淺析地方政府投融資平臺(tái)公司全面預(yù)算管理

付薇

摘要：《2019年政府工作報(bào)告》指出“國企要聚焦主責(zé)主業(yè)，健全市場化經(jīng)營機(jī)制，提高核心競爭力”，地方政府投融資平臺(tái)公司在當(dāng)前機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，急需激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，積極探索新的業(yè)務(wù)模式及盈利點(diǎn)。本文試圖以全面預(yù)算指標(biāo)體系設(shè)計(jì)為切入點(diǎn)，從企業(yè)整體層面和具體項(xiàng)目層面梳理構(gòu)建立體的全面預(yù)算管理體系。

關(guān)鍵詞：地方政府;投融資平臺(tái)公司;全面預(yù)算管理

一、引言

地方政府投融資平臺(tái)公司（以下簡稱“平臺(tái)公司”），是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其誕生與發(fā)展有著特殊的歷史使命，在承擔(dān)政府重大項(xiàng)目投融資任務(wù)的同時(shí)，也兼顧著對(duì)企業(yè)自身發(fā)展轉(zhuǎn)型的探索。企業(yè)經(jīng)營環(huán)境日益復(fù)雜多變，如何通過加強(qiáng)公司財(cái)務(wù)管理，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)提升管理水平，抓住發(fā)展機(jī)遇順利轉(zhuǎn)型，成為企業(yè)面臨的重大課題。全面預(yù)算管理作為為數(shù)不多的幾個(gè)能把企業(yè)的所有關(guān)鍵管理問題融合于一個(gè)體系之中的綜合管理控制方法，應(yīng)充分發(fā)揮其積極作用。

二、全面預(yù)算管理的重要性

全面預(yù)算管理是指企業(yè)以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，通過對(duì)未來一定期間內(nèi)的經(jīng)營活動(dòng)和相應(yīng)財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行全面預(yù)測和籌劃，對(duì)執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督和分析，對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋，指導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)改善和調(diào)整，進(jìn)而推動(dòng)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的管理控制方法。通過預(yù)算管理將企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)與年度計(jì)劃、長期目標(biāo)與短期目標(biāo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)、合理配置企業(yè)各項(xiàng)財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源。

（一）有助于優(yōu)化平臺(tái)公司的資源配置

通過全面預(yù)算管理，特別是下沉至具體項(xiàng)目層面的預(yù)算管理，企業(yè)可以根據(jù)項(xiàng)目特性和市場變化及時(shí)調(diào)配資源，在保障項(xiàng)目順利運(yùn)行的同時(shí)，提升企業(yè)整體經(jīng)營效益。

（二）有助于提高平臺(tái)公司的管理水平

全面預(yù)算管理的“全面性”強(qiáng)調(diào)全員、全業(yè)務(wù)、全過程，覆蓋了企業(yè)管理的所有關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過對(duì)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行量化控制，在明晰各部門權(quán)、責(zé)、利劃分的同時(shí)，也能有效監(jiān)督各部門的經(jīng)營管理，串聯(lián)起企業(yè)內(nèi)部管理的各層級(jí)有助于企業(yè)管理水平提高。

（三）有助于提升平臺(tái)公司的資金使用效率

通過對(duì)預(yù)算期內(nèi)資金來源、使用的平衡管理，一方面合理降低融資成本，另一方面保持收支平衡有效避免盲目投資，在規(guī)范資金管理的同時(shí)提升資金使用效率，保障企業(yè)償債資金充足，滿足企業(yè)正常經(jīng)營需求。

（四）有助于增強(qiáng)平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)防范能力

健全有效的全面預(yù)算管理，能防止企業(yè)經(jīng)營缺乏約束帶來風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)投融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的特性，通過全面預(yù)算管理，一方面將負(fù)債控制在合理可承受范圍內(nèi)，另一方面提前籌劃償債資金來源，確保債務(wù)如期償還，避免引發(fā)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

三、平臺(tái)公司全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）全面預(yù)算管理維度單一

全面預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)“預(yù)算理念全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤”，是能統(tǒng)籌企業(yè)所有關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)的綜合管理控制方法。目前，企業(yè)的全面預(yù)算管理通常僅在企業(yè)整體層面開展，從預(yù)算指標(biāo)設(shè)計(jì)看僅將企業(yè)的整體資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、利潤總額等整體層面指標(biāo)作為年度預(yù)算目標(biāo)和績效考核指標(biāo)，管理未下沉至項(xiàng)目層面。單一維度的預(yù)算管理容易忽視不同項(xiàng)目間的特性差異，既不利于充分暴露企業(yè)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，也不利于引導(dǎo)企業(yè)有針對(duì)性的開展具體管理。

（二）全面預(yù)算管理聯(lián)動(dòng)性不足

全面預(yù)算管理，強(qiáng)調(diào)事前合理編制年度預(yù)算，事中及時(shí)分析并控制預(yù)算執(zhí)行，事后嚴(yán)格預(yù)算考核，由于傳統(tǒng)預(yù)算管理中大多數(shù)企業(yè)將預(yù)算管理委員會(huì)辦公室設(shè)立在財(cái)務(wù)部門，預(yù)算的編制、分析、考核測算也主要由財(cái)務(wù)部完成，導(dǎo)致各部門的預(yù)算管理參與主動(dòng)性不高。同時(shí)，企業(yè)整體層面單一維度預(yù)算管理產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息由于信息顆粒度大、針對(duì)性不強(qiáng)，不能有效激發(fā)企業(yè)內(nèi)部各部門間的聯(lián)動(dòng)管理，降低了企業(yè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和挖掘新增盈利點(diǎn)的敏感度。

四、加強(qiáng)企業(yè)全面預(yù)算管理的對(duì)策措施

（一）構(gòu)建多維立體指標(biāo)體系

從企業(yè)整體層面和具體項(xiàng)目層面進(jìn)行管理和指標(biāo)設(shè)計(jì)，考慮不同層面的具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及管理訴求，用考核指標(biāo)引導(dǎo)管理關(guān)注。參考《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)2018年度金融企業(yè)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的通知》（財(cái)金[2019]38號(hào)）中其他類金融企業(yè)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值設(shè)置，具體說明如下：

1.企業(yè)整體層面

關(guān)注企業(yè)整體資產(chǎn)狀況、經(jīng)營增長狀況、盈利能力狀況、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，從企業(yè)整體層面進(jìn)行預(yù)算管理。該部分預(yù)算指標(biāo)設(shè)計(jì)可參考財(cái)金[2019]38號(hào)文件中其他類金融企業(yè)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置。一是盈利能力狀況指標(biāo)，包含資本利潤率、資產(chǎn)利潤率、成本收入比;二是經(jīng)營增長狀況指標(biāo)，包含（國有）資本保值增值率、利潤增長率、經(jīng)濟(jì)利潤率;三是償付能力狀況指標(biāo)，包含資產(chǎn)負(fù)債率。企業(yè)整體層面績效評(píng)分占年度總評(píng)分的權(quán)重建議設(shè)置在30%-50%左右。

2.具體項(xiàng)目層面

按企業(yè)運(yùn)營項(xiàng)目性質(zhì)分為無收益性公益項(xiàng)目、半經(jīng)營半公益性項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目。具體項(xiàng)目層面績效評(píng)分占年度總評(píng)分的權(quán)重建議設(shè)置在70%-50%左右，視各類項(xiàng)目的規(guī)模、占用企業(yè)資源比重具體分配各自權(quán)重。

（1）無收益性公益項(xiàng)目

主要是指投融資平臺(tái)公司作為融資主體向地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和民生保障項(xiàng)目建設(shè)及經(jīng)營方提供資金，這類項(xiàng)目幾乎不產(chǎn)生經(jīng)營收益，對(duì)企業(yè)盈利沒有貢獻(xiàn)，企業(yè)管理重點(diǎn)在于及時(shí)償付債務(wù)本息杜絕債務(wù)逾期風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)從公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和民生保障項(xiàng)目建設(shè)及經(jīng)營方取得還債資金減少企業(yè)自有資金墊付及占用。

基于上述特性，這類項(xiàng)目的預(yù)算管理側(cè)重于加強(qiáng)資金催收、減少企業(yè)自有資金墊付及占用，即加強(qiáng)已墊付資金收回、減少本期新增墊款。可以從以下三方面設(shè)置預(yù)算目標(biāo)：一是墊付資金收回率，如應(yīng)收賬款收回率，等于該類項(xiàng)目應(yīng)收賬款本期減少數(shù)除以該類項(xiàng)目應(yīng)收賬款期初數(shù)與該類項(xiàng)目應(yīng)收賬款本期增加數(shù)之和;二是資金墊付率，如本期累計(jì)墊付資金占本期累計(jì)應(yīng)償還本息比率;三是墊付資金機(jī)會(huì)成本，如墊付資金乘以企業(yè)整體資產(chǎn)利潤率。

（2）半經(jīng)營半公益性項(xiàng)目

主要是指地方政府將土地、房屋等一定資產(chǎn)注入投融資平臺(tái)公司由其通過經(jīng)營運(yùn)作將收益用于償還公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生保障項(xiàng)目債務(wù)，這類項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營收益專項(xiàng)或優(yōu)先用于償債，對(duì)企業(yè)盈利貢獻(xiàn)有限，企業(yè)管理重點(diǎn)在于盡力保持項(xiàng)目經(jīng)營收益略高于償債需求，在杜絕債務(wù)逾期風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)盡可能不再占用企業(yè)其他經(jīng)營性資金資源用于償債。

基于上述特性，這類項(xiàng)目的預(yù)算管理側(cè)重于提高盈利額、增加資金流動(dòng)性、減少企業(yè)其他資金資源占用。可以從以下幾方面設(shè)置預(yù)算目標(biāo)：一是該類項(xiàng)目盈利能力指標(biāo)，如該類項(xiàng)目資產(chǎn)利潤率、成本收入率等;二是短期償債能力，如現(xiàn)金比率，等于該類項(xiàng)目現(xiàn)金資產(chǎn)余額除以該類項(xiàng)目本年還本付息額;三是占用企業(yè)其他資金資源機(jī)會(huì)成本，如占用資金資源金額乘以企業(yè)整體資產(chǎn)利潤率;四是該類項(xiàng)目收入質(zhì)量指標(biāo)，如該類項(xiàng)目本年新增應(yīng)收賬款額除以該類項(xiàng)目本年?duì)I業(yè)收入總額。

（3）經(jīng)營性項(xiàng)目

主要是指投融資平臺(tái)公司開展的市場化經(jīng)營項(xiàng)目，這類項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營收益是企業(yè)盈利的主要來源，也為前兩類項(xiàng)目的債務(wù)償還提供資金保障，企業(yè)管理重點(diǎn)在于提高項(xiàng)目盈利性、資金流動(dòng)性、拓展業(yè)務(wù)范圍。這類項(xiàng)目也是企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型中需要重點(diǎn)關(guān)注和深入挖掘的方向。

基于上述特性，這類項(xiàng)目的預(yù)算管理側(cè)重于提高盈利額、增加資金流動(dòng)性、保持成長性。可以從以下幾方面設(shè)置預(yù)算目標(biāo)：一是該類項(xiàng)目盈利能力指標(biāo)，如資產(chǎn)利潤率、成本收入率等;二是該類項(xiàng)目收入質(zhì)量指標(biāo)，如該類項(xiàng)目本年新增應(yīng)收賬款額除以該類項(xiàng)目本年?duì)I業(yè)收入總額;三是該類項(xiàng)目成長性指標(biāo)，如項(xiàng)目資產(chǎn)規(guī)模增長率、營業(yè)收入增長率、利潤增長率、利潤總額占企業(yè)整體利潤總額比率等。

3.“一票否決”制

企業(yè)一旦出現(xiàn)債務(wù)本息逾期事項(xiàng)，直接視為未完成年度預(yù)算目標(biāo)。對(duì)投融資平臺(tái)公司來說，確保債務(wù)如期償還守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線是企業(yè)的“主責(zé)主業(yè)”，企業(yè)應(yīng)高度關(guān)注債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制及降低，通過合理的資金平衡管理、有效的經(jīng)營運(yùn)作提高債務(wù)償付能力。

（二）加強(qiáng)管理信息內(nèi)部流通與運(yùn)用

通過建立企業(yè)整體層面和具體項(xiàng)目層面多維度的預(yù)算管理，能有效降低管理信息顆粒度，合理增加針對(duì)性，便于企業(yè)法務(wù)風(fēng)控、內(nèi)部審計(jì)等內(nèi)控部門利用管理信息快速識(shí)別異常情況、找準(zhǔn)異常來源，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別效率和準(zhǔn)確度，為企業(yè)在復(fù)雜多變的經(jīng)營環(huán)境中有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提供有力保障。

此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善企業(yè)全面預(yù)算管理信息傳遞、運(yùn)用機(jī)制，將在管理中產(chǎn)生的大量實(shí)際經(jīng)營數(shù)據(jù)安全、有效的傳遞至企業(yè)各部門，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析與挖掘效用，激發(fā)企業(yè)各部門間的聯(lián)動(dòng)管理幫助企業(yè)在轉(zhuǎn)型中抓住新的市場機(jī)遇、及時(shí)調(diào)整更新業(yè)務(wù)模式，拓展企業(yè)盈利范圍，提升企業(yè)核心競爭力。

五、結(jié)語

面對(duì)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展重大歷史機(jī)遇期的地方政府投融資平臺(tái)公司，一方面，要堅(jiān)守助力地方政府重大項(xiàng)目投融資的成立初衷，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，降低企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn);另一方面，要根據(jù)國家政策指引積極探索市場化轉(zhuǎn)型升級(jí)，謀求企業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。全面預(yù)算管理作為現(xiàn)代企業(yè)綜合管理方法，在投融資平臺(tái)公司經(jīng)營管理工作中發(fā)揮著不可替代的重要作用，根據(jù)企業(yè)自身特點(diǎn)、發(fā)展需求、經(jīng)營環(huán)境，不斷優(yōu)化預(yù)算管理可以有效提高企業(yè)管理水平，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，幫助企業(yè)在激烈的市場競爭中贏得一席之地。

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（作者單位：貴州金融控股集團(tuán)有限責(zé)任公司）