裁判文書“選擇性上網”的現實與反思

特約撰稿人 羅書平

>>中國裁判文書網網站 網站截圖

今年6月，《民主與法制》周刊第22期推出“新時代民事檢察”的系列報道后，編輯部接到一封“讀者來信”，對系列報道中有關“抗訴多、改判少”的觀點反映強烈，稱其引述的基本事實“嚴重失實”！

民事檢察監督數據“以偏概全”？

讀者來信稱：《焦點分析：民事檢察監督如何抗訴多改判少？》這篇文章以中國裁判文書網發布的部分案件為樣本進行分析，本身就是以偏概全，部分觀點個人傾向色彩明顯，在一定程度上貶損了民事檢察工作成績。從2019年全國情況來看，生效裁判監督受理增長了30%多，更多當事人選擇民事檢察監督途徑維權。全國提出抗訴數增長約30%，再審檢察建議增長超90%，民事檢察監督的作用進一步發揮。從監督質效來看，抗訴再審改判率為77%；再審檢察建議改判率為85%，監督質效進一步提升。

最后，這位顯然屬于檢察系統專業人士的讀者義憤填膺地表示：“我們將抓緊時間對全國數據開展研判，以正本清源！！！”

問題如此尖銳，自然不敢怠慢。編輯部立即讓責任編輯與作者聯系，詢問“抗訴多、改判少”的依據來源。作者坦然回復：都源于迄今為止最為權威和全面的官方平臺——中國裁判文書網！

而且作者特別聲明，其檢索和分析意見都在原文中已如實闡明：

由于檢察機關目前尚未建立公開的檢察文書數據網，故無法得知全國檢察機關開展民事檢察工作的基本數據。作者根據國家法律有關“應當再審”的剛性規定，通過分析最高法院和省級法院民事審判監督程序中有關審理民事抗訴案件的數據，來分析研究其中檢察院提出民事抗訴的情況。其中最高法院發布的民事再審裁判文書中：2017年為253份（含抗訴案件22份，占比8.7%）；2018年為330份（含抗訴案件24份，占比7.3%）；2019年為270份（含抗訴案件32份，占比11.9%）。

為此，作者通過實證研究認為，人民法院對檢察院提出抗訴案件的改判率較低。具體而言，檢察院向法院提起抗訴的案件，經人民法院審理后改判的大都在50%左右，這一特點在最高法院再審改判和抗訴改判案件中尤為突出：2017－2019年最高法院自己裁定再審的案件平均改判率為88.9%，而同期最高檢抗訴案件的改判率僅為51.6%。

真是“公說公有理，婆說婆有理”！讀者稱“嚴重失實”，作者說“有據可查”，問題出在哪里呢？不過，比照司法程序中的“舉證責任”規則，作者已經提供了數據，讀者稱“嚴重失實”也應承擔證明責任。所以，我們都在期待讀者的“研判結果”早日問世。

裁判文書確實存在“選擇性上網”！

2013年11月21日，在最高人民法院公開發布《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》舉行的新聞發布會上，鄭重宣布：將人民法院裁判文書公開上網制度由三年前的“可以上網”修改為“應當上網”，“上網審批”修改為“不上網審批”，突出了“上網為原則，不上網為例外”的剛性要求，并規定中國裁判文書網作為“各級人民法院文書上網的統一平臺”。

當然，迄今為止，“上網為原則，不上網為例外”的實施情況如何，尚未見到官方的權威數據和全面報道。不過，2020年7月8日頭條號“瀟湘新聞”發布的題為《上海多家法院裁判文書大面積不公開：黃浦區法院最新100份裁判文書僅2份公開，被指有違最高法精神》的文章，似乎從另一個側面回應了這個問題。

文中披露，中國裁判文書網檢索的數據顯示：在上海市黃浦區人民法院2020年公布了案號的10799篇裁判文書中，只有3852篇是真正公開了裁判文書，還有6947篇的裁判文書并沒有公開，裁判文書公開率只有35%。如果在基數里再加上連案號也沒有公布的裁判文書，該院2020年裁判文書公開率不到35%。此外，文中同時披露了該院2019年裁判文書公開的數據：在公布了案號的29701篇裁判文書中，只有13738篇是真正公開的，還有15963篇裁判文書沒有公開，裁判文書公開率只有46%。

這類“大面積不公開”裁判文書的情形也許只是個別基層法院的“特例”，在沒有確實數據之前，不能推定這個問題在全國法院中具有普遍性，更不能就此判斷前述“抗訴多、改判少”的文章來自中國裁判文書網的信息是檢索不全面有遺漏，還是存在“選擇性上網”的問題！

當然，上述問題還涉及最高人民法院直接審理案件的基礎數據。最高人民法院在每年向全國人大的工作報告中都有披露：2013－2017年，最高法院受理82383件，審結79692件；2018年，最高法院受理34794件，審結31883件；2019年，最高法院審結34000件。毋庸置疑，最高法院在每年直接審結的數萬件案件中，不乏有最高檢提出抗訴的案件（包括刑事、民事、行政、公益訴訟）。

然而，最高法院對包括最高檢“四大檢察”在內的案件是如何審理的？特別是最高檢向最高法院直接提出抗訴的案件到底有多少？審理結果如何？由于最高檢沒有權威的公開發布平臺無從知曉，在中國裁判文書網上又“網上無名”，所以，多年來都是未知數。

按照最高人民法院辦公廳2014年印發的《裁判文書上網公布暫行辦法》要求，“最高人民法院發生法律效力的判決書、裁定書、決定書統一在中國裁判文書網公布。”其中在有關“可以不公開”的“除外”情形中，也只是列舉了“涉及國家秘密、個人隱私的；涉及未成年人違法犯罪的；以調解方式結案的；其他具有特殊情形，不宜在互聯網公布的”的四類情形，并無對抗訴案件“可以不公開”裁判文書的特別規定。

問題就此產生。司法實踐中，有關最高檢提起抗訴的民事檢察監督案件的審理情況和裁判文書，“兩院”不說，誰也不清楚。“新時代民事檢察”的系列報道之六《論點思考：如何讓民事檢察成為“最后一道司法救濟途徑”？》中，作者披露的信息也僅僅局限于在中國裁判文書網上檢索到的最高檢向最高法提出抗訴，并經最高法作出裁判的兩起民事檢察監督案件。其審理結果是：一件部分改判，一件發回重審。

如果最高檢以民事檢察監督為己任的第六檢察廳幾年來的工作業績就僅限于如此區區的兩起抗訴案件的話，恐怕誰也接受不了，誰也坐不住。

這個問題與學者的研究成果不謀而合。2019年第6期《中國法律評論》刊登學者楊金晶、覃慧、何海波的文章：《裁判文書上網公開的中國實踐》。文中坦言，自2016年裁判文書上網規定實施以來，裁判文書的公開數量和公開比例有明顯提高，2017年制作的裁判文書多數在網上公開了文書（60%）或者文書基本信息（13%）。但選擇性公開現象仍然存在，一些重大案件的裁判文書沒有公布。

裁判文書上網制度“先天不足”？

根據《最高人民法院關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》，中國裁判文書網只是為全國各級人民法院提供的一個裁判文書公開上網的平臺，上級法院并不負責對地方各級人民法院和下級人民法院的裁判文書的上網情況進行審批或審核。只是為了防止實踐中可能發生的“選擇性上網”問題，最高人民法院前瞻性地規定了“公開為原則，不公開為例外”的原則。

按照這個原則，人民法院的裁判文書“應當全面公開”，只有出現下列五種情形之一的，才可以“不在互聯網公布”：（一）涉及國家秘密的；（二）未成年人犯罪的；（三）以調解方式結案或者確認人民調解協議效力的，但為保護國家利益、社會公共利益、他人合法權益確有必要公開的除外；（四）離婚訴訟或者涉及未成年子女撫養、監護的；（五）人民法院認為不宜在互聯網公布的其他情形。

然而，由于有關“不公開”的具體操作和監督機制的規定過于籠統，特別是將是否公開裁判文書的權力授予辦案法官，只有在“辦案法官認為”裁判文書具有“不宜在互聯網公布”的兜底條款情形時才應當提出書面意見及理由，由部門負責人審查后報主管副院長審定。如此，“大面積不公開”的情形出現也就不足為奇了。

2017年12月，最高法院在公開發布的《人民法院貫徹落實〈中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見〉的實施意見》中再次重申：“要增強裁判文書的說理性，及時按照規定將裁判文書上傳裁判文書網。”

其中并沒有對“不及時上傳”或者“不按照規定上傳”裁判文書的情形應當如何進行考核、監督作出明確規定。類似的重申內容也可能會如同司空見慣的“三令五申”一樣，淡化成“宣言性”條款，無法落地生根。

2019年，最高人民檢察院發布《2018－2022年檢察改革工作規劃》，其中第30條改革舉措包括“完善法律文書和案件信息公開范圍，發布典型案例，公開檢察建議”。

創建“中國檢察文書網”刻不容緩！

必須看到，近年來，檢察機關加大了民事檢察監督的力度并取得了顯著的成效，值得點贊。以下兩組數據很有說服力：

2018年10月24日，在全國人大常委會會議上，最高人民檢察院檢察長張軍作《加強對民事訴訟和執行活動法律監督工作情況的報告》。報告披露：全國檢察機關充分發揮抗訴直接啟動再審程序的功能，對認為確有錯誤的民事判決、裁定、調解書提出抗訴21795件，法院已審結15922件，其中改判、調解、撤銷原判發回重審、和解撤訴12113件，再審改變率為76.1%。

2020年7月20日，最高人民檢察院公開發布了2020年1至6月全國檢察機關主要辦案數據：1至6月，全國檢察機關共對民事生效裁判提出抗訴1815件，同比下降2.3%，法院同期審結1063件，再審改變801件，占審結數的75.4%。

遺憾的是，這些可圈可點的數據和業績，卻無法在中國裁判文書網上檢索到能夠與之對應的裁判文書！筆者在實證研究中常常感嘆：檢察機關除了去年以來已逐漸形成的定期發布相關數據的工作機制外，如果自身還有可供全社會公開檢索的“中國檢察文書網”，一切問題就可以迎刃而解了。

據權威人士透露，目前檢察機關對于檢察文書上網的規定只限于“四大檢察”的“起訴書”和“抗訴書”，至于刑事案件的“公訴詞”是否公開上網的問題“尚在研究”中。

其實，筆者實證研究中發現，最高檢不僅對哪些檢察文書應當或者可以公開上網“尚在研究”，而且，對于包括公開檢察文書在內的“檢務公開”的改革似乎都永遠處于“重申”和“強調”中：

2006年，最高人民檢察院在《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》中要求：健全主動公開和依申請公開的制度。就依法可以公開的訴訟程序、訴訟期限、辦案流程、案件處理情況、法律文書、辦案紀律等信息，要主動予以公開。但對其中“法律文書”如何做到“主動予以公開”？至今語焉不詳。

2017年，最高人民檢察院在向全國人大常委會作關于人民檢察院全面深化司法改革情況的報告中，稱檢察系統已做到“案件信息公開系統全覆蓋”：2014年開通人民檢察院案件信息公開網，運行案件程序性信息查詢、法律文書公開、重要案件信息發布、辯護與代理預約申請“四個平臺”；2016年全面運行案件信息公開微信服務平臺，主動向當事人和律師告知案件進展情況，實現從被動查詢到主動推送、“網上公開”向“掌上公開”轉變。其中有關“法律文書”如何公開的問題仍比較含糊。

2019年，最高人民檢察院發布《2018—2022年檢察改革工作規劃》，其中第30條改革舉措（深化檢務公開，接受社會監督）包括“完善法律文書和案件信息公開范圍，發布典型案例，公開檢察建議”。至于“如何完善”法律文書的公開范圍，至今也未見分曉。

必須看到，在全面推行依法治國進程中，司法公開并不是哪一個地區、哪一個部門的事，而是事關全局和實現公正與效率法治目標的宏大工程。要實現習近平總書記和黨中央特別要求的“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，就必須實現司法程序中的法律文書公開化、常態化、制度化！只有人民群眾能夠通過公開、權威的平臺和迅速、便捷的方式，隨時隨地、輕輕松松地查詢到各類法律文書，能夠從這些鮮活的個案載體中學習法律知識，“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的社會主義司法原則才能深入人心，才能全面構建和推進法治社會建設。

有鑒于此，筆者設想，在目前只有“中國裁判文書網”一花獨放的情況下，檢察機關創建“中國檢察文書網”刻不容緩！今后在條件成熟時，監察機關、公安機關都應當建立相應的權威信息公開平臺。只有這樣，才能形成類似于司法機關在訴訟程序中“分工負責、互相配合、互相制約”的良好局面。