如何做好新時代高校管理審計

夏 萍

2018年1月12日，審計署簽署第11號令《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，自2018年3月1日起施行。從2003年《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第4號，以下簡稱4號令）的頒布實施，到審計署第11號令，14年來我國內(nèi)部審計面臨的環(huán)境已發(fā)生非常大的變化。國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強審計工作的意見》、中辦國辦印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》、五部委聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其三大配套指引、國資委發(fā)布《關(guān)于進一步加強中央企業(yè)內(nèi)部審計工作的通知》、中國內(nèi)部審計協(xié)會重新修訂頒布《中國內(nèi)部審計準(zhǔn)則》等等，審計法及其實施條例進行了重大修改，新時代內(nèi)部審計肩負(fù)著更高的使命，11號令勢在必行，同時也給高校管理審計提出了明確的范圍、目標(biāo)和要求。

一、高校管理審計的提出與演進

（一）1999年第一次提出管理審計

1999年l0月15日國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部制定的《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》第45條要求“加強對教育經(jīng)費的審計與監(jiān)督”，在當(dāng)前的主要任務(wù)中，第4條要求“認(rèn)真抓好管理審計，審計機構(gòu)在各項審計活動中要積極開展內(nèi)控制度的評審”。

（二）2008年提出從以財務(wù)審計為主到財務(wù)審計與管理審計并重轉(zhuǎn)變

《教育部辦公廳關(guān)于做好2008年教育審計工作的通知》指出：“認(rèn)真學(xué)習(xí)和執(zhí)行中國內(nèi)部審計準(zhǔn)則，嚴(yán)格審計工作程序，規(guī)范審計行為。積極促進教育內(nèi)部審計從以真實性、合規(guī)性為導(dǎo)向的財務(wù)審計為主，向以真實性、合規(guī)性為導(dǎo)向的財務(wù)審計與以內(nèi)部控制和風(fēng)險管理為導(dǎo)向的管理審計并重的轉(zhuǎn)變。”

2008-20l0年教育部均在教育審計工作通知中明確強調(diào)“積極促進教育內(nèi)部審計從以真實性、合規(guī)性為導(dǎo)向的財務(wù)審計為主，向以真實性、合規(guī)性為導(dǎo)向的財務(wù)審計與以內(nèi)部控制和風(fēng)險管理為導(dǎo)向的管理審計并重的轉(zhuǎn)變。”

（三）高校管理審計認(rèn)識較早，推動遲緩

1987年提出內(nèi)部控制制度審計；1989年提出經(jīng)濟效益審計和專項審計調(diào)查；1990年提出財經(jīng)法紀(jì)的執(zhí)行審計和經(jīng)濟責(zé)任審計；1995年提出對教育經(jīng)費行為的審計監(jiān)督；1996年提出“在規(guī)范財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上，效益審計和內(nèi)控制度評審逐漸成為重點”；1999年首次提出管理審計；2007年提出“重點加強經(jīng)濟責(zé)任審計，積極探索開展內(nèi)控制度審計和績效評價審計”；2008-2010年明確強調(diào)“積極促進教育內(nèi)部審計從以真實性、合規(guī)性為導(dǎo)向的財務(wù)審計為主，向以真實性、合規(guī)性為導(dǎo)向的財務(wù)審計與以內(nèi)部控制和風(fēng)險管理為導(dǎo)向的管理審計并重的轉(zhuǎn)變”；2011年6月30日，《審計署關(guān)于印發(fā)“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃的通知》首次提出“促進內(nèi)部審計發(fā)揮在治理效果中的作用”；2015年首次提出“內(nèi)部審計是規(guī)范權(quán)力運行的重要手段，是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和健全權(quán)力約束機制的重要措施”；2016年5月17日《審計署關(guān)于印發(fā)“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃的通知》，提出了“落實全面從嚴(yán)治黨和黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任”，為審計事業(yè)發(fā)展提供堅強的政治思想和組織保障；加強教科文衛(wèi)等領(lǐng)域?qū)徲嫞攸c監(jiān)督檢查政策落實、資金分配、項目實施等情況，及時反映相關(guān)領(lǐng)域改革中的新情況、新問題，促進規(guī)范管理、完善制度、提高績效等。梳理高校管理審計實踐，其是內(nèi)部審計的新領(lǐng)域，目前還處在財務(wù)審計為主的階段，與政府審計、第三方審計和企業(yè)內(nèi)部審計相比，高校管理審計的推進仍處于起步階段；內(nèi)容和范圍也處在逐步演進過程中，包括治理審計、內(nèi)部控制審計、績效審計、專項審計等。

綜上，高校管理審計可以定義為：內(nèi)向型管理審計的一種，是高校審計機構(gòu)為實現(xiàn)學(xué)校價值增加和運行效率提高，采用系統(tǒng)化、規(guī)范化管理審計方法，獨立對風(fēng)險管理、控制與治理過程的行為和效果進行監(jiān)督、評價與建議的活動。

二、突出黨的領(lǐng)導(dǎo)與高校管理審計

11號令第六條、第十三條、第十四條、第十五條、第二十八條明確指出應(yīng)當(dāng)在黨組織和董事會（或主要負(fù)責(zé)人）直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計工作，并向其報告。突出了黨組織對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)地位。

習(xí)近平總書記在強調(diào)紀(jì)律時多次將政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、財經(jīng)紀(jì)律等并列，表明中央對財經(jīng)紀(jì)律的高度重視。2015年5月22日，《教育部關(guān)于直屬高校落實財務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律的若干意見》強調(diào)指出：“新形勢下，全面落實財務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，是直屬高校貫徹落實‘全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨’的必然要求，是嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、嚴(yán)守國家財經(jīng)紀(jì)律和財經(jīng)規(guī)矩的重要舉措。……使財經(jīng)紀(jì)律真正成為帶電的高壓線”。高校擴招以來，從客觀上講，一方面是大興土木搞基建工程，采購過大增長；另一方面是招生、引進入才等給腐敗分子提供了機會，高校已不是一塊凈土。從主觀上講，一些涉權(quán)人員道德淪喪，法紀(jì)觀念淡薄，這些造成了違法亂紀(jì)的案例增加。內(nèi)部審計作為監(jiān)管的重要措施，需要強化。但高校內(nèi)部審計遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國家審計，落后于社會審計，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于企業(yè)內(nèi)部審計。目前，高校內(nèi)部審計存在兩大問題：一是內(nèi)部審計部門有待健全，內(nèi)部審計人員有待充實且素質(zhì)有待提高；二是內(nèi)部審計業(yè)務(wù)有待拓展，特別是管理審計有待開展，如內(nèi)部控制審計、內(nèi)部治理審計等，因此，加強黨組織對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，意義重大，高校管理審計任重道遠(yuǎn)。

三、內(nèi)部審計內(nèi)容拓寬與高校管理審計

對比4號令，11號令條文涉及內(nèi)部審計工作內(nèi)容向縱深發(fā)展，包括內(nèi)部審計機構(gòu)、內(nèi)部審計人員、內(nèi)部審計職責(zé)權(quán)限和程序、內(nèi)部審計結(jié)果運用、對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)監(jiān)督和責(zé)任追究等，已覆蓋到內(nèi)部審計工作的各領(lǐng)域。

（一）內(nèi)部審計職能與高校管理審計角色定位

在總則中將內(nèi)部審計定義為“對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)的活動。”首先，新定義增加了“建議”職能，單位領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部審計人員面對不斷發(fā)展的新形勢，要不斷接受新事物、研究新問題。不僅要發(fā)揮監(jiān)督職能，還要發(fā)揮評價職能和建議職能，需要在內(nèi)部審計部門中擁有更多具有經(jīng)濟警察、經(jīng)濟醫(yī)生和經(jīng)濟顧問素質(zhì)的人。其次，將內(nèi)部審計目標(biāo)定位為“促進單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)”。結(jié)合高校管理審計，很顯然11號令將內(nèi)部審計提升到了高校治理層面，其成立的審計委員會成為高校治理的基石之一。長期以來，強調(diào)內(nèi)部審計增值目標(biāo)的實現(xiàn)，忽視內(nèi)部審計在一個單位組織架構(gòu)中的權(quán)力制衡功能。將內(nèi)部審計作用的發(fā)揮落在了具體業(yè)務(wù)流程層面上，忽視其在單位層面治理結(jié)構(gòu)中作用的發(fā)揮。這會造成內(nèi)部審計作用范圍的局限性與權(quán)威性的缺失。內(nèi)部審計在內(nèi)部控制與風(fēng)險管理領(lǐng)域的作用發(fā)揮，有利于支撐內(nèi)部審計推動治理體系的完善。高校《章程》應(yīng)體現(xiàn)內(nèi)部審計在高校治理和控制的作用，并對高校治理過程和結(jié)果進行審計。第三，明確內(nèi)部審計職責(zé)范圍。11號令涉及財政財務(wù)收支審計、內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計等12項職能，與4號令職責(zé)相比，增加了貫徹落實國家重大政策措施情況審計，發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務(wù)計劃執(zhí)行情況審計，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任的履行情況審計，境外機構(gòu)、境外資產(chǎn)和境外經(jīng)濟活動審計，協(xié)助督促落實審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作，指導(dǎo)監(jiān)督所屬單位內(nèi)部審計工作等職責(zé)。隨著內(nèi)部審計職責(zé)范圍拓展到內(nèi)部控制與風(fēng)險管理，將內(nèi)部審計從一個點延伸到整個面，將短期目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合，有利于促進被審計單位運用內(nèi)部控制與風(fēng)險管理體系建設(shè)系統(tǒng)解決財政財務(wù)收支、經(jīng)濟活動中存在的突出問題，避免屢審屢犯。這意味著將財務(wù)審計與管理審計并重，向以管理審計為主的模式轉(zhuǎn)型。

四、新時代內(nèi)部審計工作方向與高校管理審計

11號令區(qū)別于4號令的內(nèi)部審計工作重點，一方面在于它指出了新時代國有經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展、防范風(fēng)險和提質(zhì)增效應(yīng)該履行的具體職責(zé)；另一方面，國家審計的資源是有限的，需要利用內(nèi)部審計的工作結(jié)果。因此，11號令的第二十二條指出：“審計機關(guān)在審計中，特別是在國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)三級以下單位審計中，應(yīng)當(dāng)有效利用內(nèi)部審計力量和成果。對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再在審計報告中反映。”的確，內(nèi)部審計與外部審計相比，在學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，組織架構(gòu)和人際關(guān)系，學(xué)校歷史和事件背景，招生、招投標(biāo)、后勤和基建以及資金來龍去脈，內(nèi)部控制操作流程、管理制度、控制點和風(fēng)險區(qū)等方面，都比外部審計更熟悉。對內(nèi)部審計工作結(jié)果的應(yīng)用，可以避免國家審計與內(nèi)部審計資源交叉浪費和重復(fù)審計的問題。與此同時，內(nèi)部審計被賦予的歷史使命責(zé)任更大了，對內(nèi)部審計人員能力的要求也就更高了。