談鄉村振興戰略對山東城鄉協調發展的影響

隋云龍 高 強

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制，破除長期以來中國城鄉社會二元結構，推動城鄉要素自由流動平等交換，實現城鄉協調發展。長期以來，我國城鄉非均衡發展問題一直是制約國民經濟健康有序運行的重要因素之一。決勝全面建成小康社會，實現“兩個一百年”奮斗目標，必須著力解決這個問題。山東省高度重視“三農”問題，持續推出多項惠農政策，但農村基礎設施條件落后、基本公共服務供給不足等問題依然突出，城鄉之間的要素單向流動問題仍然存在。山東現階段最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是農村發展不充分。因此，山東省在深入推進新型城鎮化的同時，如何避免出現鄉村衰退問題，落實城鄉協調發展戰略，把城市和鄉村建設成共生共榮、協調共進的美麗家園，是新時代全面建成小康社會的必然要求。

一、山東省城鄉協調發展成就

近年來，山東省深入貫徹落實黨的十八大和十九大精神，始終把促進城鄉協調發展作為推動經濟社會發展的重要抓手，不斷促進城鄉經濟社會融合，使城市和農村的經濟社會面貌都發生了巨大變化。山東省作為一個工農業大省，近幾年經濟快速增長，社會各項事業有序推進，城鎮化水平迅速提高，區域市場逐步形成，為山東省實施城鄉協調發展戰略打下了堅實的基礎。近些年山東省城鄉協調發展不斷提速，出臺了鄉村振興“1+1+5+N”政策規劃體系，省級涉農資金統籌整合成效顯著。農業“新六產”持續發展壯大，截至2018年底共發展農民合作社20.3萬家、家庭農場6.37萬家。2018年山東農村集體產權制度改革升級為國家整省推進試點，在濰坊市設立了首個國家農業開放發展綜合試驗區。以人為核心的新型城鎮化水平不斷提高，2018年末，山東省常住人口、戶籍人口城鎮化率分別達到61.18%和50.94%。改革開放以來，山東省經濟綜合實力大幅提升，地區生產總值屢創新高，2018年達到7.65萬億元；一般公共預算收入突破6 400億元；規模以上工業增加值比2017年增長5.23%；糧食產量穩定在5 000萬噸以上；三次產業結構實現“二三一”到“三二一”的歷史性轉變。城鄉社會經濟發展取得了一系列成績，發展動力和活力均顯著增強。城鄉居民收入比持續縮小，農村居民人均可支配收入增速連續九年高于城鎮居民。2018年非公有經濟增加值44 173.9億元，同比增長6.1%?；竟卜站然椒€步提升，2018年山東省農村義務教育校舍開工面積2 549萬平方米，竣工面積2 380萬平方米。中小學大班額比例降至9.0%，基本消除66人以上超大班額。推進醫療衛生資源城鄉優化配置，2018年全省人均基本公共衛生服務經費補助標準提高到290元，比2017年提高了40元，16個地級市全部開展分級診療工作，啟動國家健康醫療大數據區域中心建設。2018年山東省城鎮新增就業136.8萬人，農業轉移人口就業質量、收入水平和社會保障水平進一步提高。

二、山東省城鄉協調面臨的問題

當前，雖然山東城鄉協調發展取得了一定成就，但距離實現城鄉全面協調的目標仍有較大差距，城鄉協調發展仍面臨一系列問題，城鄉二元結構尚未消除，農村經濟、社會、生態、文化等領域的發展仍滯后于城市。

（一）城鄉收入差距仍然突出

近十年來，隨著山東經濟的高速發展，城鄉居民人均收入有了顯著增長，但山東省城鄉居民之間的收入差距仍然存在，且呈現擴大趨勢。

2008年至2018年間，山東省城鎮居民人均可支配收入由16 305元増至39 549元，農村居民人均可支配收入由5 641元増至16 297元；城鄉居民人均可支配收入分別增長了2.43倍和2.89倍。從兩者的走勢對比來看，山東省城鄉居民人均可支配收入比雖有逐漸縮小的趨勢，但仍大于2.3，說明山東省城鄉居民收入仍然較為懸殊，且城鄉居民目前收入的絕對差由2008年的10 664元增至2018年的23 252元，農村居民目前的收入水平僅相當于城鎮居民在2008-2009年的收入水平。眾所周知，居民的消費支出受收入水平的制約，在城鄉居民收入差距較大的情況下，城鄉居民消費支出必然也會存在較大差距。城鄉居民收入差距較大導致農村有效需求不足，難以吸引各類投資，從而形成惡性循環。

表1 2008-2018年城鄉居民人均可支配收入表（摘自歷年山東省統計年鑒）

（二）城鄉制度改革推進緩慢

改革開放以來，尤其是進入新世紀后，隨著市場經濟體制的建立與完善，政府對傳統的城鄉管理體制不斷進行調整和改革。但從根本上看，城鄉二元結構并未根本破除，城鄉協調的制度體系并不健全。

一是城鄉戶籍分割造成農業轉移人口身份沖突。相當比例的農村人口進城后并未轉化成市民，其制度身份仍是農民，在工作生活中仍會受到與市民不同的差別對待。二是農村土地產權制度改革推進不順。對農村土地產權制度的改革，確權是基礎、流轉是手段、發展是目的，但農村土地流轉的管理體系中卻存在諸多問題。例如，在農村集體建設用地方面，由于缺少完備的評估體系，基準價格無法確定，導致土地價值無法實有化，進而阻礙集體建設用地在鎮內或鎮外的流轉。針對宅基地退出的政策機制比較單一，操作的難度較大。此外，按照土地產權制度改革操作要求，資產的量化分配面臨情況較為復雜。部分農村村委會可量化的資產相對較少，主要依靠財政支持維持工作，而一旦土地產權制度改革完成，若財政部門不增加這部分扶持經費，相當一部分村委會將難以維持日常工作。三是農村地區發展仍需強有力的財政政策支持。2008年山東省農林水支出為235.3億元，2018年增加到998.5億元。財政支農支出金額雖不斷增長，但農林水支出占山東省公共預算總支出的比例，呈徘徊下降趨勢，且支農政策系統性不強，政策補貼的扶持力度不足以吸引優質的專業人才，部分農村地區文化教育、公共衛生、養老護理等專業人才嚴重不足。縣市財政支農政策也比較分散，并未形成解決問題的有效合力，還需加大政策的支持力度。

圖1 201 2-201 8年山東農林水事務支出占比情況（摘自歷年山東省統計年鑒）

（三）農村基礎設施欠賬較多

城鄉在基礎設施建設水平上存在比較大的差異。一方面，與城市相比農村基礎設施投入歷史欠賬較多，仍然需要大力投入和改善。根據圖6所示，在燃氣普及率和污水處理率上鄉村僅占城市的1/2和1/3，綠化覆蓋率上城鄉相差20個百分點。山東農村部分地區基礎設施水平較低，甚至達不到灌溉方便、飲水安全等基本要求。

另一方面，農村基礎設施后續維護不足。首先，農村道路養護面臨較大壓力。伴隨山東農村地區經濟快速發展，農村地區道路交通流量急速增長，然而很多地區農村公路養護力量并未隨之提升，這主要是因為基層政府對農村地區道路的養護缺乏長效機制，一般只在道路和橋梁損壞后才會維修。其次，對農村水電網絡的養護不足。農村地區水電網絡普遍存在管網老化、管材較差等情況，隨著農民生活水平提高，農村地區出現電壓偏低、線路負載過小，自來水管徑偏小、漏失率較高、供給量偏少等諸多問題。

（四）城鄉社會公共服務失衡

由于長期的城市偏向性政策，在醫療保健、教育、養老、社會救助等社會公共服務領域城鄉投入嚴重失衡，農村地區公共服務質量與城市相比還有待增強。受資金投入、人才配備等因素影響，農村地區基本公共服務質量和水平與城市相比差距懸殊。衛生服務機構數量不足、設備老舊等現象較為嚴重，農村地區師生比較小，文體配套設施尚難滿足群眾需求。

表2 城鄉基礎設施建設情況對比（摘自2018年中國城鄉統計年鑒）

具體來看，2018年山東省城鎮居民年均醫療保健支出1 966元，而農村居民僅為1 205元，比值為1.63：1；城鎮居民年均教育文化娛樂支出為2 903元，而農村居民僅為1 266元，比值為2.29：1。城市醫療、衛生、教育等公共資源比較集中，農村公共資源較為匱乏，從圖2數據可明顯看出，山東城鄉居民每千人口享有的衛生技術人員和醫療衛生機構病床數差距懸殊，而山東省50家三級綜合醫院更是絕大部分分布在設區城市。相比城市優越的信息化條件、健全的管理制度、充足的經費保障，廣大農村地區的公共基礎設施條件較差、制度建設不夠完善、管理和技術人員的業務素質相對較低，因而導致其公共服務難以深入開展。

圖2 201 8年山東城鄉居民每千人衛生人員數與醫療機構床位數（摘自201 9年中國統計年鑒）

三、山東省城鄉協調制度改革對策建議

（一）推進城鄉規劃制度優化

1.注重規劃引領，推進多規合一。要充分發揮規劃的引領作用，推進規劃覆蓋至村級行政單位，使規劃設計見底見效。依托鄉村振興戰略實現規劃對農村土地的全覆蓋，持續推進城鄉地區多規合一。抓住多規融合契機，積極開展多規融合試點，在鎮級層面將城鄉規劃、土地利用總體規劃、國民經濟和社會發展規劃進行有效銜接，加強鄉鎮地區城鎮建設、產業發展、生態保護、土地利用等工作的有機銜接，強化村莊布局、農業發展、鄉村旅游、基礎設施的對接和空間協調，努力實現空間規劃管理一張藍圖繪就，構筑城鄉多規融合體系。圍繞城鄉協調發展的共性重點問題，啟動規劃試點，實施規劃試驗，突破瓶頸制約。積極探索鄉鎮特殊地區規劃落實，在這些特殊地區加強探索，做實郊野單元規劃，積極組織編制村莊布點規劃，推進歷史文化名鎮名村規劃。

2.基于區域差異，實施特色規劃。在厘清區域差異的基礎上，對不同地區、不同領域、不同階段的項目采用差異化的規劃安排。支持區縣政府在規劃的落實過程中探索差異化的實施方案，適當考慮全省不同地區城市、郊區、農村的經濟、社會發展特征，出臺針對性較強的規劃方案。例如，針對青島、威海、日照等濱海城市，可立足于生態約束、集約節約的理念，進一步開展、完善海洋漁業產業發展規劃。在進行城鄉規劃工作之前，首先要做好調研工作，了解基本情況，并根據當地風俗文化等進行規劃。在做出重大規劃決策時，必須聽取當地居民的意見。要重視挖掘地方文化特色，風俗習慣，力爭把城鄉規劃與地方歷史文化結合起來。

（二）優化人口資源配置標準

1.保障人口“雙向流動”權益。一方面，對進入城鎮落戶的農村人口，要真正實現“遷入無障礙，落戶無門檻”，要進一步明確落戶標準，尤其是對租賃住房放開限制，降低落戶標準。減少申請落戶的證明材料，簡化繁雜的落戶手續，縮短落戶審批時限，降低手續辦理的成本，并且保證其在村集體經濟組織中的集體資產收益分配等權益維持不變，其擁有的收益權可依法繼承和在本社社員中轉讓。另一方面，對欲遷回農村入戶的城市人，在滿足一定條件的基礎上，如對所在地農村產業投資達到一定數額，或從事農業種植面積達到一定規模，抑或吸納周邊農民就業達到一定人數等，可賦予其與所在地居民相同的戶籍身份與宅基地等基本權利，并可參與所在村集體事務表決等。

2.優化人口資源配置標準。要在穩步推進戶籍制度改革的基礎上，將以往“按戶籍人口配置資源”的方式轉變為“按常住人口配置資源”，實現人地掛鉤、常駐人口與服務掛鉤。按照“全員登記、依規領證、量化管理、憑證服務”的原則，完善流動人口居住證制度。把流動人口管理服務納入經濟和社會發展規劃，逐步擴大服務范圍，實現城市基本公共服務的服務范圍由城市戶籍人口逐步擴大到全部常住人口，推動城鄉社會保障并軌。降低資源配置難度，積極鼓勵和支持就近遷移、舉家遷移等幸福遷移模式，促進土地、住房、公共服務和社會保障等資源的優化配置，促進城鎮外來流動人口融入城鎮，共享經濟社會發展成果。

（三）探索土地制度改革

1.探索土地承包權有償使用、有償退出。針對現階段土地大量浪費和閑置等農村“空心化”問題，山東省可嘗試按照以人定面積的原則，實行“法定無償、超占有償、節約有獎”的宅基地與土地承包權分配制度。村民可以在本組、本村無償取得人均一定面積的住宅用地、附屬設施用地以及農村土地承包權，農戶新建住宅，在法定面積內有節余，且承諾不再使用的，集體經濟組織給予每平方米一定數額的補貼獎勵，對于超占、多宅村民，則收取一定的宅基地使用費。對于想退出的農戶，集體經濟組織可給予宅基地退出補助，并依據房屋殘值評估給予一定補償，還可以與農戶協商一個期限，在這個期限內農戶如有意愿可重回農村，以有償取得的方式再次獲得宅基地。

2.嘗試農村土地入市交易、跨區流轉。國家對土地入市長期實行嚴格的限制政策，一度只有國有土地才能采取招標、拍賣、協議等方式入市。農村集體建設用地中，只有符合規劃和用途管制的集體經營性建設用地才可以入市，宅基地和公共設施用地不能入市。基于此，山東省可嘗試在集體經營性建設用地入市方面進行試點：一是土地分類流轉。強化征改與入市的銜接，明確城市規劃區內的工業用地和規劃區外非公益性用地，采用集體經營性建設用地入市的方法解決。符合土地規劃的未利用集體建設用地，按照“宜工則工、宜商則商”原則，通過規劃調整就地入市。二是土地交易規范化。對分屬各級主體（鎮、村、組等）的農村集體經營性建設用地，分別以所有權者為入市主體，委托具備法人資格的農民專業合作社或村集體資產管理公司作為入市實施主體。城鄉建設用地統一依托公共資源交易中心，通過公開競價方式交易。參照征收土地成本核算和同地區同用途國有土地基準地價，經中介公司評估、村民“一事一議”會議決議，確定入市地塊起始價，其出讓最高年限與同用途的國有土地相同。

（四）拓寬資金籌集渠道

1.設立企業貸款保證專項資金。通過建立“政、銀、保、擔”四方合作模式，激勵銀行對符合條件的涉農企業發放保證保險貸款，以緩解涉農企業融資難、融資貴等問題，降低融資成本，分擔貸款風險。具體可由相關財政部門牽頭，與擇優確定的合作銀行、保險機構、信用擔保機構共同簽訂四方合作協議。合作銀行方按合作協議對符合條件的涉農企業發放保證保險貸款。合作保險機構方按合作協議為涉農企業提供貸款保證保險業務，而合作擔保機構方按合作協議為涉農企業提供貸款保證擔保。政府則只需安排資金以補助符合具體規定條件的涉農企業貸款保證保險所發生的保費和擔保費。

2.加強對農村金融機構的扶持力度。一方面，可為新型農村金融機構提供更多的稅收減免政策。在新的農村金融機構剛剛成立后，政府可以減免一定年限的流轉稅與所得稅。當其營業滿一定年限后，可以要求新型農村金融機構承擔較低的所得稅率與流轉稅率。在日常業務的經營管理過程中，新型農村金融機構的周轉性鋪底資金可以向中央財政按其資本凈額的三至五倍申請補貼，還可以向各級財政申請開辦費用的減免政策。另一方面，則可設立財政專項擔保資金，以幫助其向商業銀行進行貸款融資。政府也應對新型農村金融機構股東的入股分紅免征一定年限內的個人所得稅。向新型農村金融機構捐贈的資金，可用以抵沖其應上繳的所得稅。通過稅收減免與提供財政補貼等手段，激勵新型農村金融機構加大“三農”貸款融資力度。具體的財政補貼額度可以根據新型農村金融機構涉農貸款的一定比例提供支持。另外，可以制定相關政策，只要涉農貸款達到該機構貸款總量的一定比重，這些新型農村金融機構就可以按較低的流轉稅率與所得稅率繳納費用。

四、結語

城鄉協調發展是實現鄉村振興的必由之路。筆者通過分析山東省城鄉協調發展的問題，探索創新制度體系的對策，建立起城鄉各類資源要素雙向流動的機制和政策體系，才能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和政府的宏觀調控作用，構建起城鄉之間人力、土地、資金等關鍵主體的耦合發展機制，為鄉村振興提供核心發展動能。