貧困治理：一條中國特色化道路
——演變歷程、路徑及困境

藍 婷 梁慧麗 郭秀平 董惠清

貧困是自人類進入文明社會以來就一直存在的問題。作為全球性的治理難題，它受到世界各國的關注和重視。各國為了幫助民眾脫貧致富，改善民生，進行了大量扶貧的理論研究，也積累了豐富的實踐經驗。但隨著社會水平的不斷提高，各國的貧困形勢、貧困需求以及扶貧的具體要求都在不斷發生變化，這些現象要求我們就目前存在的問題進行深入研究。

西方學者針對反貧困問題作了大量的研究，為世界貧困的緩解和消除做出了重要貢獻，如反貧困理論及反貧困模型的提出和應用。1901年英國學者Rownterr第一次提出貧困的定義，他認為如果家庭總收入不能夠維持全家人最基本的生存要求時，就意味著這個家庭基本陷入了貧困狀態。1981年世界銀行以消費水平為標準，把貧困定義為當某些人、某些家庭或某些群體沒有充分的資源，無法獲取社會公認的、一般都能享受到的生活和飲食條件，以及參加某些社交活動的機會時，就是處于貧困狀態。2000年貧困在世界發展報告中被重新定義：貧困即為缺乏擺脫貧困的能力，不僅包括物質匱乏、教育水平低下和健康狀態無法得到保障，還包括面臨風險時的脆弱性、解決困難和問題的低效性，以及自身需求表達的不完全性。

作為發展中國家，我國一直著力于解決貧困問題。從機制的建立到政策的實施，再到模式的推廣，許許多多的成效都見證著我國扶貧工作的進展。經過三十多年的發展，扶貧工作穩定了社會關系，促進了經濟發展，推動社會朝著公平正義的方向邁進，同時為全球反貧困事業也做出了應有的貢獻。我國貧困問題主要發生在農村，扶貧經歷了一個持續演變的過程，大致可分為五個階段：1949-1978年的救濟式扶貧、1978-1985年的農村經濟體制改革下的發展型緩貧、1986-1993年的以貧困縣為重點的區域型開發、1994-2000年以特困區域為重點的攻堅型扶貧、2001年至今的以建設小康社會為目標的綜合型扶貧。我國1986年設立了國家貧困縣，經歷了從區域扶貧到縣域扶貧，到村域扶貧，再到戶域扶貧，不斷精細幫扶目標的過程。雖說取得了一定的成效，但統計調查顯示，目前仍有近1億農村人口生活困難，數據表明我國的貧困問題仍然值得重視，解決貧困現狀依然不容懈怠。2009年6月，廣東省委省政府提出“雙到”扶貧，全省啟動、全面實施“規劃到戶、責任到人”，以靶向療法，定責定人，定村定戶，駐村幫扶，一戶一法，一村一策，一定三年，限期脫貧，分批解決貧困問題為基本思路，也體現了后來的精準扶貧、定點清除的理念。

2013年11月，習近平總書記在考察調研湘西偏遠貧困地區時，第一次提到了“精準扶貧”，指出要對癥下藥，不擺花架子，落到實處。接著中央出臺了相關辦法，通過建設全國性的、覆蓋面廣的信息系統，運用網絡技術手段，為貧困戶建檔立卡，提高科學甄別貧困人口的能力。2015年1月，習近平總書記在考察調研云南貧困地區時，再次指出扶貧工作要注重“精準”，先要深入了解致貧原因，再針對具體原因采取有效措施，實現真正意義上的脫貧。同年6月，習近平總書記為扶貧工作的進一步開展做出重要指示，要求扶貧對象、資金、項目、措施、人員安排以及脫貧成效都要做到精準，要避免盲目性扶貧。2016年政府提出“因地制宜，分類施策”的工作要求，力爭在2020年全面完成脫貧任務，實現貧困人口不愁吃穿，享受醫療養老、義務教育和住房安全等社會福利。“十三五”階段是我國精準扶貧工作的戰略決勝期，目前的工作思路是，要根據現有的貧困人口狀況，調整扶貧工作的側重點，通過改革創新，建立一套科學、精準、行之有效的扶貧體系，完善有關機制、制度和措施。

在扶貧工作中，政府是起主導作用的。但縱觀全國，貧困人口眾多，且較為分散，貧困原因又錯綜復雜，可見工作難度非常大，僅通過政府的行政干預、宏觀調控等手段，難以真正實現預期目標，況且在現有一些政策中還存在與實際情況不相適應的問題，都會增加扶貧工作的難度。貧困治理的研究符合我國新時代的現實要求，分析扶貧工作中政策制定和執行過程的問題，有助于幫助解決貧困的根本性問題，對國家今后制定政策有一定的借鑒意義。

一、國外反貧困研究

不同的劃分和界定標準，會影響貧困人口的統計。世界銀行運用購買力進行評價統計，將生活費每人每天1美元以下的人列為貧困人口。1987年全球貧困人口達到12.3億，1993年為13.2億，2000年有13億，聯合國統計2017年6月底全球仍有7億極端貧困人口。雖然貧困在世界各國都有發生，是全球都需要正視的重大難題，但主要集中在低收入國家和經濟增長較為緩慢的中等收入國家。統計顯示，二分之一的貧困人口生活在非洲地區，三分之一生活在南亞地區，剩下的生活在拉美和加勒比海地區。

（一）世界貧困產生的原因

貧困的產生源于各種各樣的因素，可以歸納為資源因素、經濟因素、地理因素、社會因素等四個方面。自然資源的相關研究表明，土地資源、礦產資源等經濟類自然資源不足、結構不合理可能會導致貧困，環境的承載能力以及資源的豐富程度直接決定了該地區所能容納的最大人口數量以及群體的貧困狀況。經濟因素導致貧困的相關研究指出，地區發展不平衡，各種醫療、衛生、教育、住房等公共資源集中在經濟發達和具有發展潛力的地區，限制了經濟欠發達地區的資源和機會，使得經濟欠發達地區人口積累的環境進一步惡化；而且由于產業和資金缺乏，通訊、交通、能源等基礎設施嚴重落后，無法充分開發利用自然資源，引發了貧困的惡性循環。地理位置的相關研究表明，偏遠的地理位置與長期貧困的高發生率之間存在著顯著相關性，居住地點越靠近城市，越有助于增加收入，緩解貧困。基于非洲的研究發現，農戶到集市的距離影響其銷售農產品或者購買原材料，離集市越近，獲得的原材料種類越多、質量越高且價格更低，而且地理位置偏遠也不利于政府官員和專業技術人員的考察、調研和幫扶。社會因素導致貧困的相關研究也發現，政府在公共服務和基礎設施等方面支出不平衡，居住偏遠地區的居民或者經濟條件落后的農戶，為了獲得同等的醫療和教育資源，需要付出比普通人更高的成本。

（二）世界反貧困措施

聯合國指出，貧困群體無法自主受益于經濟的增長，需要政府建立配套的機制和制度去保障貧困人口獲得教育和健康的權利，使其從社會福利中受益。世界各國針對相對落后的地區和貧困人口，制定了反貧困策略，并運用數據模型進行計算和分析，從而因地制宜地分配資源，進行對口幫扶，在此過程中為反貧困實踐積累了豐富的經驗。

發達國家經濟條件較好，主要通過援助資金的方式進行貧困幫扶。德國政府每年提供10億歐元的資金援助東部欠發達地區建設；法國則直接為失業者提供補助金；英國通過數據統計得出失業率，再根據失業人口的多少確定援助地區，并以鼓勵廠商投資、興建基礎設施、轉移貧困人口等措施，為失業人口提供就業機會。

發展中國家由于經濟能力欠佳，多通過幫助貧困人口提高自身能力和改善工作條件來進行扶貧。巴西通過建立社會救濟項目、保障制度和援助方案等方式減少貧困，實行家庭補助金計劃，直接向貧困者支付現金，取代發放生活物資；墨西哥給予貧困者衣食、教育、健康三個方面的照顧和補助；智利針對極端貧困家庭提供家庭救濟金、保障性現金補貼、社會心理支持，推動貧困家庭優先納入社會各類發展計劃；印度直接支付救助金給貧困人口，取代傳統的扶貧方式；泰國通過掃除毒品、普及教育、改善基礎設施、推廣經濟作物種植、發展旅游業等組合措施，促進經濟開發，試圖根除極端貧困。

西方學者認為，社會各個群體都為資源的分配做出了貢獻和犧牲，應當通過定量計量的方式，計算出貢獻和犧牲的多少，從而分發報酬。但現實中常常會因為資源的不合理開發或分配，導致資源利用不合理，產生惡性循環，導致長期貧困。馬爾薩斯和萊本斯坦等西方學者認為，需投入更多的資源要素到貧困偏遠地區，促成資本疊加和財富積累，從而促進經濟增長。總的來說，西方學者較為全面且深入地研究了貧困產生的原因及有關解決方法，在實踐中積累了豐富的經驗，收集了眾多經典的案例，具有較強的理論意義和現實價值，世界各國可以利用、學習和借鑒這些成果與好的經驗，去解決當地社會的貧困問題。

二、國內扶貧問題研究

貧困地區的經濟發展水平通常相對落后，村民的生活質量、醫療保障和義務教育等無法得到有效保障，通過一些政府宏觀措施改善后的效果，也并不十分明顯。隨著扶貧工作的推進，仍未脫貧人口會變得比較分散，而且具有特殊性和復雜性，導致靶向瞄準的難度加大，這些貧困人口的脫貧工作將是徹底解決貧困問題的關鍵點。傳統扶貧工作存在扶貧機制不科學、扶貧對象瞄不準、方式選取不合理、政策針對性不強、資源使用不精準、項目粗放不集約、效率效果不顯著等問題。

（一）中國貧困產生的原因

在分析國內貧困產生原因的研究中，比較一致的觀點是，中國現階段農村貧困群體的致貧原因包括身體、個人能力、家庭狀況、勞動力不足、農村基礎設施薄弱、缺乏社會資本以及公共政策實施中的問題等導致貧困產生。而人口擠壓、土地權利不足、資源分配以及社會保障的缺失等外界影響因素，是中國貧困的根源。在資源有限的前提下，人口擠壓進一步加劇了資源短缺，而且長期以來實行農村供養城市以及犧牲農民的部分利益來換取加快發展工業的政策，還受到城鄉二元制度產生的差異和政策傾斜的影響，社會資源分配不均加大了城鄉貧富差距，并且農村的社會保障覆蓋不足，無法享受與城市居民同等的社會保障和福利，這些都是貧困產生的原因。

（二）中國扶貧的方式及效果

在扶貧方式和效果的研究方面，國內將反貧困稱為扶貧，是以政府為主導，通過資金投入、項目扶持、政策傾斜等，對貧困人口進行救濟式幫扶的行為。相同的條件也會因地區和時期的差異，帶來不同的減貧效果。自然資源條件在東部地區可產生明顯的減貧效果，勞動力資源條件在中部地區可發揮有效的減貧作用，技術因素在不同地區不同時期對局部減貧的作用都較為理想，而資本要素和制度質量的減貧異常化效應比較明顯，制度質量與自然資源、勞動力和資本要素等組合后可產生良好的減貧效果。

宏觀上，主要有常規扶貧、非常規扶貧、專項扶貧三種模式，常規扶貧以科層制為載體，通過惠農政策和轉移支付逐級逐層向下部署，以省政府-市政府-縣政府-鄉政府-村兩委-貧困村民的路徑執行；非常規扶貧是指管理部門突破了科層制的限制，和貧困村、貧困戶直接進行聯系，選派駐村干部，采取省政府—省直、市直、縣直—駐村干部—村兩委-貧困村民的路徑執行；專項扶貧是由各級扶貧辦牽頭實施并貫徹執行的專屬性扶貧項目，以省政府-省扶貧辦-市扶貧辦-縣扶貧辦-鄉扶貧專干-村兩委-貧困村民的路徑執行。

（三）中國扶貧的策略

扶貧實踐中依然存在市場調查不充分、自然資源短缺、人力資源匱乏、市場風險不被重視、精英幫帶欠缺，以及政府強制干預等現象，并且數據共享的開放程度不夠，存在大量的碎片化、冗余數據，制約了跨區域、跨行業、跨部門間的溝通協作，從而影響科學決策導致扶貧失敗，通過引入云數據和“互聯網+”技術，搭建農業市場、農業生產、生態環境和自然資源等數據云平臺，可顯著提高扶貧成效。“造血式”扶貧比“輸血式”扶貧的效果更顯著，作用發揮的持續性更強，在實踐中借助扶貧資金配套機制，加以運用小額信貸和資本補貼這些“造血式”扶貧方式，通過“自上而下”和“自下而上”兩種扶貧機制有機融合，可以提高扶貧瞄準的效果，改善貧困狀況。隨著扶貧方式的角度不同，采取的策略也有所不同，具體包括財政扶貧、金融扶貧、教育扶貧、旅游扶貧、產業扶貧等方式。

財政扶貧模式，主要包括專項轉移支付或專項資金、稅收優惠、財政體制等向貧困地區傾斜的幫扶方式。參與權力與項目信息配置的不匹配、農村社會分化及精英角色轉變、參與式發展悖論的存在、項目內外力量的合力與互作，都會導致財政扶貧項目偏離目標的情況。財政扶貧資金只關注貧困戶收入的階段性增長速度，忽視了增長質量，資金使用等績效考核沒有以提高貧困戶的根本反貧能力為導向。政府應建立有效的綜合績效評價體系，引導資金根據抗貧能力進行合理安排。

金融扶貧模式，是通過向貧困地區和貧困戶提供特定金融服務的一種方式，推行扶貧貼息貸款和小額信貸，用以扶持貧困戶的生產經營，這種市場化運作方式又體現了一定程度的公共性和政策性等特點，用以彌補財政投入不足，解決財政扶貧因規模受限導致效率不高的問題。然而金融扶貧在實際操作中也面臨著困境，金融機構的網點分布與金融扶貧的能力不相適應，金融機構提供的產品與農村貧困戶的資金需求不相符合，金融產品的門檻與貧困戶的資格之間存在不對等，金融監管機制的設計與金融扶貧的要求不相適應等，都影響了金融扶貧的效果。

教育扶貧模式，是通過提供教育服務和投入教育設施，開通普通教育、職業教育、技能培訓的“綠色通道”，從而提高貧困戶的技術能力和文化素質，以治愚扶智為目的的一種扶貧模式。貧困問題多源于知識的匱乏和能力的缺失，教育扶貧的目的，就是幫助阻斷貧困的惡性循環，通過提高貧困人口的綜合素質，促進貧困勞動力與生產要素緊密結合。教育在脫貧中發揮了先導性、基礎性和持續性作用，因此政府應著力增加農村教育資源，提升貧困地區整體師資水平，擴大幫扶資助政策覆蓋面，并加大對民族地區和革命老區教育的傾斜力度。目前在貧困地區，政府著力推行學前教育，普及義務教育，推廣普通高等教育，擴展職業教育，用以幫助貧困戶擺脫知識和能力的限制，提高教育貢獻率。

旅游扶貧模式，是以旅游資源為依托，開發利用貧困地區自然和人文資源來發展旅游，通過旅游產業帶動經濟發展和項目開發，以達到脫貧目的的一種扶貧方式。但實踐中旅游扶貧的成效并不明顯，大多數貧困人口被排除在當地旅游發展項目之外，在發展過程中未獲得參與或工作的機會，旅游扶貧招商與項目選擇更多是以經濟利益最大化為準繩，并沒有完全依照貧困人口的利益需求。因此學者們認為，貧困地區的基層政府應該更全面、更積極地參與到旅游扶貧戰略規劃中去，注重旅游扶貧發展模式的選擇，重點發展有利于貧困人口參與并受益的旅游項目，加強扶貧成效分析，同時要發揮好旅游產業的關聯優勢，帶動其他旅游商業活動及商品開發，與當地主導產業協調融合，構建新的本地化產業鏈，此外還要發揮旅游扶貧試驗區的建設、示范和監督作用。

在眾多的扶貧方式中，產業扶貧模式是一種利用當地產業結構帶動村民脫貧的有效方式。研究表明，產業項目申請階段容易出現“精英捕獲”和“弱者吸納”的問題，條件相對比較好的“精英村莊”容易獲得更多的扶貧項目和資源，而基礎條件較差又沒有足夠政治資源的貧困村莊容易被排除在政策之外，甚至被忽略。實力雄厚的公司不愿申請承擔帶動貧困戶脫貧的產業項目，反而是一些經營不善、缺乏產業發展動能的公司，為了爭取國家資金的扶持卻表現出很強的欲望，因此國家扶貧資源最終會被“弱者吸納”。另一方面，中央和地方的目標利益、任務權責、發展理念不同，導致雙方追求的績效存在差異，迫使地方政府以打造“戴帽項目”和“政績工程”來進行權力尋租，農村產業的規模化和扶貧資源的資本化，使得地方政府重產業發展而忽視貧困的真實狀況，產業扶貧以項目制為核心，追求短、平、快的發展方式，會造成產業發展不可持續性。

在扶貧實踐中，存在的問題紛繁復雜、致貧原因千差萬別、扶貧困境各不相同，瞄準目標偏離、精英捕獲、弱勢吸納的現象大量存在，傳統扶貧模式的方式方法已經不能徹底實現脫貧目標，精準定位、個體識別、因人施策的精準扶貧新模式應運而生。

三、關于“精準扶貧”問題研究

精準扶貧與粗放式扶貧相對應，以“精準扶貧”作為正式概念的學術研究始于2015年。教育、金融、農業經濟、林業、水利水電工程、旅游等眾多學科對精準扶貧都非常關注，涉及政治、經濟、文化等多個領域，表現為精準扶貧和多學科、多領域交叉研究的特點。精準扶貧除了精準識別、精準幫扶和精準管理，還應該加入精準考核的內容。精準扶貧意味著國家權力大規模向農村滲透，聯合社會各部門進行超出正式官僚機構能力的公共活動。傳統扶貧模式的實施主體是政府，多種政策措施之間沒有形成有效協同和配合，而且扶貧模式和政策措施大部分都只針對貧困群體，缺少對貧困個體有針對性的徹底識別。

（一）精準扶貧政策機制研究

眾多專家學者從不同的視角，運用不同的理論對精準扶貧進行了大量的研究，然大多還停留在對于政策內容、瞄準方法、執行設計、績效考核、實施問題和難點等方面的研究。也有學者對精準扶貧政策的實踐機制以及運行邏輯進行剖析和總結，將精準扶貧與鄉村治理、教育扶貧、產業扶貧以及“第一書記”等研究主題相結合，研究此政策的社會性和制度性影響。但在各種行政、半行政或非行政的扶貧工作中，原科層制下的正式制度難以發揮作用，不得不采用半正式或非正式制度來解決問題。

精準扶貧應發揮扶貧主體的作用，通過一系列的脫貧機制，使貧困者具有自主脫貧的能力。從精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四個維度，結合政府行為、社會參與、執行者素質和施政環境影響等四個因素，構建扶貧績效與影響因子的關系模型，發現良好的政府行為、執行者素質、社會參與和施政環境都會顯著提高減貧成效。其中精準識別、精準考核受政府行為的影響最大，精準幫扶受社會參與的影響最大，精準管理受執行者素質的影響最大，各維度又都受施政環境因素的影響。精準扶貧不僅要因地制宜，還要有一套科學的標準、系統的程序，更重要的是具備精準的考核機制以及動態的準入退出機制。

（二）精準扶貧政策運作模式研究

實踐中很多偏遠地區并沒有嚴格按照規定程序進行貧困農戶的甄別，而是采用了原有的約定俗成的方式，因此識別的精確度難以保證。加之很多人的收入可能存在隱性部分，無法完全計量，因此難以精確計算貧困群體的實際收入。一些地區政府為了獲得貧困縣資格，希望得到扶貧政策的支持和優惠，在上報貧困人口時會弄虛作假，導致貧困戶信息數據不完全真實，這將會影響扶貧工作的有序開展。目前缺少對整個行業扶貧資源的統籌考慮，造成地區間扶貧資源的差異和不合理，資源利用效率低，而且單一行業的資源有限，難以解決貧困地區發展的綜合性問題。當前精準扶貧實踐中資源供給與需求未達到最優配置、社會組織參與幫扶不足、資源動員未能制度化等問題突出，需要創新制度、完善政策機制來解決。

“接點治理”是指國家選派“第一書記”進駐村莊，通過攜帶的項目和資源促進村莊組織建設，帶動產業發展，融合基層社會，最終實現治貧的目的。這種方式實現了基礎設施建設、村莊發展和公平正義等發展效果，但同時也揭露了因制度本身的投機性帶來了自治的消解及雙重治理失效等發展弊端。精準扶貧的形式包括總體權力、技術權力和實踐權力，總體權力借助技術權力來實現治理目標，而技術權力需要實踐權力落實具體的政策，實踐權力的執行基礎是地方社會的鄉土秩序，它會對國家政策績效產生實質性影響，只有梳理好三種形式權力之間的關系，才能進而完善基層治理。通過逐步分解的技術，將脫貧目標兌換成相應的技術指標，可以進一步落實總體動員的要求。

四、貧困治理困境

在貧困治理實踐中，為了完成扶貧任務，嘗試采用數字技術建檔立卡，將治理對象、治理行動和治理效果通過數字化的方式來衡量，最后進行指標量化考核。在扶貧實踐中還存在因不同的利益訴求，編造不同的數字，并將不同的數字報給不同的部門，把數字當作游戲，當作一種操作和治理手段的現象。省級政府作為數字技術任務的發起者，市、縣政府作為承上啟下、推動任務傳遞的承擔者，鄉政府作為數字技術的執行者，村干部是數字信息統計的委托人。省級政府利用互聯網技術不斷擴大數字層面的設計與統計，每年度或者每季度都需要進行常規的材料報送，而且不時還要臨時報送。作為承擔者、執行者和委托人，對于數字本身的真實度都不太關注，卻更注意數字填報是否符合上級的要求、考核的指標以及傳遞的效率，有時甚至會人為改變數字來確保完成任務。村干部也只關心扶貧項目的執行和落實是否按照自己的利益和意愿進行分配，在過重的考核壓力下，常常通過統計加估計的方式應對扶貧考核。此外，數字技術的有效發揮依賴數字收集，而農民通常只考慮養家的概念，無工資和收入的認知，大多數貧困戶無法說出自家年收入是多少。這樣就無法保證數字的可計算性、可信度和有效性。因此數字無法順利下鄉，最終導致扶貧治理效果不顯著。

一味地追求數字，而不追求質量，造成有些方面只能是通過做賬的方式去完成，然實際的東西卻沒有辦法實現，比如種養一年收入可以解決勞動力，理論上是說得過去的，但實際上沒有這樣的地理條件、氣候條件和發展產業條件，這一切就無從談起，扶貧干部苦的不是干活累，也不是工作量大，主要在農村開展扶貧工作對政策消化、扶貧感覺壓力大。又如小額貸款、低息貸款，聽起來像白拿錢，但具體在村里當地操作的時候比較困難，因為小額貸款的門檻不會因為是貧困戶就降低，貸款是有風險的，村委會也無法擔保，金融機構該如何防范就如何操作，各種申報材料、佐證材料非常繁瑣，而且村民文化水平低，根本應付不了這種材料的準備和遞交。通常貸款是有需要的人才貸款，沒有需要的人就不用貸款，但是省級扶貧辦也會下達這個貸款完成的指標任務，變成一種量化的考核，比如省里下達的指標中要求每個村必須完成多少單小額貸款、低息貸款，最后將積極的東西變成消極的東西，導致村干部和駐村工作隊只能變相完成任務，反正指標制定了小額貸款、低息貸款的具體數量，也沒有規定每單的金額，那在實際操作中，往往偏向于申請一兩千元的貸款，資金批復時間短，任務也能順利完成，但這一兩千元對農民來說，實際沒有多大幫助，村干部和駐村工作隊只是為了配合上級任務完成，這就是上級政策和基層在實施過程中的主要矛盾，也體現了數字扶貧的問題。

五、結語

貧困治理需要一種內生發展機制，旨在促進貧困群體與貧困區域協同發展，激活發展動力，阻斷貧困發生的動因。解決好貧困治理實踐中存在的具體問題，才能以各種扶貧策略為杠桿促進扶貧開發，才是推動貧困地區發展、增加貧困農戶收入的有效途徑。如何采取有效措施進行貧困治理，從根本上消解貧困產生的因素，值得我們作進一步深入研究。