為促進家庭農場高質量發展提供法治保障

■ 上海市人大常委會委員、農業與農村委主任委員 孫雷

2020年11月27日，《上海市促進家庭農場發展條例》（以下簡稱《條例》）經上海市第十五屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議表決通過，從明年1月1日起正式施行。這是國內首個關于家庭農場的地方立法。為了更好地貫徹實施《條例》，現就《條例》制定的重要意義、主要內容和保障措施等方面作簡要解讀。

一、充分認識《條例》制定的重要意義

家庭農場起源于19世紀末20世紀初西方發達國家，他們的先進經驗做法值得我們學習借鑒。我國由于客觀歷史原因，家庭農場發展起步較晚。我國最早的家庭農場出現在本市松江區。早在2007年，松江區結合當地實際探索糧食生產家庭農場，以農戶家庭為經營主體，依靠家庭勞動力，實現生產規模化、專業化和集約化，大幅提高了農業生產水平，有效調動了農民種糧務農積極性，糧食生產經營收入成為農民家庭收入的主要來源。2012年，松江發展家庭農場促進農業現代化的做法得到時任國務院總理溫家寶的肯定。當年底，在中央農村工作會議上，上海探索發展家庭農場的做法作為大會交流材料引起廣泛關注。2013年，中央首次提出要發展“家庭農場”，并正式寫入中央一號文件。市委、市政府在總結松江區經驗的基礎上，明確提出在全市范圍內推廣松江的經驗做法，大力發展糧食生產家庭農場，同時鼓勵發展多種形式的家庭農場。通過多年發展，上海市家庭農場綜合實力不斷提升，在促進農業農村現代化進程中發揮了越來越重要的作用，已成為引領本市適度規模經營、發展都市現代農業的有生力量。截至2019年底，全市共有糧食生產類、機農結合類、種養結合類、糧經結合類、經濟作物類、水產養殖類等家庭農場4347戶，其中糧食生產家庭農場的土地經營規模平均為145畝，總面積59.4萬畝，占全市水稻種植面積的一半。

（一）制定《條例》是貫徹落實黨中央國務院重大決策部署的重要舉措

黨中央、國務院高度重視家庭農場培育與發展。習近平總書記十分關心新型農業經營主體的發展，多次作出重要指示，指出要“突出抓好農民專業合作社和家庭農場兩類農業經營主體發展，賦予雙層經營體制新的內涵”。黨的十九屆五中全會進一步明確“加快培育農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，健全農業專業化社會化服務體系，發展多種適度規模經營，實現小農戶和現代農業有機銜接”。中農辦、農業農村部等11部門聯合印發《關于實施家庭農場培育計劃的指導意見》，明確提出要“加強促進家庭農場發展的立法研究,加快家庭農場立法進程,為家庭農場發展提供法律保障。鼓勵各地出臺規范性文件或相關法規,推進家庭農場發展制度化和法制化”。國務院副總理胡春華在加快農業農村現代化講話中強調要“加快培育農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，引導健康規范發展，使之成為引領現代農業發展的重要力量。”上海推行家庭農場，多次得到中央領導的肯定，并作為上海經驗多次在全國會議上進行交流。制定《條例》，十分必要，必將為本市全面實施鄉村振興戰略、加快實現農業農村現代化，提供有力的法治保障。

（二）制定《條例》是解決本市家庭農場發展瓶頸問題的必然要求

本市家庭農場發展取得了一些成績，但還存在一些問題亟待解決。如部分家庭農場流轉經營土地的流轉期限過短，許多土地的流轉經營期限僅為1年，家庭農場缺乏流轉土地的長期經營穩定性；家庭農場對修建灌溉設施、培肥地力等事關持續發展的農業設施項目投入不足；主要經營者年齡普遍在60周歲以上，老齡化嚴重；部分流轉經營土地碎片化，大型農業機械難以施展，影響家庭農場的規模經營效益；國家尚未出臺家庭農場的注冊登記辦法，家庭農場未取得市場主體資格，難以與其他新型農業經營主體同等地位參與市場競爭等。這些家庭農場發展過程中的難點問題，亟需通過地方立法予以規范和解決。

（三）制定《條例》是促進本市家庭農場高質量發展的客觀需要

今年3月，《上海市實施〈中華人民共和國農民專業合作社法〉辦法》經市人大常委會表決通過，從今年5月1日起施行。家庭農場作為另一類新型農業經營主體，在堅持農村土地集體所有、維護農村土地承包權益、執行農村土地用途管理的基礎上，主要從事農業生產，需要運用法制手段來規范家庭農場規范建設和發展。近年來，市委、市政府一直高度重視本市家庭農場發展，出臺了一系列政策文件，從財政扶持、金融支持、用地用電扶持、搭建服務平臺多方面推出一系列扶持舉措，支持家庭農場發展。本市培育和促進家庭農場的健康發展，積累和形成了一系列符合上海實際、具有上海特點的經驗做法，亟需地方立法予以肯定和固化，從而為家庭農場可持續發展提供法制保障。

二、準確把握《條例》的主要內容

《條例》不分章節，共二十五條。主要內容：

（一）明確了家庭農場的定義

第二條第二款規定“本條例所稱家庭農場是指以家庭成員為主要勞動力，以家庭為基本經營單元，從事農業規模化、標準化、集約化生產經營的主體”。其中要把握兩個關鍵點：一是關于主要勞動力。家庭農場是以家庭成員為主要勞動力，除季節性、臨時性聘用短期用工外，一般不常年雇傭外來勞動力從事家庭農場的生產經營活動。如常年雇傭外來勞動力從事農業經營活動的，那不是家庭農場，而是專業大戶。二是關于規模化。家庭農場要適度規模經營。受家庭勞動力狀況、機械化水平、社會化服務水平和家庭農場經營者管理能力等因素限制，家庭農場的發展要與當地農業發展條件相適應，要與經營者生產經驗和經營能力相適應，規模不是越大越好。要兼顧效率與公平，防止出現少數人控制農村土地或違法轉租土地，而損害其他農村集體經濟組織成員權益的情況。家庭農場經營收益大體上要與城鎮居民中等收入大體相當，吸引更多的小農戶成長為家庭農場。同時，也要嚴格控制家庭農場的規模，減少大規模、超大規模家庭農場的數量。本市現階段糧食生產家庭農場經營的土地規模一般在100－150畝為宜，今后隨著農業生產力水平的進一步提高、農業勞動力的進一步轉移，可逐步擴大家庭農場土地經營規模。三是處理好家庭農場和農民專業合作社的關系。家庭農場與農民專業合作社同為新型農業經營主體，既有區別，也有聯系。它們之間的區別有：①成員組成不同。家庭農場以家庭為基本經營單元。農民專業合作社成員不受家庭限制，至少5名以上可發起成立農民專業合作社，且農民成員占比不低于80%。②登記注冊方式不同。家庭農場的主要經營者可按個體工商戶的條件向市場監管部門申請登記注冊，而農民專業合作社可依法登記為特別法人。③分配方式不同。家庭農場自主經營、自負盈虧，如有盈余歸家庭農場所有。農民專業合作社自主經營、自負盈虧，如有盈余，可分配盈余主要按照成員與合作社的交易量（額）比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十；返還后的剩余部分，以成員賬戶中記載的出資額和公積金份額，以及合作社接受國家財政直接補助和他人捐贈形成的財產平均量化到成員的份額，按比例分配給成員。它們之間的聯系有：①家庭農場、農民專業合作社使用的農業生產用地，都是來自于農戶委托農村集體經濟組織統一流轉或者成員以其經營權入股的土地。②家庭農場可以發起或者加入農民專業合作社，可以與農民專業合作社形成產業聯合體。③家庭農場和農民專業合作社都是新型農業經營主體，是發展農業產業、促進農民增收、實現鄉村振興的重要形式

（二）明確了家庭農場的權利與義務

《條例》對家庭農場的權利與義務作了相關規定。一是明確了可以享受直接補貼和項目支持。第五條第一款規定“家庭農場合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，第二款規定“家庭農場依法可以享受國家和本市的直接補貼和項目支持。對國家和本市財政直接補助形成的生產經營資產享有占有、使用和收益的權利，并可以按照規定進行處分”。二是明確了家庭農場的法律責任。第二十三條規定“家庭農場從事生產經營活動應當遵守農村土地用途管制、耕地保護、生態環境保護、農產品質量安全管理等相關規定，使用并維護好農田水利、林網等基礎設施”。同時，也規定了家庭農場不得從事的六種行為，“擅自將流轉經營土地再流轉給第三方；損害農田水利、林網等基礎設施；從事掠奪性經營，損害土地、其他農業資源和環境；擅自改變流轉經營土地的農業用途；采取弄虛作假、隱瞞真實情況等手段，套取政府扶持項目和資金；違反法律、法規的其他行為”。

（三）明確了各級政府及部門職責

家庭農場的發展，離不開各級人民政府及相關部門的管理與扶持。《條例》對各級人民政府及相關部門扶持、指導、服務和規范管理的職責進行了明確。一是明確了各級人民政府職責。第三條第一款規定“市、區人民政府應當建立健全支持家庭農場健康發展的體制機制，制定政策措施，促進家庭農場適度規模經營和高質量發展”，第四款規定“鎮（鄉）人民政府負責對家庭農場生產經營的服務指導和規范管理的日常工作”。二是明確了相關部門職責。第三條第二款規定了農業農村部門職責，“農業農村部門是本市家庭農場的主管部門，負責本行政區域內涉及家庭農場相關政策的擬定和協調落實，承擔家庭農場發展的扶持、指導、服務、規范等相關工作”。第三款明確了其他相關部門職責，“發展改革、財政、市場監管、規劃資源、商務、金融、人力資源社會保障、綠化市容（林業）、科技、文化旅游、生態環境、水務、氣象等部門應當按照各自職責，做好促進家庭農場發展的相關工作”。三是明確了家庭農場實行名錄制度。第四條第一款規定“本市實行家庭農場名錄制度。家庭農場可以按照規定納入名錄庫享受相關扶持政策,也可以根據經營情況退出名錄庫”。這里要特別注意兩點：①家庭農場可不納入名錄庫，納入后也可退出。②家庭農場只有納入名錄庫才能享受相關扶持政策。第二款規定市農業農村部門制定制定本市家庭農場納入名錄庫的主要經營者成員條件、技能水平、勞動力結構等基本要求。這里要特別強調一點：家庭農場發展好不好，帶頭人起到至關重要作用。家庭農場主要經營者具備從事農業生產管理能力、接受過相關技能培訓、具有相應知識技能等條件，直接影響家庭農場發展是否健康、高質量與可持續。

（四）明確了對家庭農場的政策支持

要處理好發展家庭農場和農村土地“三權分置”制度的關系。第六條第一款規定“本市堅持農村土地集體所有、維護農村土地承包權益，保障農村土地經營權向家庭農場有序流轉”。這里要注意三點：①《民法典》明確農村土地所有權、承包權、經營權實行“三權分置”，發展家庭農場是在堅持農村土地集體所有的前提下，維護農村土地承包權益，依法實施農村土地經營權向家庭農場有序流轉。②為了保障家庭農場的持續穩定經營，第三款規定“流轉期限原則上不低于三年”。土地是家庭農場最主要的生產資料，家庭農場經營的土地絕大部分是從承包戶手上流轉來的。土地流轉年限偏短的話，經營者不敢輕易加大對土地的投入，對家庭農場農業生產經營則造成很大影響。第七條第一款規定“家庭農場應當通過農村土地經營權公開流轉平臺獲取農村土地經營權，并簽訂土地經營權流轉合同”，第二款規定“家庭農場依法取得流轉期限為五年以上土地經營權的，可以持取得土地經營權的相關材料以及其他必要材料申請土地經營權首次登記”。③根據《農村土地承包法》有關規定，土地經營權流轉的，本集體經濟組織成員享有優先權。本集體經濟組織成員在同等條件下，可優先獲得流轉土地。在本集體經濟組織沒有合適人選的情況下，非本集體經濟組織成員經村委會或者集體經濟組織認定，具有從事家庭農場生產經營能力的也可以獲得流轉土地。

（五）明確了事關家庭農場可持續發展的政策支持

《條例》對家庭農場的用地用電、財政扶持、金融保險、科技、電子商務、社會保障等方面政策支持進行了明確。一是明確了用地用電支持。第八條第一款規定“區、鎮（鄉）人民政府應當在符合國土空間規劃和農業相關規劃的前提下，對家庭農場用于倉儲、晾曬、冷藏保鮮、農機放置、農產品初加工等設施用地給予統籌支持和合理安排”，第十七條規定“家庭農場從事種植業、養殖業的，執行本市農業生產電價，并可以參照農民專業合作社執行農業分時電價”。二是明確了財政扶持政策。第十條規定“市、區人民政府應當將促進家庭農場發展的經費納入本級財政預算，通過財政補助、貸款貼息、先建后補等方式，重點用于支持家庭農場基礎設施建設、農業生產設施建設、質量標準認證、市場營銷、技術創新與推廣、人員培訓等事項”。三是明確了金融和保險支持。第十一條第一款規定“金融管理部門應當按照國家要求推進普惠金融發展，鼓勵銀行業金融機構在風險可控的前提下，增加對家庭農場的信貸支持力度”。第十二條第一款規定“市、區農業農村部門應當為家庭農場提供政策性保險，引導家庭農場參加各類農業保險，增強家庭農場抵御風險的能力”。四是明確了科技支持。第十三條第一款規定“市、區科技、農業農村部門應當指導和支持家庭農場應用新品種、新技術、新農藝，支持有條件的家庭農場建設科技試驗示范基地，參與實施農業技術研究和推廣活動”。五是明確了電子商務促進支持。第十五條第一款規定“市、區商務、農業農村部門應當采取措施，推動家庭農場和電子商務平臺經營者建立合作關系，拓寬農產品流通渠道”。六是明確了社會保障支持。第十九條第一款規定“本市戶籍人員在家庭農場就業期間，經協商一致，可以通過集體參保方式，參照本市靈活就業人員參加城鎮職工基本養老保險和醫療保險”。

（六）明確了家庭農場可自主決定是否申請登記

國家要求各地推進農村一二三產業融合發展，大力發展農業新型業態，主動適應經濟發展新常態。在引導培育家庭農場走產業融合發展之路中，必定涉及家庭農場向外開具發票。而家庭農場向稅務部門申請稅務登記的前提必須是市場經濟主體。這就要求家庭農場的主要經營者首先要向市場監管部門提出登記注冊的申請。在立法調研中，許多家庭農場主要經營者和郊區農業農村部門也一直在呼吁增加登記條款：家庭農場根據自身發展情況，需要成為市場主體，參與市場競爭，可以到市場監管部門進行登記。為呼應基層對立法的需求，《條例》第十四條對家庭農場登記服務作了明確規定，“家庭農場經營者可以自主決定向市場監督管理部門申請登記。符合條件的，市場監督管理部門應當依法受理并準予登記”。

（七）明確了對家庭農場的社會化服務支持

《條例》鼓勵保險機構、電子商務平臺、涉農院校、科研院所等社會組織為家庭農場提供相關服務支持。第十二條第二款規定“鼓勵保險機構加強對家庭農場的綜合保險服務，建立健全包括農作物生產和農產品運輸、儲存、加工、銷售等全流程風險保障體系，擴大農業保險覆蓋范圍”。第十五條第二款規定“鼓勵電子商務平臺經營者通過降低入駐門檻和促銷費用等方式，支持家庭農場發展農村電子商務”。第十八條第三款規定“鼓勵涉農院校、科研院所和農業產業化龍頭企業等，采取田間教學等形式為家庭農場提供職業技能培訓服務”。

三、全面貫徹落實好《條例》

貫徹落實好《條例》，引導和促進本市農家庭農場高質量發展，是一項長期性任務。要加強《條例》的宣傳，嚴格貫徹法規的實施，將《條例》各項規定落到實處。

（一）加強《條例》宣貫培訓

《條例》頒布施行后，各級人民政府和相關部門要高度重視，深刻領會和準確把握《條例》主要內容和精神實質，確保《條例》的貫徹落實。組織開展《條例》的宣傳、解讀和培訓，明確《條例》宣貫的主要對象是本市家庭農場主要經營者、各級人民政府和相關部門、為家庭農場發展提供服務支持的組織等。開展多種形式的法規宣傳活動，積極營造全社會學習貫徹《條例》的良好氛圍。

（二）貫徹執行《條例》規定

市、區人民政府和相關部門要根據法規和各自職能，明確職責、壓實責任、主動作為，對照法條、逐條落實，切實促進本市家庭農場高質量發展。市農業農村部門要制定下發貫徹實施《條例》文件，對本市各涉農區有關部門、鎮（鄉）村提出具體工作要求。市、區農業農村部門要對照《條例》研究制定相關實施細則，完善各項配套制度。鎮（鄉）人民政府要嚴格遵照農村土地“三權分置”制度，做好農村土地經營權向家庭農場流轉的指導和規范管理工作，確保家庭農場健康可持續發展。家庭農場要遵守農村土地用途管制、耕地保護、生態環境保護、農產品質量安全管理等相關規定，不得從事《條例》禁止行為。

（三）適時開展《條例》執法檢查

市、區農業農村等相關部門要把貫徹落實好《條例》，作為當前的重點工作來抓。市、區人大要積極推動《條例》的貫徹實施，主動關心和參與相關宣貫培訓工作，適時組織開展《條例》貫徹實施情況的執法檢查，進一步推動《條例》的貫徹實施。