模式[1]。

（2）前期準備不到位，未履行立項審批手續;涉及國資權益轉移的未履行審批、評估手續，未通過物有所值評價和財政可承受能力論證。

（3）未按規定開展兩個論證。在相關文件發布后未按照規定開展兩個論證或者開展兩個論證內容不符合規范。

（4）不宜繼續采用PPP模式實施。實施方案調整，項目無法落地，項目融資未落實，項目實施邊界發生重大變化，入庫之日起一年內無任何實質性進展的，尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的PPP項目及項目發起人或者實施機構書面確認不再采用PPP模式實施。

（5）運作模式不規范、采購程序不嚴謹、涉嫌違法違規舉債擔保被清理出庫[1]。2019年進一步明確財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示，對超過10%的地區嚴禁新項目入庫[2]。

（6）未按規定進行信息公開或其他原因被清退或整改。如圖1所示[3]。

2?問題項目原因分析

分析多個問題水務PPP項目被迫退出案例，總結導致項目簽約后無法正常推進及建成后無法正常轉商運的主要原因。

2.1?項目推進緩慢

云南某水務項目簽約后，政府需求不迫切，前期手續推進緩慢。加上政府領導換屆，商務資源需要重新建立，導致項目極其緩慢，最終退出。

2.2?項目出水不達標

某項目由于長期出水不達標，虧損嚴重，罰款不斷，被迫退出。

2.3?項目邊界發生變化

甘肅某水務項目實施過程總投資嚴重超過社會資本簽約總投資額，且政府不認可超總投部分，項目運營連續虧損，被迫退出。

2.4?政府配套管網跟不上

寧夏某項目管網建設滯后，沒有進水，轉商運時間延長，導致試運營成本過高，資金占用時間拉長;寧夏某再生水項目建成后，由于項目設計標準較高，為零排放污水廠，沒有來水，成為“曬太陽工程”，遲遲無法轉為商運。

2.5?融資困難

陜西某縣城水務一體化項目中標簽約后，地方財政較差，融資困難，被迫退出。西咸某水務項目由于土地手續遲遲辦理不到位，影響融資，項目被迫退出。

2.6?地方債務嚴重

新疆某項目實施過程中，遇上政策進一步控制地方債務，項目嚴重縮水，且不再采用PPP模式，由PPP轉為EPC模式。

3?水務項目風險控制要點

水務類PPP項目的投資風險同別的項目一樣，貫穿于投資過程的始終。從項目周期看，有前期風險、 建設期風險、運營期風險和移交期風險等;從風險性質而言，有投資決策風險、技術風險、運營管理風險和法律風險等;從風險的來源看，有內部風險和外部風險[4]。充分認識各種風險的性質、危害，才可能提前預防，及早研究對策，防范于未然。本文對水務類PPP項目可能面臨的主要風險進行簡要分析，并提出了相應的應對措施，具體如表1所示。

參考文獻：

[1]財政部.財政部關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知《財金〔2018〕54號》[R].北京：財政部，2018.

[2]財政部.財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見《財金〔2019〕10號》[R].北京：財政部，2019.

[3]任?瑤. PPP項目被“清理出庫”該怎么辦[EB/OL].中呂律師事務所官方網站.http：//ww.zhllawfirm.com.2018-04-17.

[4]沈建明.項目風險管理[M].北京：機械工業出版社，2004.