扶貧協作和對口支援：中國特色橫向轉移支付形式

李勇 欒江 楊艷 張禹

摘要：梳理中國農村扶貧開發歷程可以發現，扶貧協作和對口支援發揮了重要作用。這一橫向轉移支付形式具有鮮明的中國特色。“十三五”時期，天津高質量推進扶貧協作和對口支援工作為中國特色橫向轉移支付形式提供鮮明注解。全面建設社會主義現代化國家新征程中，相關部門要總結既往工作經驗，堅持目標導向和問題導向相統一的原則，完善轉移支付制度，提升政策執行力，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接，接續做好東西部協作和對口支援工作，攜手受援地區向著第二個百年奮斗目標繼續前進。

關鍵詞：扶貧協作;對口支援;轉移支付

中圖分類號：F812.8 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003-1502（2020）06-0122-07

習近平總書記指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”為了幫助貧困群眾過上幸福生活，黨和國家不遺余力地推進扶貧事業，取得了令世界矚目的成效。中國扶貧事業之所以取得如此顯著的成績，離不開中國共產黨的堅強領導，也不離開行之有效的制度設計，扶貧協作與對口支援便是其中重要的一項實踐創新。在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的接力之年，總結既往的工作經驗，有針對性地推進改革，對于實現“十三五”完美收官和“十四五”良好開局，具有重要的現實意義。

一、扶貧協作和對口支援與橫向轉移支付

（一）扶貧協作和對口支援助力中國扶貧事業

消除貧困是人類共同的使命。改革開放以來，中國共產黨向貧困宣戰，以扶貧開發為重要手段，分階段消除農村人口的絕對貧困。第一階段，從1978年至1985年，農村實行家庭聯產承包責任制，極大調動了農民生產積極性，糧食生產量從1978年的3.05億噸增長到1984年的4.07億噸[1]，增長了33%，貧困發生率從33.1%下降至14.8%[2]，農村貧困狀況得到極大改善。第二階段，從1986年到2000年，國務院成立貧困地區經濟開發領導小組，以592個國家貧困縣為重點進行扶貧開發，啟動和實施了“八七”扶貧攻堅計劃，農村貧困狀況進一步改善，2000年農村貧困發生率下降至3.7%。第三階段，從2001年到2012年，國家實施《2001—2010年的中國農村扶貧開發綱要》，以14.8萬個貧困村為重點進行扶貧開發，實施整村推進。第四階段，從2013年至今，以農戶為對象實施的精準扶貧、精準脫貧，扶貧開發路徑由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變;資源使用方式由多頭分散向統籌集中轉變;扶貧開發模式由偏重“輸血”向“造血”轉變;扶貧考評體系由側重考核地區生產總值向主要考核脫貧成效轉變。四十多年農村扶貧開發，中國扶貧事業取得了明顯的工作成效，全國貧困縣從2012年的832個減少至2019年的52個，農村貧困人口減少了7.4億人，對世界減貧的貢獻超過7成，也為世界其他國家人民擺脫貧困貢獻了中國方案，“可以為其他發展中國家提供有益借鑒”[3]。

扶貧協作與對口支援是黨和國家帶領全國各族人民在推進扶貧減貧事業的實踐中逐漸成熟發展起來的。1996年，中共中央、國務院出臺《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》，首次提出“對口幫扶”和“東西互助”，確定了東部9省市和4個計劃單列市與西部10省區建立省級對口幫扶關系。其后，東西部扶貧協作結對關系多次微調，幫扶對象逐漸擴大。2016年，東西部扶貧協作座談會在銀川召開，習近平總書記指出：“在世界上只有我們黨和國家能夠做到，充分彰顯了我們的政治優勢和制度優勢。東西部扶貧協作和對口支援必須長期堅持下去”。同年，扶貧協作和對口支援實現了對民族自治州和西部貧困程度深的市州全覆蓋。

（二）扶貧協作與對口支援是中國特色的橫向轉移支付形式

扶貧協作和對口支援涉及資金在不同政府間撥付，具有橫向轉移支付的特征，其目的在于均衡政府間財力、縮小地區發展差距、促進基本公共服務均等化，這與德國州際間、加拿大省級政府間轉移支付追求全國公共服務水平基本公平的目標是一致的[4][5]。但很顯然，我國的扶貧協作和對口支援除涉及資金撥付以外，內涵更為廣泛，具有顯著的“中國特色”。其一，扶貧協作與對口支援具有強大的動員性。二十多年的扶貧協作和對口支援工作實踐中，各級黨委和政府唱主角，把扶貧協作和對口支援當作政治任務、政治責任和落實國家重大戰略的政治使命。在黨委和政府的引領下，國有企業、民營企業、社會組織積極參與脫貧攻堅，形成強大的政治合力，彰顯了集中力量辦大事的中國特色社會主義制度優勢。其二，扶貧協作與對口支援具有極大的廣泛性。扶貧協作和對口支援并非局限于經濟發展，而是擴展至科技、教育、醫療、人才等方方面面，一攬子幫扶措施有力地提升了受援地區基本公共服務水平，極大地促進了區域發展、協調發展、共同發展。其三，扶貧協作與對口支援具有高度的靈活性。扶貧協作和對口支援除了一如既往扶持受援地區打贏脫貧攻堅戰以外，還能適時地調整協作和合作的重點，比如搶險救災、疫情防控等，有效地破解區域發展不平衡不充分問題。

二、天津實踐為中國特色橫向轉移支付提供鮮活注解

“十三五”時期，天津認真落實中央部署，進一步增強責任意識和大局意識，堅持“升級加力、多層全覆蓋、有限無限相結合”的工作思路，助力經濟欠發達地區打贏脫貧攻堅戰，取得了良好的工作成效，為中國特色橫向轉移支付制度提供了鮮活的注解。目前，天津市與相關省市區結成了扶貧協作和對口支援關系。扶貧協作方面，主要包括甘肅7個市州的34個縣、河北承德市的5個縣;對口支援方面，主要包括西藏昌都市的1區3縣、新疆和田地區的“東三縣”、青海黃南藏族自治州的4個縣、重慶的萬州區;“十三五”時期，天津市扶貧協作和支援合作工作領導小組辦公室統籌全市產業、資金、科技、教育、醫療、人才等方面的資源，傾情幫扶，通力合作，團結協作，取得了顯著的成效，截至2019年底，累計助力47個貧困縣摘帽，320多萬貧困人口脫貧。

（一）以資金投入為重點，增強受援地區發展動力

資金不足是制約貧困地區發展的障礙性因素之一。天津在扶貧協作和對口支援實踐中，多渠道籌措資金，破解受援地區發展的資金障礙。1.持續增加財政投入。2016年至2019年，天津累計投入財政幫扶資金87.15億元，支持受援地區脫貧攻堅。其中，2019年東西部扶貧協作資金達16.94億元，與2018年相比增長了1.4倍，占當年全市一般公共收入預算的8.5‰，在東部9省市居于首位。2.用足扶貧政策調劑資金。城鄉建設用地增減掛鉤節余指標允許跨省域調劑，這就為獲取扶貧資金增加了一個渠道。2016年以來，天津幫助受援地區累計完成節余指標跨省域調劑1.0233萬畝，調劑資金總額達51.665億元。3.多渠道籌措社會幫扶資金。2019年，天津相關部門通過愛心義賣等公益活動和項目，引導企業、社會組織積極投身脫貧攻堅，共獲得捐款捐物折現金額3.34億元，扶貧濟困在津沽大地蔚然成風。4.實施開發性金融。國家開發銀行天津銀行積極投入東西扶貧協作，“十三五”期間累計實施了近百項開發儲備項目，發放扶貧貸款近200億元，有效帶動西部地區建檔立卡貧困人口增加收入。5.設立產業幫扶資金。2019年天津市設立產業幫扶專項扶持資金，對企業參與扶貧事業給予支持，同時引導社會團體會員企業在東西部協作地區投入產業扶貧資金，這些資金形成了強大的孵化效應，吸引更多產業投資受援地區，貧困地區發展動力顯著增強。

（二）以產業扶貧為載體，增強受援地區造血功能

發展產業是實現脫貧的根本之策。天津相關部門因地制宜，把培育產業作為助推受援地區打贏脫貧攻堅戰的根本出路，形成了一整套產業扶貧的工作思路。1.優化發展種植業。通過結構優化、品種優化達到人無我有，人有我精，增加種植業收入。比如，天津市寧河區幫扶甘肅榆中縣過程中，選擇了當地7個鄉鎮46個合作社2000多農戶建設高原夏菜種植基地，開展錯茬生產、分期播種、梯次上市，使廣大農戶取得了良好的經濟效益，戶均增收5000元以上。2.積極發展養殖業。貧困地區具有自然環境、土地資源、投資成本低等優勢，適合通過養殖業實現脫貧致富。比如，天津食品集團幫扶新疆和田策勒、于田和民豐三個縣打造集育種、繁殖、育肥、屠宰、飼料于一體的肉羊全產業鏈，建立了涵蓋縣、鄉、村三級扶貧養殖體系[6]，受益貧困人口達41.7萬人。3.大力發展林產業。借助山林優勢、人力成本等方面優勢發展林產業是實現脫貧致富的路徑選擇。近些年來，得益于天津與扶貧協作地區的交往交流，新疆和田大棗、甘肅花牛蘋果、承德食用菌等名特優產品紛紛走上天津居民的餐桌，也為當地貧困人口增加收入增添了渠道。4.助力產業引進。2016年至2019年，天津先后引導336家企業到受援地區投資興業，助力當地特色產業發展，實際投資額達21.77億元，惠及貧困人口12.06萬人。5.促進一二三產業融合。“三產”融合是將農產品生產與農產品加工、流通、鄉村旅游等有機結合起來，通過產業鏈的延長讓農民分享加工、流通等環節的利潤，增加農民收入。比如，天津市薊州區在對口幫扶甘肅天祝縣過程中，依托天祝德青源金雞產業扶貧項目，通過天薊扶貧產業園、扶貧車間的建設，延伸產業鏈，增加當地就業，有效推動了產業融合發展[7]。6.扶持培育新型主體。加強對農民專業合作社、龍頭企業、種養大戶、家庭農（林）場、股份制農（林）場的扶持培育，能有效增強擺脫貧困能力。比如，天津市和平區安排資金用于扶持甘肅靖遠縣龍頭企業、合作社入股配股項目，帶動貧困戶通過發展灘羊和四季豆產業實現增收[8]。7.加大農林技術推廣和培訓力度。農林技術推廣和培訓能破解貧困地區產業發展的技術瓶頸，迅速提升生產能力。天津市科技管理部門成功開發“津科幫扶”移動端，圍繞設施農業和特色產業發展等關鍵技術，為對口支援地提供在線即時咨詢、視頻點播等服務，為受援地建設一支帶不走的專家隊伍。

（三）以旅游扶貧為手段，增強受援地區內生動力

旅游扶貧具有貧困人口參與面廣、扶貧效果快、返貧率低、防止貧困現象代際傳遞的突出優勢和特點，是近些年天津實施扶貧協作和對口支援的重要手段。2017年，天津開通“津和號”扶貧旅游專列，拓展京津冀三地客源，以旅游帶動新疆當地的經濟發展。天津航空公司開通天津至新疆和田、天津至甘肅慶陽直飛航線，有力地促進了交往交流交融。天津市旅游局開通了天津至青海黃南、甘肅甘南、河北承德等地17條旅游線路。天津濱海新區啟動“旅游消費扶貧百團行”活動，組織100個旅游團赴受援地區進行觀光旅游。同時，天津還助力扶貧協作地區打造旅游產品，比如，天津幫扶部門成功開發了“瀞度”礦泉水和“雪巖”礦泉水，為扶貧協作地區增加了稅收和就業，有效將當地資源優勢轉化成經濟優勢。

（四）以消費扶貧為抓手，助力受援地區脫貧攻堅

“給錢給物不如給市場”。實踐證明，消費扶貧對于促進扶貧產業發展、構建扶貧產品與市場需求有效對接長效機制、激發貧困群眾內生動力具有重要意義。“十三五”期間，天津相關部門將消費扶貧作為助力扶貧協作和對口支援地區打贏脫貧攻堅戰的重要抓手，累計組織購買和幫助銷售貧困地區農副產品16.21億元，帶動東西部扶貧協作地區15.12萬貧困人口增收。1.發展電子商務。天津市紅橋區在對口幫扶甘肅合水縣過程中，扶持當地建設電商物流配送中心，安裝智能蘋果分揀線，通過X光掃描提升果品質量，利用工業分揀手段實現了優質優價。2.開設扶貧超市。天津市各區紛紛開設扶貧超市，打造產地—物流—批發—零售—餐桌的閉環銷售體系，全方位幫助受援地區農產品打開銷路、拓展天津市場。3.開展特色餐飲。天津寧河區將新疆和田貧困戶接到天津經營特色飲食，實現了精準幫扶與天津夜市經濟的完美組合。4.網上推介。2019年，天津市扶貧協作和支援合作工作領導小組辦公室協同有關單位在中國社會扶貧網等電商平臺開設天津館;2020年，全市16位區長走進津云中央廚房，直播帶貨，全方位推介貧困地區農牧產品，助力貧困地區實現疫情防控與脫貧攻堅“雙戰雙贏”。5.創新消費扶貧模式。新冠肺炎疫情防控期間，天津市扶貧協作和支援合作工作領導小組辦公室會同有關單位組織消費扶貧“云簽約”活動，將“面對面”簽約改為“屏對屏”云簽，將“現場”變成“云端”，218家企業及社會組織在線參加簽約，簽署協議204個，簽約金額超過了15億元。

（五）以智力支援為紐帶，提升受援地區民生福祉

發展的根本目的是增進民眾的福祉。“十三五”時期，天津在實施扶貧協作和對口支援過程中，將扶貧同扶志、扶智很好地結合在一起，努力讓受援地區群眾過上好日子。1.深入開展教育扶貧。“治貧先治愚”，教育扶貧在脫貧攻堅戰中肩負著“拔窮根”的任務，也是增強受援地區自我發展能力的必然選擇。一是構建“全鏈條”教育體系。以和田為例，在天津的大力支持下，已于2018年建成自幼兒園至高等教育的“教育全鏈條”。二是全面支教幫扶。自2016年開始，天津每年選派800多名教師、中小學校長和職業教育教學管理骨干，以及600名大學生面向幼兒園、小學、中學到高等職業教育開展“全鏈條”式教育幫扶[9]。以和田為例，在校生規模由2012年的39.76萬人增長至2018年的81.5萬人，增幅高達104.98%。塔克拉瑪干沙漠南緣筑起防止貧困代際傳遞的屏障，這其中傾注著一代又一代援疆干部的心血。2.創新健康扶貧模式。因病致貧和因病返貧是制約全面建成小康社會目標的主要原因，健康扶貧就顯得尤為必要，不僅關乎能否如期打贏脫貧攻堅戰，還與受援地區民生保障水平息息相關。“十三五”以來，天津衛生健康委統籌全市醫療衛生資源，切實幫扶相關地區認真落實“健康中國”行動要求，創新扶貧工作模式。一是實施“組團式”醫療幫扶。自2016年開始，每年選派醫務人員1000多人次到受援地區開展“組團式”醫療幫扶，有效破解當地看病難、看病貴、看病遠等難題。二是實施“院包科”醫療幫扶。天津派出精銳醫療專家，奔赴新疆、甘肅等地，以“院包科”的形式，實施點對點定向幫扶，幫助當地醫院打造急需發展的重點學科，為當地留下一支帶不走的醫療隊伍。統計資料顯示，新疆和田地區衛生專業技術人員由2012年的0.7萬人增長至2018年的1.05萬人，增幅達到50%，和田地區醫療衛生狀況有了明顯改善。三是助力疫情防控。新冠肺炎疫情發生后，按照中央的統一部署，天津市與湖北省恩施土家族苗族自治州結成對口支援關系，從全市50家醫療衛生機構選派132名醫護人員分四批千里馳援恩施，全身心投入抗擊疫情和患者救治工作中，為恩施州打贏疫情防控阻擊戰貢獻了天津力量。天津市衛生健康委與恩施州人民政府共同簽訂《衛生健康事業支援合作框架協議》，天津將依托醫療衛生方面的優勢，擬與恩施州相關醫療機構就醫院管理、學科建設、疾控體系建設、智慧醫療等領域加強交流與合作。3.加強人才交流。2016年以來，天津市先后選派397名黨政干部到受援地區掛職，2929名專業技術人才開展柔性幫扶，接收853名黨政干部、4870名專業技術人才來津掛職。人才互動，技術互學，受援地區發展軟環境有了明顯改善。

三、完善制度設計，攜手受援地區開啟新征程

（一）助力受援地區走好脫貧攻堅“最后一公里”

2020年是全面建成小康社會的收官之年，相關部門要按照習近平總書記“善始善終，善作善成，不獲全勝決不收兵”的要求，馳而不息地推進扶貧協作和對口支援工作。1.盡銳出擊，全力沖刺。一是要繼續聚焦“三區三州”等深度貧困地區，成立專項工作組，掛圖作戰，掛牌督戰，進一步壓實幫扶責任，脫貧攻堅不獲全勝決不收兵。二是要聚焦受援地區“兩不愁三保障”和飲水安全方面出現的突出問題，細化幫扶舉措，集中力量解決農村絕對貧困問題，鞏固脫貧成果，防止反彈。三是要落實“摘帽不摘幫扶”的要求，持之以恒地抓好扶貧協作和對口支援工作，結合受援地區實際情況，以農業合作社、家庭農場為重點持續培育產業，幫助農民實現脫貧致富。2.幫助受援地區打贏疫情防控與脫貧攻堅組合拳。當前，新冠肺炎疫情防控進入常態化，但危險尚未過去，扶貧協作和對口支援單位要積極配合協作和受援地區黨委政府抓好常態化疫情防控工作，統籌推進疫情防控與經濟社會的發展。一是通過“點對點”幫扶等方式，積極幫助受援地區推進復工復產。二是創新扶貧消費方式，組織好扶貧產品的產銷對接。三是通過農牧產品深加工企業的培育，支持受援地區實現資源就地轉化，以產業為抓手提升內生動力。3.做好脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。一是要從產業扶貧向產業帶貧轉變，引導受援地區通過“三變”改革和“三產”融合推進鄉村振興戰略，建立和完善利益聯結機制，促進經濟欠發達地區實現共同富裕;對產業扶持要引導產業融合，支持和培育地方品牌，千方百計增加產品和服務的附加值。二是要幫助受援地區補齊基礎設施和公共服務短板，解決農村的各種污染問題。三是人才建設方面，要幫助受援地繼續強化黨建引領作用，采取切實可行方法吸引各類人才返鄉和下鄉，積極打造一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。

（二）完善轉移支付制度，提升政策執行力

黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》（下稱《建議》），就今后一個時期我國發展的指導方針、目標任務、戰略舉措進行了精心部署，明確要求“堅持和完善東西部協作和對口支援、社會力量參與幫扶等機制”。中央的頂層設計為下一步堅持和完善中國特色的橫向轉移支付制度指明了方向。1.堅持目標導向原則，完善橫向轉移支付制度。我國轉移支付制度的發展可追溯至20世紀末，是分稅制的重要組成部分。我國轉移支付具有縱向支付的明顯特征，在平衡中央與地方財政關系方面發揮了重要作用。《建議》明確要求“完善轉移支付制度，加大對欠發達地區財力支持，逐步實現基本公共服務均等化”。從這個角度講，適時完善橫向轉移支付制度，也是服從于“兩個全面的實現、兩個一百年目標”的應然之舉。脫貧攻堅只是幫助受援地區擺脫絕對貧困，解決貧困人口生存問題，距離共同富裕和全面現代化還相去甚遠。東西部協作和對口支援是實踐中形成的中國特色橫向轉移支付形式，雖然，在既往工作中，這一形式強有力地支持了脫貧攻堅，但從完善制度層面來講，還有許多工作要做。比如，橫向轉移支付形式、橫向轉移支付強度、橫向轉移支付績效管理、橫向轉移支付信息統計等，要圍繞這些制度要素完善頂層設計;加快法治化進程，將東西部協作和對口支援由政治動員上升為法律規范，明確雙方權責關系，推進中國特色橫向轉移支付制度的剛性運行。2.堅持問題導向原則，完善橫向轉移支付制度。2015年，財政部發布《中央對地方專項轉移支付管理辦法》，將專項轉移支付細分為五類，其中委托類對應中央事權，共擔類對應中央與地方共同事權，引導類、救濟類、應急類對應地方事權。2017年，黨的十九大提出“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”，同樣涉及政府間財力和事權的再匹配。實際操作過程中，扶貧協作和對口支援與專項轉移支付存在重疊，如引導類事權涉及受援地經濟發展，救濟類事權涉及受援地財政兜底事項，應急類事權涉及受援地搶險救災支出等。《建議》強調“明確中央和地方政府事權與支出責任”，體現了黨中央全面深化改革的決心。相關部門應堅持問題導向，圍繞提升專項轉移支付效率，完善制度設計，理順縱向轉移支付與橫向轉移支付的關系。一是厘清專項轉移支付各級政府事權，明確五類財政專項的具體事權，以清單形式明確各級政府具體責任。二是將扶貧協作和支援合作與專項轉移支付重疊部分進行剝離，防止出現“都管都不管”或同一事權對應多項支出現象的發生。

（三）做好幫扶規劃編制，優化協作支援工作機制

后脫貧攻堅時代，東西部協作和對口支援要聚焦相關地區全面推進鄉村振興戰略。工作重心的轉變，需要轉變工作思路。1.做好幫扶規劃編制，創新工作管理方式。一是加強前期調研。對接中央和國家部委要求、協作地區和受援地區省級政府鄉村振興規劃、受援地區需求、支援方的供給能力，自下而上，結合“產業興旺、鄉村宜居、鄉風文明、治理有效、共同富裕”的要求確定協作和支援項目，借助第三方力量，科學編制“十四五”協作和支援規劃;規劃實施過程中，堅決減少人為干預，增強規劃嚴肅性和剛性約束。二是發揮東西部協作和支援合作領導小組辦公室作用，結合支援方資金、人才、技術等方面的資源優勢，通過調整成員單位，建立聯席會議制度等形式，促進各成員單位的信息互通，密切配合，形成合力。三是明確職責和任務，完善溝通機制，形成前方后方緊密聯動、傾情協作、協力支援工作格局。四是完善協作和支援項目評估考核機制，實施全過程風險管控，將協作和支援項目實績與支援干部激勵機制結合起來。2.加強資金管理，提高資金使用效益。一是協同中央和國家部委、協作地區和受援地區相關部門完善各類幫扶資金的統籌整合機制，避免“撒胡椒面”，發揮規模效應和集群效應。二是結合協作和支援項目所需資金，完善資金預算和決算，優化資金撥付與管理方式，提升資金使用效率。

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