大數據背景下基層審計機關推進審計全覆蓋的思考

張 勤

實行審計全覆蓋是完善審計制度的重點任務之一。通過加強審計資源統籌整合和審計技術方法創新，依法全面履行審計監督職責，堅持黨政同責、同責同審，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。當下，大數據技術正以空前的速度重塑人們的思維模式，引起經濟社會各個領域的深刻變革，也引發了基層審計機關運用現代信息技術推進審計全覆蓋的思考。

一、主要概念界定

（一）審計全覆蓋

審計全覆蓋，是指審計機關在一定周期內，對依法屬于審計監督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領導干部和國有企事業領導人員履行經濟責任情況進行全面審計。

審計全覆蓋概念有三個內涵：一是監督對象全覆蓋，即凡是涉及公共資金、國有資產、國有資源“管分用”的部門、單位和個人，都要被納入審計對象的范圍；二是監督過程全覆蓋，即在堅持事后審計、事中監督的同時，積極向事前決策階段滲透，逐步實現全過程審計監督；三是監督方式多元化，即審計監督應該是預防的、動態的、宏觀的、建設性的，是全方位、多層次、立體化的監督。

（二）大數據

麥肯錫環球研究院在《大數據：創新、競爭和生產力的下一個前沿》報告中，將大數據定義為“其大小超出了典型數據庫軟件的采集、儲存、管理和分析等能力的數據集”。我國《促進大數據發展行動綱要》稱，大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合，它正快速發展為對數量巨大、來源分散、格式多樣的數據進行采集、存儲和關聯分析，從中發現新知識、創造新價值、提升新能力的新一代信息技術和服務業態。

盡管目前尚無關于“大數據”的統一定義，但普遍共識是，大數據作為一種信息資產，已滲透到各個行業、領域和部門。大數據不僅惠及商業，而且在國民經濟及民生方面，都會發揮重要的經濟價值。

二、實現審計全覆蓋面臨的主要困境

（一）審計任務繁重與審計力量不足矛盾突出

隨著審計全覆蓋實施的不斷推進，以及公眾對政府責任信息質量需求的深度和廣度不斷拓展，國家審計日益呈現目標多元化、對象復雜化、內容廣泛化的趨勢。上級同步審計項目任務不斷增多，但基層審計機關審計力量的增速卻遠遠落后于審計需求的增速。當前，大部分審計項目的實施還是沿用傳統的審計模式，審計人員或者親臨被審計單位現場審計，或者在自己單位查看被審計單位送達的審計資料。審計資料之多致使工作強度很大，往往會存在審計流于形式的情況。基層審計機關一線人員超負荷工作，是現階段難以實現審計全覆蓋的主因之一。

（二）審計計劃管理模式和組織方式不完善

由于體制、機制等原因，審計署、省級審計廳、市審計局和縣（市區）審計局各自管轄自己的審計對象，在審計項目的計劃與組織管理上，存在條塊分割、力量分散等情況，“分灶吃飯”的現狀與審計全覆蓋的要求不相適應。非同步實施審計項目的立項、實施方面，上級審計機關各自為政，未統籌考慮基層審計機關，致使其無法共享數據資源。同時，基層審計機關自行立項的非同步實施審計項目，因為數據管理權限原因，稅務、自然資源和規劃等重要部門的數據無法獲得，大數據比對和處理工作很難開展，因而極大地限制了審計全覆蓋的實施。

（三）審計隊伍專業勝任能力有待提高

大數據時代，審計人員面對的是具有高度概括性、模糊性、關聯性的海量電子數據。這不僅需要審計人員轉變傳統的工作理念和思維模式，還對審計人員采集、整理、分析數據的能力提出了很高的要求，但是目前基層審計機關審計隊伍的專業能力和視野格局還不能完全適應上述新形勢的變化。審計人員的專業背景多以財務和工程審計為主，很少有人兼備大數據專業知識技能。而在大數據技術方面有所專長的計算機專業人員又缺乏審計的專業知識，擔當項目主審的機會較少，對整個項目的統攬能力不高。

三、大數據技術在審計全覆蓋實踐中的作用

大數據時代為審計機關提供了海量的數據資源、動態的數據變化和更為精準的數據處理方法，審計人員通過行業或部門數據信息之間的橫向和縱向關聯對比，可以挖掘出隱藏在大數據背后的高價值密度信息。大數據技術在國家審計中的應用，引發了全樣本審計思維的變革、審計模式的切換、審計手段的更新，極大地提高了工作效率和質量。

（一）立項階段，優化審計項目安排

隨著審計監督頻次的不斷增多，不同部門會委托審計機關在同一時期對同一審計對象從不同角度進行審計。根據不同審計需求組建不同項目小組，會造成被審計單位重復進點、交叉進點。而利用大數據技術，審計項目可以實現“點面/片結合”、“1+N”立項。例如，全區預算執行情況審計中，以往只能就每一預算單位單獨立項。但是通過大數據，可以做到以審計事項為主線，覆蓋全部預算單位。再如，在大數據背景下，開展經濟責任審計（“1”）的同時，可同步開展政府采購審計、自然資源資產審計、固定資產投資審計等若干個專項審計子項目（“N”）。這些納入同一個被審計單位范圍的審計項目，可由一個審計組統一實施，只需分別制定審計方案并出具審計報告即可。

（二）實施階段，鎖定審計重點疑點

無論審計對象數量多少，利用大數據挖掘技術對收集到的數據和相關歷史數據進行高效整理和分析，就能縮小查證范圍，鎖定重點疑點，從而縮短審計人員到被審計單位進行疑點分散核實的時間。例如，在鄉鎮（街道）主要領導干部經濟責任審計中，將非結構化數據轉換成結構化數據，設計一整套表格供被審計單位提前填寫。審計機關通過將表格中反映的領導干部名錄、統發工資發放名單信息，與從其他部門直接采集的工商登記、享受助學金學生姓名等信息關聯對比，可輕松發現財政供養人員經商辦企業、領導干部子女違規享受助學金等審計疑點。再如，在全區公務支出公款消費審計中，利用審計署要求每半年上報財政數據的契機，將收集到的全區上百家預算單位的財務數據，通過一系列的審計模型（如出國出境模型、公車油耗模型、住宿模型、招待模型等）進行全量分析，便能高效實現對全區的公務支出公款消費審計全覆蓋。

（三）報告階段，提升審計成果層次

審計機關以往開展某個專項資金審計時，一般是按照資金的流向采集和分析數據，包括上級主管部門的專項轉移支付數據、財政部門的指標數據和項目實施單位的支出數據。這是“因果關系”的審計思維，審計的目的是核查情況、揭示問題、優化管理。隨著大數據技術的普及，本無因果關系的數據可以基于“相關關系”關聯起來，從中預測事物發展的規律或趨勢。例如，在某市本級及所屬縣（市區）以及鄉鎮的負債審計報告中，審計機關同時對該市未來的償債能力和債務風險進行判斷預測。在對經濟活動真實性、合規性、效益性進行評價的基礎上，增加對經濟活動規律性的評估和預測，將成為審計報告的一項重要內容。唯有如此，才能發揮審計的“免疫系統”的預警作用。

四、深化大數據應用助推審計監督全覆蓋的建議

（一）完善審計資源數據庫建設

根據各級審計機關的管理權限，以不與上級審計機關數據重復為原則，建立集中統一的審計資源數據中心，將被審計單位歷年的財務數據、業務數據及所處的行業數據納入其中。推動有關單位定期報送電子數據，分類建立經濟責任審計數據庫、預算執行審計數據庫、項目投資審計數據庫等。對于專家型人才可以開放一個保存數據原始面目的基礎數據平臺，而對于只能利用簡單查詢語句或者只會通過圖形界面操作來工作的普通審計人員來說，提供一個經過梳理的更為親切、更易于發揮作用的應用平臺更為合適。

（二）建立各部門數據共享機制

一是各級審計機關要對數據的采集、傳輸、存儲、使用、開放等全鏈條各環節建章立制，為實現資源共享奠定基礎。打通上下級審計機關的平臺接口，形成省、市、縣三級聯動機制，并在條件成熟時，與審計署的大數據平臺進行交互。二是政府要加強頂層設計和統籌規劃，明確各部門數據共享的范圍邊界和使用方式，厘清各部門數據管理及共享的義務和權利，打破信息壁壘，依托政府數據統一共享交換平臺，大力推進國家基礎數據資源以及金稅、金財、金審等信息系統跨行業、跨部門、跨區域共享。

（三）加快復合型審計人才培養

一是在招錄新人時，優選跨學科大數據綜合型人才，具有統計分析、計算機技術、經濟管理等多學科知識的跨界復合型人才，對大數據背景下推進審計全覆蓋將起到關鍵作用。二是依托社會化教育資源，鼓勵在職審計人員積極參加大數據知識普及和教育培訓，提高對大數據審計的認知和應用水平。三是有針對性地開展一些大數據審計項目，通過項目實踐加快大數據知識和業務知識的融合。四是打破科室界限，加強審計人員之間的交流，優化審計組人員組成，實現有審計專長的和有計算機專長的人員優勢互補。

（四）健全大數據安全保障體系

大數據網絡環境下，審計信息資源的安全性存在很大風險。因此，必須加強網絡安全問題研究和基于大數據的網絡安全技術研究。建立健全大數據安全管理制度，建設大數據安全地方標準體系、大數據安全測評體系、大數據安全保障體系等，切實加強關鍵信息基礎設施安全防護，做好大數據平臺及服務商的可靠性及安全性評測、應用安全評測、監測預警和風險評估。采取大數據安全攻防演練等安全保障措施，防范大數據被攻擊、侵入、干擾、破壞、竊取、篡改、刪除和非法使用以及意外事故。

五、結語

在基層審計機關審計項目立項、實施與報告階段，大數據已成為提高審計工作效率和質量的有力推手。深化大數據發展和應用，必將進一步推動國家審計全覆蓋，提升國家審計預警經濟社會風險的能力。