《上海市促進家庭農場發展條例（草案）》說明解讀

■ 上海市農業農村委員會主任 張國坤

一、立法背景與必要性

促進家庭農場高質量發展，是推進鄉村振興戰略實施，發展都市綠色生態農業的重要路徑。上海的家庭農場發展起步較早，市委市政府在2007年就提出要推廣松江區經驗，大力發展糧食家庭農場，鼓勵多種形式家庭農場發展。通過多年實踐，本市家庭農場綜合實力不斷提升，在促進農業現代化進程中發揮了越來越重要的作用。到2019年末，全市共有家庭農場4347戶，其中從事糧食生產的家庭農場4110戶，戶均水稻種植面積144.6畝，總面積59.4萬畝，占到全市水稻種植面積的一半。本市家庭農場的發展模式,得到了中央領導的肯定，并多次作為上海經驗在全國會議上進行交流。

近年來，習近平總書記多次指示，要求“突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業經營主體發展，賦予雙層經營體制新的內涵”。2019年8月27日，經國務院同意，中央農辦、農業農村部等11個部門和單位聯合印發了《關于實施家庭農場培育計劃的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），明確“加強促進家庭農場發展的立法研究,加快家庭農場立法進程,為家庭農場發展提供法律保障。鼓勵各地出臺規范性文件或相關法規,推進家庭農場發展制度化和法制化”。為進一步落實黨和國家要求，有必要通過地方立法，總結固化本市在促進家庭農場發展中好的經驗做法，促進家庭農場健康發展。

二、《條例（草案）》的起草過程

今年初市人大立法計劃確定后，市人大常委會副主任沙海林和副市長彭沉雷牽頭成立“雙組長”推進機制，市農業農村委會同市司法局、市人大農業與農村委、市人大常委會法工委成立條例聯合起草小組，著手開展起草工作。4月2日召開的“雙組長”會議在聽取條例立法進展情況匯報后，原則同意市農業農村委向市人大法工委提出立法項目的預轉正申請。5月7日，市人大常委會主任會議同意將該項目轉為正式項目。

立法工作啟動以來，起草小組先后前往松江、崇明、浦東新區等對家庭農場開展實地調研，聽取當地政府、農業農村部門和家庭農場主要經營者的意見，邀請專家對相關問題進行論證。在此基礎上，修改完成《條例（草案）》，并書面征求了各區政府和相關委辦局以及立法聯系點的意見。9月2日市人大常委會副主任沙海林和副市長彭沉雷再次召開“雙組長”會議，聽取條例起草進展情況匯報，提出工作要求。9月9日，趙祝平副秘書長召集專題會議，聽取相關部門意見。結合各方意見和建議，起草小組對草案作了修改完善，形成了目前的《條例（草案）》。

三、《條例（草案）》的主要內容

鑒于家庭農場的法律地位尚不明確，本市各區家庭農場的發展模式尚未定型、相關制度供給尚在探索中，條例在體例上不求大而全，以問題為導向，圍繞促進家庭農場健康發展，強化政府對其扶持、指導、服務,為國家立法后的地方細化預留空間。《條例（草案）》共23條，主要內容包括：

（一）確立家庭農場名錄管理制度

對家庭農場實行名錄管理，是條例的一項基礎性制度。《條例（草案）》參照“指導意見”中對家庭農場的特征性表述，明確家庭農場是“以家庭成員為主要勞動力，以家庭為基本經營單元，從事農業規模化、標準化、集約化生產經營的主體”，并從三個層面進行名錄管理制度性設計：一是明確納入名錄庫的家庭農場可以享受相關扶持政策。二是強調家庭農場名錄管理的認定標準由市農業農村部門制定，區農業農村部門可以結合當地資源條件、行業特征、農產品品種特點等實際，根據市農業農村部門的認定標準，對本區家庭農場的經營范圍與規模及認定程序等作出細化規定。三是市、區農業農村部門應當將家庭農場名錄管理認定標準、扶持措施及入庫的家庭農場名錄向社會公開，并實行動態更新。（第二條、第四條）

（二）規范家庭農場土地經營權的獲取方式

獲取土地經營權是家庭農場開展生產經營的前提，針對本市各區家庭農場在獲取土地經營權方面模式不一的實際情況，《條例（草案）》重點從四個方面予以規范和保障：一是明確市、區農業農村部門要健全農村土地經營權公開流轉平臺，做好相關指導服務工作，家庭農場應當通過農村土地經營權公開流轉平臺獲取農村土地經營權。二是強調鎮（鄉）人民政府要根據合理利用土地、適應農作物生長特點和保持土地流轉關系相對穩定的實際需求確定流轉期限，原則上不低于三年，同時根據《民法典》規定，明確流轉期限超過五年的，可以向不動產登記機構申請土地經營權登記。三是規定家庭農場獲取農村土地經營權應當簽訂流轉合同，明確流轉期限、土地用途、流轉價格等內容。四是要求市、區農業農村部門健全完善農村土地經營糾紛調解和仲裁體系，有效化解土地流轉糾紛。（第六條、第七條）

（三）保障家庭農場對各類生產要素的需求

根據調研中發現的家庭農場對設施用地、資金、技術等方面的普遍需求，《條例（草案）》結合本市實際，明確了對家庭農場的各項支持措施：一是設施保障。明確區、鎮（鄉）人民政府應當在符合國土空間規劃和農業相關規劃的前提下，對家庭農場用于倉儲、晾曬、農產品初加工等設施用地進行合理安排；針對設施用地指標落地難的實際，強調鎮（鄉）人民政府要通過資源統籌、培育農業社會化服務組織，幫助家庭農場解決生產經營中的問題。二是資金支持。明確市、區人民政府應當將促進家庭農場發展的經費納入本級財政預算，將符合條件的家庭農場納入政策性融資擔保政策的覆蓋范圍,鼓勵銀行業金融機構在風險可控的前提下，加大對家庭農場的信貸支持力度。三是科技興農。要求科技、農業農村部門應當指導和支持家庭農場應用新品種、新技術、新農藝，支持有條件的家庭農場建設科技試驗示范基地，參與實施農業技術研究和推廣活動。四是人才培養。通過建立健全農業職業培訓制度，完善新型職業農民、農業職業經理人、農村實用人才等培育計劃，提高家庭農場技術、管理等水平。（第八條至第十三條、第十六條、第十七條）

（四）促進家庭農場高質量發展

促進家庭農場高質量發展，是推進本市鄉村振興戰略實施，實現農業增效、農民增收、農村發展目標的必由之路。對此，《條例（草案）》從四個方面予以保障和促進：一是推動品牌建設。明確市、區農業農村部門應當支持家庭農場開展綠色食品、有機農產品、農產品地理標志認證，并給予指導和服務。二是開拓電子商務。要求商務、農業農村部門推動家庭農場和電子商務平臺經營者建立合作關系，拓寬農產品流通渠道；鼓勵電子商務平臺經營者通過降低入駐門檻和促銷費用等方式，支持家庭農場發展農村電子商務。三是強化示范引領。明確市、區農業農村部門應當會同相關部門制定和完善市、區兩級示范家庭農場認定標準并組織評審，發揮示范家庭農場在發展適度規模經營、應用先進技術、實施標準化生產、提高農產品質量等方面的示范引領作用；對經評審認定為示范家庭農場的，市、區農業農村部門進行定期監測和動態調整，并給予政策扶持。四是支持產業聯合。鼓勵家庭農場與相關企業、農民專業合作社和社會化服務組織加強合作，形成農業產業化聯合體，提高經營效益；鼓勵家庭農場發展農產品初加工產業，拓展互聯網銷售模式，開展文化旅游，發展休閑農業和創意農業。（第十四條、第十五條、第二十條、第二十一條）

此外，《條例（草案）》還結合本市實際，設置了家庭農場名錄退出機制。（第二十二條）