我國足球制度革新與空間演化的成效與啟示

丁梓焰 宋子程

摘 要：運用S-CAD政策分析方法對《中國足球改革發展總體方案》進行研究，以期厘清政策目標與實際結果之間的深層差異。我國足球改革發展在第一階段初見成效，但是我國足球仍然面臨足球競賽體系構建不完善、足球俱樂部投入產出差額較大、足球專業人才缺口大、足球場地發展不平衡且利用率低等一系列問題。中國足球仍需從政策、經濟、文化三個方面進行改革發展，政策層面應繼續頒發、推行后續有關的配套政策，加強對足球的宏觀指導，充分發揮政策的導向作用，確保政策落地實施;經濟層面應加大對足球的專項資金投入，帶動體育產業經濟增長，確保足球改革具有充足的動力;文化層面仍需擴大足球對外交流的窗口，增進國際先進的足球理念共享，促進與國際賽事的對接。

關鍵詞：中國足球;改革發展;制度革新;空間演化

中圖分類號：G80-051? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-9840（2020）04-0039-06

Effect and enlightenment of Chinese football system reform and space evolution

DING Zi-Yan，SONG Zi-Cheng

（Jilin Sport University， Chanchun 130022， Jilin， China）

Abstract：By using the method of S-CAD policy analysis， this paper studies the "General Plan for the Reform and Development of Chinese Football" in order to clarify the deep differences between the policy objectives and the actual results. It is found that the reform and development of football in China has achieved initial results in the first stage. However， Chinese football is still faced with a series of problems， such as imperfect football competition system， large difference between input and output of football clubs， large gap of football professionals， unbalanced development of football field and low utilization rate. It is considered that Chinese football still needs to be reformed and developed from the three aspects of politics， economy and culture， and the political level should continue to issue and carry out the follow-up supporting policies， strengthen the macro guidance of football， and give full play to the guiding role of the policy to ensure the implementation of the policy on the ground; At the economic level， we should increase the special capital investment in football， promote the economic growth of sports industry， and ensure that the reform of football has sufficient power; At the cultural level， it is still necessary to expand the window of football exchange with foreign countries， enhance the sharing of international advanced football concepts， and promote the docking with international matches.

Key words：Chinese football; reform and development; institutional innovation; spatial evolution

2015年2月，國務院辦公廳頒發《中國足球改革發展總體方案》，描繪了中國足球改革發展的宏偉藍圖，該政策在中國足球史上具有里程碑的意義，翻開了足球改革的新篇章，是足球改革發展的綱領性文件，隨后又頒布《中國足球中長期發展規劃（2016—2050年）》《全國足球場地設施建設規劃（2016—2020年）》等，我國足球發展進入新元年。2019年9月《體育強國建設綱要》的出臺進一步指出要“全面推動足球運動的普及和提高”，足球作為全民健身的重要載體，早已不是一個簡單的體育項目，而是承載著國家意志和民眾愿望的，事關民族復興大業的社會現象和系統工程[1]。習近平總書記說“有了廣泛群眾基礎，足球水平一定能提高”，國家重視與政策利好為我國足球改革發展提供了有力的保障，我國足球改革發展將迎來前所未有的新局面。

當前我國足球在足球賽事推廣、足球場地建設、足球活動參與人數、足球宣傳以及足球運動普及率等方面取得長足進展，但是依然存在場地設施不足、城鄉區域發展不平衡、足球發展格局易受到周圍環境的影響等問題。一部分學者認為有關足球制度的構建和不斷完善可以為政策的執行創造一個良好的整體環境，為順利達成政策目標提供有力的保障[2]。另一些學者研究表明，當下實施的足球政策大多是宏觀性的指導性政策文件，具體操作的應用型政策文件相對較少，在加強“頂層設計”的同時，也需充分調研，重視政策執行效果，推動具有中國特色的足球發展穩步前進[3]。通過對前人研究文獻的回顧與解讀，剖析我國足球發展的問題及成因，當下，我國足球發展迫切需要改革。

立足《中國足球改革發展總體方案》，對我國足球改革發展政策進行再回顧、再研究，有利于看清我國足球的改革歷程與發展經驗，為我國足球的制度革新與空間演化提供理論依據，有利于為后續有關研究提供客觀參考，最終實現政策制度的變革發展與空間格局的漸進演化，共同推動我國足球改革向前發展。

1 中國足球改革發展近期目標的分析框架

《中國足球改革發展總體方案》中明確提出足球改革發展戰略要分“三步走”，而第一步走至關重要。第一步走要求：改善足球發展的環境和氛圍，理順足球管理體制，制定足球中長期發展規劃，創新中國特色足球管理模式，形成足球事業與足球產業協調發展的格局[4]，計劃到2020年實現近期目標。

目前，我國足球改革發展“第一步走”已經跨過四個年頭，進入到階段性改革發展的尾聲，定期的政策回顧、總結有助于更好的政策執行。本文借鑒梁鶴年學者的S-CAD（Subjectivity-Consistency，Adequacy，Dependency，或稱S-CAD）政策分析方法，對方案短期發展目標進行評估。而S-CAD政策分析方法的運用不需要復雜的技術，不需要運用專業的軟件，適用于缺乏足夠時間和專業知識的科研人員進行復雜的政策評估[5]。研究基于制度規則、時代變遷以及地域空間，結合《中國足球改革發展總體方案》政策文本內容，將目標（G）劃分為“空間演化”和“制度革新”兩大部分（如圖1）。以振興足球為價值觀（V），以改善足球發展的環境和氛圍（G1）、理順足球管理體制（G2）、制定足球中長期發展規劃（G3）、創新中國特色足球管理模式（G4）、形成足球事業與足球產業協調發展的格局（G5）為政策目標（G），以調整改革中國足球協會（S1）、改革完善職業足球俱樂部建設和運營模式（S2）、改進完善足球競賽體系和職業聯賽體制（S3）、改革推進校園足球發展（S4）、普及發展社會足球（S5）、改進足球專業人才培養發展方式（S6）、推進國家足球隊改革發展（S7）、加強足球場地建設管理（S8）、完善投入機制（S9）、加強對足球工作的領導（S10）為手段（S）。深入探究方案中手段（S）對近期目標（G）的推動程度，發現前期改革發展存在的突出問題，厘清政策預期結果（R）與實際結果之間存在的深層差異，針對現實問題提出改進策略，以期促進我國足球改革發展在2020年完成階段性目標。

2 中國足球改革發展的制度革新：舉措與成效

政策制度革新是政策接續的良好開端，足球改革發展的管理體制、發展規劃、管理模式等都是從制度規則方面入手，因此將理順足球管理體制（G2）、制定足球中長期發展規劃（G3）、創新中國特色足球管理模式（G4）這三個目標劃分為“制度革新”。理順足球管理體制（G2）是從體制機制規范方面對我國足球改革發展提出要求，制定足球中長期發展規劃（G3）是從政策制度革新方面對我國足球改革發展進行引領，創新中國特色足球管理模式（G4）是從管理創新方面入手對我國足球改革發展進行突破。足球改革發展離不開政策的有效規范，政策制度的宏觀指導為足球改革發展指明了方向，可以有效避免改革發展進程中的“彎路”和“陷阱”，在發展過程中形成具有中國特色的、符合中國足球改革發展要求的足球管理模式。

2.1 理順足球管理體制：規范與監管合力

改革前，我國足球管理體制監管缺失的現象較為普遍，阻礙了足球的健康發展[6]，調整改革中國足球協會（S1）是大勢所趨。改革后，足球管理體制由原來的“管辦一體”轉向“管辦分離”，但是“脫鉤不脫離”，脫鉤是一種發展方式的創新，中國足協和地方足協將與體育行政部門脫鉤，職業足球的管理職能和辦賽職能分開，在中國足球協會的引領下加強對足球工作的領導（S10）和監管。以足球俱樂部為中心的職業足球聯賽體制隨著中國足球協會的改革更加規范，從建國初期的足球甲級—乙級—青年—少年聯賽體制[7]，發展演化到當代足球超級聯賽、甲級聯賽、乙級聯賽，足球俱樂部在職業聯賽中的主體地位日趨突顯，相應的競賽體系、聯賽體制在新時代發展中逐漸完善。

改進完善足球競賽體系和職業聯賽體制（S3）是中國足球發展的必經之路，治理語境下的校園足球體制革新是我國足球事業全面深化改革、實現治理能力現代化的重要舉措[8]。從校園足球為代表的足球競賽體系發展來看，各地校園足球發展不平衡、不充分，且尚未構建“校內競賽—校際聯賽—選拔性競賽—出國交流比賽”為一體的競賽體系[9]。在區域發展不平衡，競賽體系發展不充分的現狀下，促進區域發展均衡化、足球比賽多元化、管理體制現代化等措施有待加強。以足球俱樂部為代表的職業聯賽體制雖然建設較為完備，但是俱樂部之間經濟實力差距會影響聯賽的競爭平衡[10]。以中超俱樂部為代表的球隊運營存在諸多問題，如轉會市場經驗不足、運營成本過高、球員溢價情況嚴重、俱樂部規劃建設欠妥等一系列問題[11]。立足于足球俱樂部的長遠發展來看，“管辦分離”下的治理環境有利于改革完善職業足球俱樂部建設和運營模式（S2），使俱樂部擁有更多自主發展的權利，但自主發展不是肆意生長，俱樂部的良好運營仍然需要制度規范、市場監管。

自1992年“紅山口會議”召開后，我國開始實行足球職業化改革，在職業化改革發展進程中難免會遇到沉疴宿疾，而政府的宏觀指導、規范的制度體系以及完善的體制機制是有效治理俱樂部的關鍵[12]。以俱樂部為代表的職業足球和以青少年足球為代表校園足球，都需要政策制度的規范和管理體制機制的監督，在足球改革發展的局勢下，逐漸形成由政府服務、市場主導、社會推動的制度發展布局，逐步建立由中國足協監管、政府引導、市場監督的管理發展格局，合力規劃一個科學有效的足球管理體制。

2.2 制定足球中長期發展規劃：理論與實踐共舉

推動足球可持續發展有賴于各級政府的組織領導，也離不開政策制度的正確規范和指導，更需要社會力量的有力支持。調整改革中國足球協會（S1），是時代發展的必然要求，應充分發揮中國足球協會的“龍頭”作用，加快足球俱樂部轉型發展，由企業單一投資入股組建轉向政府—企業—個人多元投資，利用社會力量穩定足球發展，重視足球品牌文化、球迷文化等社會效應，促進社會足球和校園足球共同發展。

在國家“十三五”規劃的推動下，在方案政策文件出臺的敦促下，在各層級政府部門對足球工作的重視下，促使與中央政策相配套的一系列地方性制度頒布及時、政策接續到位、執行手段擲地有聲。自2009年，教育部牽頭成立全國青少年校園足球工作領導小組，負責校園足球日常工作，拉開了校園足球改革發展的序幕。2015年《中國足球改革發展總體方案》頒布，各級各部門紛紛響應，加強對足球工作的領導（S10），2016年，《中國足球中長期發展規劃（2016—2050年）》應運而生，各省各地區紛紛制定相應的地方性政策法規助力中央政策文件有效落實，如湖南省、河北省、廣東省等省份，紛紛頒布有關足球中長期發展規劃（2016—2050年）的政策。

《中國足球中長期發展規劃（2016—2050年）》的頒布順利完成了制定足球中長期發展規劃（G3）的目標，在政策文件的導向下，各省各地區有關足球的研討會、交流會、培訓班、訓練營等活動開展熱烈，如2018年全國紅軍小學足球教練培訓班、2018年寧波全國足球冬令營、2019年江西省第五屆百縣青少年足球運動會、2019年中國足球誠信體系建設研討會等一系列交流活動。在政策制度的導向作用下，足球改革發展在實踐中得到有效實施，在堅持理論與實踐相結合的方法下，促使方案第一步走按時完成，為我國足球后續改革發展奠定基礎。

2.3 創新中國特色足球管理模式：傳統與創新同行

中國足球協會和足球運動項目管理中心“一班人馬，兩塊牌子”的傳統管理模式已經不能適應足球的變化和發展。調整改革中國足球協會（S1）后，體育行政部門不再是足協的主管單位，而是由各階層專業人士代表統籌管理，“去行政化”的足球管理體制一定程度避免了繁瑣的運營管理，充分調動了足球俱樂部的積極性。原國家體育總局副局長蔡振華指出：“整個足球改革方案的實施，組建新的中國足球協會是龍頭，只有把中國足協改革到位，才能帶動改革工作步入良性軌道[13]。”在管辦分離、人員配置多元化、俱樂部職業化加深等多元因素的影響下，中國足球改革發展由專業化到職業化再到深入職業化轉變的道路上仍要不斷創新發展，加強對足球工作的領導（S10）。社會足球開展的如火如荼但是不代表競技足球水平層次高，國足要在社會足球氛圍下把國家放在首位，堅持國家利益高于一切，心無旁騖的踢好球，為后續青年學子樹立好榜樣。

以校園足球為依托的足球競賽體系和以足球俱樂部為代表的足球職業聯賽體制，在改進完善足球競賽體系和職業聯賽體制（S3）的道路上不斷迎接中西方技藝的交匯和思想的碰撞。足球俱樂部作為職業體育俱樂部中重要的組成部分，發展似乎不盡人意，近幾年來，我國足球俱樂部在引進外援、聘請外籍教練員和裁判員、培養足球明星、建設標準足球場（館）等方面投入較多，但是投入和產出不成正比，且差額巨大。因此，一方面需要加大力度培養我國本土球員，如武磊、孫繼海等國民知名度較高的足球悍將;另一方面也要注重發揮足球明星的文化價值和品牌效應。促進職業體育俱樂部高質量發展是體育組織改革的重要內容，在促進體育產業發展和滿足體育多元化等方面有重要意義[12]，改革完善職業足球俱樂部建設和運營模式（S2），有利于進一步規范足球市場的運營。

通過考察國外完備的足球培養制度，借鑒國外成熟的足球競賽體系為我國足球的發展提供參考，不斷完善我國足球的競賽體系，培育優秀的青少年足球后備人才，為今后足球國際交流打下良好的基礎。目前，聘請外籍教練進行培訓的方式在國內盛行，這種高薪聘請外籍教練的做法有助于將國外的專業技術迎合國內足球市場需要，在中西方文化不斷融合創新下，打造一支沖出亞洲走向世界的足球隊伍。

3 中國足球改革發展的空間演化：規律與啟示

在振興足球的價值觀下，結合方案頒布的時代背景可知，改善足球發展的環境和氛圍（G1）、形成足球事業與足球產業協調發展的格局（G5）與足球改革發展的空間格局、地理環境、人文環境等相關聯，基于此，將目標（G1）、（G5）歸納到“空間演化”。改善足球發展的環境和氛圍（G1），打造一個良好的足球環境，營造一個全民參與的、熱愛足球、享受足球的文化氛圍，是足球可持續健康發展的必然條件之一;形成足球事業與足球產業協調發展（G5），實現校園足球和社會足球共建共贏，營造一個足球事業和足球產業和諧共生的格局，推動社會朝著健康、可持續的方向穩步發展。

3.1 改善足球發展的環境和氛圍：需求與導向攜手

近年來，中外足球文化交流逐漸增加，我國足球文化“軟實力”得到大幅提升。在調整改革中國足球協會（S1）的環境下，逐步加強對足球工作的領導（S10），不斷完善足球事業和足球產業的投入機制（S9）有助于改善足球發展的環境和氛圍（G1）。在精神文化需求方面，教育部制作了《校園足球教學示范課》、《天天足球》等一系列足球節目，“全國校園足球官方”微信公眾號等新媒體平臺也已經全面推廣。在中國足協的帶領下，普及發展社會足球（S5）在“中老年足球”“女孩足球節”等活動中得到發展。中國足協直接指導下的地方草根足球賽事近3萬場，超過2萬支隊伍，30多萬人直接參與到賽事之中。在足球物質投入方面，用于籌備體育的資金也逐年向足球項目提高，從2019年3月發布的《國家體育總局2018年政府信息公開年度報告》中得知，當下我國體育彩票全年總銷量達到2 869.16億元，籌集體公益金670.03億元[14]，我國體育彩票公益金快速增長，資金投入逐步向足球發展傾斜，快速增長的經濟力量為我國足球改革發展注入了強勁的動力。

目前，我國校園足球面臨專業師資緊缺、足球場地不足等一系列棘手的問題。為了改革推進校園足球發展（S4），在師資力量方面，我國培養了一大批校園足球緊缺的足球教練員、裁判員和骨干力量，2019年我國校園足球師資培訓總人數將達47 826人次[15]。在加強足球場地建設管理（S8）方面，我國足球改革發展仍面臨足球場地建設區域分布不均衡、需求配比不到位等問題，如廣東省，萬人擁有足球場地數量已經超過了全國0.5塊/萬人的規劃目標[16]，而在一些經濟較為落后的地區，足球場地設施的建設并不理想，如，新疆、青海等地[9]。2018年，全國共有校園足球場地51 054塊[17]，場地總量增加但是仍然不能滿足廣大人民群眾的需求，在我國人口基數大的情況下，足球改革發展仍要持續關注足球場地建設問題，縮小區域差異，充分規劃利用環境，避免區域差異極端化。

黨的十九大報告中提出我國社會主要矛盾發生轉變，新的社會矛盾即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，足球作為人民美好生活的寄托，承載著全民健身和全民健康的重任。當下的足球改革發展無論是從物質層面還是精神層面都呈現出濃厚的足球文化氛圍，在改革發展的進程中要充分發揮政策的導向作用，滿足人民群眾的需求，促進足球發展的環境和氛圍。

3.2 形成足球事業與足球產業協調發展的格局：機遇與挑戰并存

我國足球改革發展要抓住機遇，不斷完善投入機制（S9），不僅僅在經濟方面，人才方面的投入也尤為重要。2015—2017年，中央財政累計投入青少年校園足球工作專項資金6.48億元，帶動地方累計投入近200億元[9]，三年間我國校園足球投入資金快速增長。目前，我國足球事業依托學校建設成長迅速，足球專業性人才培養得到長足進步。改進足球專業人才培養發展方式（S6）既要不拘一格又要因地制宜，培養適合我國國情的高質量人才，2018年2月教育部辦公廳組織開展全國青少年校園足球教練員國家級專項培訓，預計共舉行102期培養2 448名學員[18]，通過對國家級教練員的培訓從而推動全國足球教練員的發展，形成“以點帶面”的發展趨勢。

目前，我國體育場館（地）面臨管理不到位、利用效率低等問題，現有的體育場地資源60%以上分布在學校[19]，但是我國學校體育場地的開放程度普遍較低，每到寒暑假等節假日學校體育場地設施就被閑置[20]，場地的供給和需求矛盾一觸即發。開放學校體育場地是緩解場地供需矛盾最快捷的辦法，面對群眾需求和學校體育場地供給矛盾，全面落實國家體育場館對外開放的管理辦法，建立“互聯網 + 場館開放”模式，提高體育場地合理有序開放，保障足球等體育活動有地方開展。加強對足球工作的領導（S10），培養廣泛群眾基礎，普及發展社會足球（S5），提供足球運動所必須的場地設施，加強足球場地建設管理（S8），讓足球運動更好的服務社會。

足球改革發展是中國體育事業的重要組成部分，是健康中國的發展目標，也是建設體育強國的重要內容。在各項足球政策利好下，國內足球事業和足球產業發展快速，在國內快速發展的同時也要重視國外發展格局，面對“英國脫歐”、歐洲經濟頹勢等國際形勢，各企業應抓住機遇，迎接挑戰，適時將國內資本注入國際市場，兼并、收購處于行業領先地位的足球產業，通過海外并購，借鑒國外成熟的足球產業發展理念，借助足球專業性力量因地制宜的發展我國足球，提高中國足球職業化水平和產業化運作，在國內資本走出去的同時，將引進更多的足球資源，如足球專業性人才、足球技術、足球管理理念等，勢必推動我國足球改革高質量發展[21]，形成足球事業與足球產業協調發展的空間格局。

4 小結

自2015年《中國足球改革發展總體方案》頒布以來，國家先后頒布了一系列配套政策。在國家的高度重視和社會各界的大力支持下，中國足球改革發展取得顯著的成就，說明方案符合我國足球改革發展的國情，契合人民群眾的新期待，有助于提高足球的社會地位，帶動體育產業的快速增長，增強體育強國的實力。在制度革新和空間演化的語境下，我國足球仍然面臨：足球競賽體系構建不完善、足球俱樂部投入產出差額較大、足球專業人才缺口大、足球場地發展不平衡且利用率低等一系列問題。展望未來，從政策角度看，后續有關的配套政策要繼續頒發、強化政策執行力度，加強對足球的宏觀指導，充分發揮政策的引領和導向作用，確保政策落地實施;從經濟角度看，足球發展大幅帶動了體育產業的經濟增長，體育經濟在高質量發展的同時也應加大對足球事業和足球產業的專項資金投入，確保足球改革發展具有充足的動力;從文化角度看，我國足球改革發展仍需擴大對外交流的窗口，營造一個良好的足球改革發展環境，增進國際先進的足球專業理念共享，促進與國際賽事的對接。

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