突發公共衛生事件政府審計職能分析及對策探究
——以新冠肺炎疫情防控審計為例

吳亭憶

一、引言

2020年初，新冠肺炎疫情爆發，該重大突發公共衛生事件關系著全國人民群眾的生命安全，牽動著全社會經濟發展大局。此次疫情被世界衛生組織定義為全球大流行病，引發了全國重大突發公共衛生事件一級響應。面對突如其來的疫情，黨和人民在危機時刻上下一心，社會各界捐款捐物馳援疫區，各級政府啟動一級財政應急預案。截至3月13日，全國各級財政安排的疫情防控投入已經達到1 169億元；3月30日，中央組織部已將截至目前上繳的黨員捐款52.8億元轉交財政部分配下達；7月份，為打贏疫情防控阻擊戰，保障企業資金支持，中央財政撥付貼現資金292 885萬元。短時間內大量救助資金和補貼需要及時發放和審核，這與傳統突發事件政府審計工作相比，本次疫情下的審計除了面臨時間緊、任務重、資源有限的緊迫局面外，還要緊抓新冠肺炎疫情防控工作，審計難度堪稱前所未有。

二、新冠肺炎疫情下國家審計概述

（一）研究現狀

以“公共事件”及“審計”為關鍵詞對文獻進行檢索，共有43篇文獻對公共突發事件下政府審計的相關領域做了研究，其中有21篇是本次新冠肺炎疫情爆發后新增的。在疫情爆發前，應急政府審計主要研究對象是自然災害下的審計對策。汶川大地震后，審計署前審計長劉家義（2008）提出審計的“免疫系統”功能，王中信（2009）總結出國家重大突發公共事件應急審計預案內容概括，曹建新等（2011）將重大突發公共事件跟蹤審計的實施環節劃分為救災開始階段、救災物資的儲備和調運階段、救災物資的發放和使用情況階段。隨著大數據在全社會應用，審計方法和手段得到有效改進，翟曉敏（2018）指出，在重大突發公共事件跟蹤審計中利用大數據審計技術的優勢。此次新冠肺炎疫情爆發后，關于公共衛生領域的政府審計研究開始起步。朱智鴻（2020）以新冠肺炎疫情為例，對應急審計管理預案制定、內容確定、流程再造、質量管控方面進行了突破性的制度設計。綜上所述，關于重大突發公共衛生事件政府審計領域的現有文獻數量有限，僅涉及某些基礎性問題，總體缺乏理論深度，理論體系尚未形成。

（二）組織結構

疫情期間，為落實習近平總書記和黨中央的決策部署，按照審計署的工作要求，各省區市以強有力的組織領導統籌強化疫情防控工作。經過對22個省級審計廳組織結構調研統計，在疫情應急階段，各省廳審計工作釆取的是上下聯動審計組織方式。各省級審計機構成立新冠肺炎疫情防控工作領導小組，由廳黨組書記、廳長任組長，承擔第一責任人職責，分管廳領導任副組長，秘書局、辦公廳、數據司、財政司、金融司、社保司、企業司有關負責人為小組成員。辦公地點設在社保司。各市級審計局根據自身實際情況成立疫情防控工作領導小組，由主要負責人掛帥，實行領導包保、分級負責的工作機制。同時各省級審計機關派出特派員辦事處嚴格執行報告制度，反饋監督各市級審計局疫情防控審計開展工作中出現的問題。這種靈活的組織形式，確保了疫情下審計工作的反應速度，但由于其臨時性的特點，實際工作中出現市級以下審計小組人力資源整合不到位，與審計部門以外的社保、金融、衛生等部門存在協調能力不足，審計人員內部職責不明確，審計小組之間溝通不暢等問題。

（三）審計披露

從國家層面看，審計署發布了2020年第一季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告。該審計公告圍繞統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作，聚焦“六穩六保”任務，抽查了1 853個單位、2 319個項目，涉及資金4 934.7億元，已整改問題金額13.03億元，其中收回和歸還原渠道專項債券等資金10億元，清償民營企業中小企業賬款5 276.41萬元，追回各類違規發放或被騙取套取的財政補助等資金1 438.74萬元，盤活閑置資金和下達資金2.16億元，為建檔立卡貧困戶等對象補發或補繳各類資金1 979.6萬元，清理規范行政審批事項流程及中介服務事項6項，出臺和完善相關規章制度6項。

從各省級層面分析，本文簡要整理了疫情爆發期間，即2020年1-7月各省級審計廳疫情相關情況披露信息，可以發現，各省級審計廳疫情審計相關信息主要包括三個方面的內容，第一項是基層審計動態，第二項是機關審計動態，第三項是審計要聞，其中以山東省、湖北省相關疫情審計信息披露數量最多。其他大部分省份對疫情期間的工作做了相關披露，但也發現河北、黑龍江、青海這3個省的疫情工作情況無法在本省審計廳官網上查詢。同時經過梳理發現，各省的疫情款項物資跟蹤審計報告尚未發布。

三、突發公共衛生事件下政府審計面臨的挑戰

（一）突發公共衛生事件審計特點概述

1.突發性與常態化并存。此次新冠肺炎疫情與庚子年春節同時到來，爆發的時間不可預見、地點不確定、形式隨機，毫無預兆，打破了全國人民的生活工作計劃，也給審計工作的組織帶來了極大的挑戰。審計機關不僅要完成年末常規審計工作，還需要及時部署疫情防控經費專項審計工作。這需要審計人員具備快速的應變能力以及團隊溝通能力，可以說，本次重大公共衛生突發事件是對國家審計能力的重大考驗。新冠肺炎疫情自2020年1月20號爆發以來，至今仍在全球范圍擴展蔓延，已被世界衛生組織定義為全球大流行病。審計署為此發出疫情下常態化審計的相關部署，審計重點由應急階段的聚焦抗疫物資落實情況轉為復工復產政策到位程度，以做好本次重大公共衛生突發事件持久戰的準備。

2.社會性。疫情無情人有情。疫情期間，政府、愛心企業及人士捐款捐物，互幫互助。社會公眾作為公共委托人，強烈要求獲得疫情下款項物資使用情況的相關知情權。《中華人民共和國國家審計準則》規定，國家審計機關應當對救災救濟資金、社會捐贈資金依法進行審計監督。這一準則決定了作為獨立第三方的國家審計機關肩負的責任與義務，既需要對政府部門財資走向提供重要監督力量，還要滿足委托人的知情權要求，借此發揮國家審計機關保障國家社會經濟健康運行的“免疫系統”功能。

3.風險性。疫情下的審計面臨著風險的復雜多樣性，除了要控制審計風險，還需要有效防控疫情傳染風險。根據2020年第一季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告，已整改問題金額達13.03億元，可見疫情下的審計客體涉及資金量大，除此之外物資項目多、地點分散等特殊性都決定了疫情下審計的重大錯報風險較高。另外，疫情下的審計由于團隊組建時間短，相關規章制度臨時頒發、審計證據獲取困難、各方信息溝通不暢等原因，一定程度上也加大了審計的檢查風險。除此之外，審計人員還要面臨未知的傳染疾病，病毒的傳染性、潛伏時長、傳播途徑、救治手段都尚待摸索總結。在重大公共衛生事件下，審計人員需要在保護好自身不被疫情傳染的前提下開展審計工作，這也是前所未有的挑戰。

4.審計范圍廣。本次疫情審計涉及大量的公共救助資金物資，影響社會生活的多個方面。審計機關作為獨立第三方，從審計財產層面，要監督政府防疫資產安全性、使用合法性以及合規性；從監督管理層面，要落實政府下達的疫情防控相關政策部署實施情況的效率性、效果性以及經濟性；從社會秩序恢復層面，要核查企業財政貼息和貸款優惠政策是否精準到位，協助政府預防、解決復工復產等社會問題。

（二）突發公共衛生事件下國家審計的困境

1.應急組織結構有待完善。常規的國家審計模式在處置應急情況時，其固化的科層式組織架構不能有效契合突發事件的特點，存在信息傳遞不暢、效率低下等問題。在疫情應急階段，按照審計署部署，各省級審計機關第一時間成立新冠肺炎疫情防控工作領導小組，并由主要負責人承擔第一責任人職責。但由于疫情審計事項的突發性，審計機關在組織具體政策落實時，具有一定的倉促性。在調研中發現，很多基層審計機關只是運用現有的組織結構開展審計工作，并沒有組成對應的應急審計小組，相關審計任務職責很難分清，無法有力支撐疫情下接踵而來的審計項目。隨著疫情審計的常態化，應急審計組織結構的建立和完善迫在眉睫。

2.傳統現場審計方法受到挑戰。此次疫情傳染性強，潛伏期長，減少人與人之間的接觸是疫情爆發期最有效的防控手段。在此前提下，依靠現場審計的傳統審計手段不再適用，各級審計機關紛紛指導運用“非現場審計”加以應對。“非現場審計”需要高效的信息技術手段做支撐，對數據的準確度要求較高。在實際操作中，出現數據采集難度較大、模型設計有缺陷、更新不及時等問題。同時，非現場審計對審計人員的信息技術水平也提出更高的要求。新形勢對信息化程度較低的省份是重大考驗，審計工作可能面臨停滯的風險。

3.審計信息披露體系不健全。根據此次疫情審計公共性的特點，社會公眾要求對抗疫物資的使用情況信息公開。審計機關作為獨立第三方監督機構，其門戶網站是最權威的官方信息披露窗口。從信息公開的內容上看，目前各審計門戶網站披露的信息以審計要聞為主，難以從中查詢到與疫情物資相關的跟蹤審計數據，本次疫情的跟蹤審計情況只能在國家審計署的網站上查詢到一條相關審計公告，即2020年第一季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果相應公告，其他省級審計機關門戶網站并沒有及時對現階段疫情款項物資審計情況作出相應公告，少數審計機關門戶網站甚至無法查詢到疫情期間審計動態。這與社會公眾的期望是相悖的。審計信息披露的不及時、不完備會導致審計人員的辛苦工作成果無法正向傳遞給委托人，從而造成不必要的矛盾。

4.審計人力不足。本次疫情社會影響深遠，常態化抗疫工作內容多而繁復，時間戰線較長，審計工作者一人擔負多個審計任務已是常態，這些項目涉及慈善機構、公共衛生、學校、交通、公共設施等多個行業，所涉資金也較大，審計人力不足成為審計機關面臨的瓶頸之一。再者，應急審計對審計復合型人才需求巨大。疫情下的審計，除了要求審計人員具備常規會計、審計技能，還要求相關人員具備醫療常識、信息化能力、風險管理等全面的知識儲備。另外，疫情下臨時組織的人員構成復雜，專業素質參差不齊，都會加大審計檢查風險。

四、突發公共衛生事件下政府審計職能優化對策

（一）制定公共衛生領域政府審計預警指標

為發揮好國家審計“免疫系統”中的預防功能，在事件尚未爆發階段，國家審計應制定對公共衛生領域相關企事業單位風險管理評估的審計預警指標體系。預警階段的審計工作可以借助公共衛生領域內部審計的力量，使他們參與到風險管理的稽核與評價工作中。預警指標體系應結合突發公共衛生事件的特點確定風險點，例如針對公共衛生管理部門，應設置評價其組建城市癥態監測、動物死亡監測、學生因病缺課監測、藥店重點藥物銷售數據監測等相關情況的定量指標，讓審計有效作用于突發公共衛生事件的前哨觀察階段，幫助政府對可能出現問題的環節盡早預判把控。

（二）構建應急審計組織架構

1.建立審計應急方案響應機制。根據國務院2006年頒布的《國家突發公共衛生事件應急預案》的規定，根據突發公共衛生事件性質、危害程度、涉及范圍，突發公共衛生事件劃分為特別重大、重大、較大和一般四級，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。審計機關應根據突發公共衛生事件的級別，分別制定對應的審計應急響應方案。各級應急審計響應方案應明確對應的適用環境、審計主體、審計客體、審計步驟及方法以及技術、經費、安全等相關保障措施。同時，針對方案在應用中發現的問題及時反饋總結，不斷修正審計應急方案。審計應急方案響應機制，能夠使國家審計各項工作在第一時間高效運行，切實履行好審計服務職能。

2.構建有決斷力的指揮中心體系。有決斷力的指揮中心相當于黑夜中的燈塔，能為突發事件提供及時指引。以政府為主導建立防控指揮中心，集合銀行金融、衛健、交通、社保、審計等多部門力量，有效達成不同部門之間橫向的對接和協調工作。審計部門作為政府防控指揮中心成員，需負責統籌安排本部門自身疫情防控工作，同時實時反饋應急審計中發現的問題。審計部門內部也應自上而下成立防控工作領導小組，主要負責具體審計活動的計劃、部署和指導工作，形成縱向責任網絡。防控工作領導小組組長應由本單位主要負責人擔任，同時兼任同級政府防控指揮中心成員，及時把握事件發展動態，明確責任要求，將應急審計的職能站位融入具體業務的執行中。從政府防控指揮中心到各級審計機關應急小組，多方位的指揮中心體系能夠厘清防控工作崗位責任，保證多部門橫向和縱向的密切合作。

3.組建全方位審計應急工作小組。以廣東省成功經驗為借鑒，審計機關細化到縣級審計機關，及時成立突發事件應急辦，下設綜合組、金融組、財政組、捐贈組、數據組，力求審計范圍全覆蓋。其中綜合組承擔著本部門醫護及生活物資的采購、使用及維護職責，充分做好后勤保障工作；金融組聚焦企業稅費減免、財政貼息等優惠政策的落實是否精準到位，流程設置是否合理順暢；財政組負責審計政府疫情防控專項資金撥付流程及時有效性及使用統籌情況；捐贈組針對公益性組織募集資格合法性、內部管理合規性、社會捐贈物資管理分配透明度、接受捐贈群體受益面及滿意度進行審計；數據組負責本部門信息收集及傳遞，對非現場審計工作提供大數據技術支持，整理審計信息及時在審計官網及相關權威傳媒機構公開披露。

4.搭建審計人才數據庫。審計人才庫的建立以國家審計人員為主導，社會中介機構人員為補充，將各企事業單位的內審人員納入調配，同時整合工程造價、信息技術以及醫療管理等相關領域的專家資源，對審計人員按照專業領域進行分類。人才數據庫需要定期做好知識更新，開展針對醫療衛生、金融、信息技術、工程造價等重點領域的專題培訓，打造素質過硬的復合型審計人才隊伍。應急審計小組成立時，可根據人才庫專業領域分類快速組建隊伍，在確保審計工作響應速度的同時，優化審計人員配置及專業結構。

（三）提升國家審計信息透明度

隨著數字信息化的發展，公共衛生事件的相關信息會通過多種傳媒渠道第一時間對外擴散，“媒體化的事實”會影響公眾對事件的判斷。審計機關及時正面地進行信息披露，能夠提高社會公眾對審計結果的滿意度，同時預防謠言及非主流民意的擴散。審計機關需用好審計門戶網站，統一各級審計官網信息發布口徑，與時俱進，提升運用微信小程序、app等新媒體的能力，盡可能伴隨事態發展，實時披露審計信息。對捐贈物資，一方面采用必要的端口前移現場審計手段，提前嵌入，幫助庫房人員規范物資管理，堵塞漏洞，控制審計風險；另一方面運用現代物流掃碼、貨幣流水等技術，實現數據全流程跟蹤，同時在審計官網設置物資查詢專欄，提升審計信息透明度。

從審計公告發布的次數看，一年一次的審計公告在突發公共衛生事件下，明顯不能滿足社會公眾的知情權要求。重大突發公共衛生事件的審計公告應增加披露頻次，力求充分向社會公眾披露整個審計的過程。

（四）優化非現場審計方法

重大突發衛生事件下，考慮到對疾病的未知因素，應當加大非現場審計手段的運用，減少現場審計時間。我國作為全球領先的數字技術應用大國，有著高效的線上信息網絡，能夠依托現代化信息技術，打造數據審計平臺，實現物資入庫、出庫實時動態數據全流程跟蹤，建立統一格式的電子數據物資管理臺賬，保證審計質量和審計效果，支撐輿情信息的公開透明。針對公共衛生事件防控優惠政策落實情況，可以調用稅務系統、金融系統和社保系統等大數據信息進行審計稽核，實現跨部門、跨行業財務數據的實時獲取，打破數據信息“孤島”格局，擴展審計監督廣度、深度和精度。

五、結語

在重大公共衛生事件下，政府審計是國家治理體系和治理能力現代化建設中的重要監督力量；政府審計的監督作用是維護國家社會民生總體安全的強有力保障。本文調研新冠肺炎疫情重大突發公共衛生事件審計的基本情況，探索重大公共衛生事件審計組織結構模式，據以提出相關審計可行性建議，為政府審計防范風險、完善職能提供重要的參考價值。