推動地方政府債券積極有為支持“藏糧于地”戰(zhàn)略

中國農村財經研究會專題課題組

摘要：本文在客觀分析當前我國糧食安全面臨新形勢的基礎上，提出財政政策更加積極有為需要在“糧田”基礎設施建設上下足功夫，用好地方政府債券方式有效支持“藏糧于地”戰(zhàn)略。

關鍵詞：地方債券 糧食 基礎建設

疫情期間，我國周邊一些主要產糧大國相繼暫停或限制糧食出口，我國糧食流通市場出現了一些波動，對我國糧食安全保障能力是一次檢驗。糧食安全的重心在生產，糧食生產的根本在耕地，以耕地質量提升為核心的產能建設是保障糧食安全的重中之重。本報告在客觀分析當前我國糧食安全面臨新形勢的基礎上，提出財政政策更加積極有為需要在“糧田”基礎設施建設上下足功夫，用好地方政府債券方式有效支持“藏糧于地”戰(zhàn)略。

一、當前我國糧食安全面臨的新形勢

（一）國內糧食連年穩(wěn)產高產背后減產概率在增加

2019年，我國糧食產量再次創(chuàng)出新高，實現了歷史性的“十六連豐”，人均糧食擁有量474公斤，超出國際安全標準近20%。但是，始自本世紀初形成的上升通道，近期有遇阻走平的趨勢，糧食種植面積已連續(xù)三年小幅減少，近五年中有兩年出現減產。這既有農業(yè)供給側改革主動作為的影響，也有多重約束導致的減產影響。客觀來看，經歷多年連續(xù)穩(wěn)產高產后我國糧食減產概率在增加。

（二）影響糧食安全的外部風險持續(xù)加大

糧食是特殊商品，糧食國際貿易面臨的外部風險極易疊加。我國糧食進口大豆占比超過80%。2018年中美發(fā)生貿易摩擦后，我國從美國進口大豆占比迅速下降了近一半。轉向巴西進口替代后，當年巴西大豆進口占比迅速升至75%，進口國別依存度十分集中。受到中美貿易談判進程影響，巴西出口大豆價格曾在2019年8月一周內上漲10%。這充分暴露出國際糧食供應鏈的脆弱性，在保護主義和單邊主義干擾下我國糧食國際貿易外部風險持續(xù)加大。

（三）實施多年的糧食補貼政策空間逐步縮小

進入新世紀以來，我國持續(xù)加大對糧食生產的支持力度，糧食補貼逐步逼近“黃箱政策”規(guī)定的8.5%上限，糧食補貼爭端有擴大跡象。2016年美國政府首次向WTO指控我國水稻、小麥等最低收購價政策，2019年WTO爭端處理委員會做出了有利于美方的判決，認定中國在2012-2015年間對水稻、小麥種植戶提供過多補貼，要求我國調整托市收購政策，壓縮糧食補貼規(guī)模。

（四）積極財政政策更加積極有為，為糧食產能建設提供了難得機遇

積極財政政策足夠容得下傳統(tǒng)基礎設施“補短板”和新型基礎設施“助發(fā)展”。2020年政府工作報告中明確提出當年新增建設0.8億畝高標準農田，1.6萬億新增專項債券要加大用于支持現代農業(yè)設施建設力度，這為高標準農田建設擴圍提標提供了難度機遇。

二、糧食安全戰(zhàn)略中的四個“藏”

（一）“藏糧于市”保障可靠性較低

“藏糧于市”是指除國家糧食儲備外，糧食零散藏于生產者、經營者、消費者等市場主體。據統(tǒng)計，我國“藏糧于市”規(guī)模大約占當年產量的40%。“藏糧于市”是出于自身經濟利益考慮，與國家儲備維護糧食安全目標并不一致，很難在急需時被政府有效調配。供應短缺時，往往糧價越高、市場主體越是“藏糧”，推高放大糧食供需缺口。指望市場主體“藏糧于市”來增強國家糧食安全并不可行。

（二）“藏糧于庫”有成本，有損耗

“藏糧于庫”是指國家實物儲備存儲糧食。近年來，我國倉庫儲存的稻谷和小麥能夠滿足一年以上市場消費需求，口糧安全有保障，但糧油儲備每年也付出了一般公共預算支出近1%的成本代價。即便是國家專業(yè)儲備，糧食倉儲也有損耗。如上世紀九十年代，我國糧食連年豐收，造成庫存積壓，在儲糧食輪換時間較長，糧食收儲企業(yè)因部分糧食陳化出現政策性虧損。

（三）“藏糧于技”有賴于基礎科學突破

近年來，我國依靠基礎研究創(chuàng)新提升糧食單產和品質的技術難度越來越大，周期越來越長。據統(tǒng)計，2015至2019年我國糧食畝產僅增長了4.3%。科技成果轉化面臨著耕地質量制約，相當大比例耕地無法滿足優(yōu)質品種高產種植要求。短期看，依賴農業(yè)基礎科學創(chuàng)新實現糧食生產能力跨越式增長并不現實。

（四）“藏糧于地”是保障糧食安全最直接、最現實選擇

基于糧食庫存充裕，部分品種階段性過剩的現實情況，黨中央、國務院提出“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。“藏糧于技”推動糧食生產“質變”，“藏糧于地”推動糧食生產“量變”。“藏糧于地”通過增加投資在短期有效改善耕地要素的投入質量，保障效果更加直接。在基礎性研究取得新的有效突破之前，以時間換空間，“藏糧于地”是保障糧食安全最為現實的選擇。

三、投資不足是“藏糧于地”面臨的主要矛盾

因為是“藏”所以短期無法變現，因為是“糧”所以即使變現也無法有效提升地方GDP和財政收入規(guī)模。近年來糧食生產連年豐收，國家糧庫儲備充裕，糧食安全有“遠慮”而無“近憂”，導致高標準農田建設投資明顯不足。

（一）高等級農田在全部耕地中占比提升有限

2019年全國耕地質量平均等級為4.76等，較2014年提升了0.35個等級，耕地地力等級年均提升0.7%。一至三等的高等級耕地占比從2014年的27.3%提高到2019年的31.24%，年均僅提升0.79個百分點。2021年和2022年我國每年要新建高標準農田1億畝，建設任務明顯重于前十年平均水平。

（二）農田建設未能有效借助地方政府債券融資

受制于專項債券項目收益與融資自求平衡的監(jiān)管要求，自2015年開始發(fā)行地方政府專項債券以來，只有江西省在2019年和2020年發(fā)行了兩期高標準農田建設專項債券，合計募集資金78.4億元。2019年末，地方政府專項債券9.4萬億存量中被用于高標準農田建設投資的比例只有0.03%。

（三）農田建設投資強度明顯不足

真正做到耕地“蓄而不產”、糧食“隨要隨有”并不容易，這對耕地產出能力、防災能力和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力三重能力建設提出了更高要求。然而，目前我國的高標準農田建設畝均投資僅有2000元左右，有些地方甚至更低，每平方米耕地投資只有3元，每平方米財政投資只有2元，高標準農田建設名大于實。黑龍江、山東等一些糧食主產省畝均投入與全國平均水平相比并沒有顯著差異。

四、利用好地方政府債券方式支持“藏糧于地”戰(zhàn)略

本次疫情期間一些產糧大國一度限制糧食出口，“積谷防災”充分揭示出“藏糧于地”的必要性。我國是發(fā)展中人口大國，實現糧食安全不可能在危機中尋找生機，只能是在順境中不斷補足短板。實現糧食安全是政府責任，“藏糧于地”重在政府投入。

（一）順勢而為、借力發(fā)力：以地方政府專項債券解決地方配套投入缺口

目前我國永久基本農田高標準改造畝均投資2000元左右，其中約有75%是各級財政投入，地方財政畝均配套投入約500元。2020年新增建設0.8億畝高標準農田，地方需要配套400億元。建議在新增地方政府專項債券額度分配時充分考慮糧食優(yōu)質產區(qū)高標準農田建設投資需求，以專項債券籌資解決農田改造投資中地方配套缺口。400億地方專項債券額度占用僅占當年新增發(fā)行規(guī)模的2.5%，當年累計發(fā)行規(guī)模的1%，與中央已經確定的專項債券“兩新一重”投資重點不沖突，地方一般公共預算也可以節(jié)約更多財力用于保基本民生。

（二）債券收益與融資平衡短期依托土地收益保障，長期回歸產業(yè)發(fā)展

短期來看，“以地養(yǎng)地”是推動高標準農田建設專項債券順利發(fā)行的現實選擇。建議在制度層面明確地方政府土地出讓凈收益固定比例用于高標準農田建設投資，還利于地，可考慮從1%起步分階段逐年提高計提標準，計提資金用于保障專項債券還本付息。在2020年貧困人口穩(wěn)定脫貧后，建議給予糧食優(yōu)勢產區(qū)土地復墾跨區(qū)域調劑指標配額，保障優(yōu)勢地區(qū)高標準農田建設資金籌集。長期來看，專項債券還本付息在糧食產業(yè)發(fā)展中拓展收益空間才是根本出路。有效拓展糧食產業(yè)在生活、生態(tài)、休閑等方面的新功能，延伸糧食產業(yè)鏈、提升糧食價值鏈。建議在糧食生產經營領域設立專門引導資金，推動糧食生產經營的深加工、電商、園區(qū)建設。可以山東、安徽、湖北等糧食產業(yè)經濟規(guī)模排名靠前省份作為試點，探索糧食產業(yè)化引導基金與農田高標準建設專項債資金協(xié)同使用。

（三）以藏蓄產、以產促保：提高高標準農田建設投資強度

高標準農田建設應該實至名歸，建議適度超前建設，大幅提高單位投資強度。據測算，如果按照現有投資分擔格局，投資強度從目前每平方米3元提升到6元，2020年需要地方財政需要新增投入400億元。如果全部以地方政府專項債券方式籌集解決，新增投入只占2020年專項債券發(fā)行額度的1%。建議考慮分區(qū)域、分類型提高高標準農田建設標準及定額，做足藏的空間、做實建的高標。提升投資強度當前需要重點瞄準耕地防災功能建設、突出化肥與農藥減量使用后地力養(yǎng)護。

（四）立足無償，突出公益：低產田改造投入依托政府一般公共預算

2019年全國7—10等的低等田有4.44億畝，占耕地保有量的21.95%。低產田糧食種植比較效益偏低，政府投入責任更重。建議低產田改造投資依托政府一般公共預算無償投入，中央基本建設投資、一般公共預算安排資金優(yōu)先向低產田改造傾斜，年度新增資金主要用于提高丘陵山區(qū)增產潛力較大的項目區(qū)建設。

執(zhí)筆人：張立承范亞辰