改革開放以來天津市農村發展歷程回顧、啟示與展望

摘要：改革開放以來天津市農村取得了巨大的發展成就。回顧這一歷史進程，有諸多典型的經驗做法值得總結，站在兩個一百年奮斗目標歷史交匯期的關鍵節點上，農村領域的改革發展所積累的寶貴經驗成為開啟新征程的重要財富。改革開放以來，不同時期天津市農村發展的重要改革舉措和發展成就，獲得了堅持問題導向、堅持產業發展為核心、堅持城鄉統籌、堅持以人為本、堅持黨的領導不動搖等五個方面的成功經驗和啟示。結合黨中央、國務院提出的鄉村振興戰略總體要求和黨的十九屆五中全會的相關指示精神，天津市“十四五”期間農村發展應從持續深化農村改革，加快產業轉型升級，加強農村生態環境治理，提升民生質量，加強黨對“三農”工作的領導等方面推動天津農業農村現代化發展。

關鍵詞：改革開放;農村發展;歷程回顧;展望

中圖分類號：F127 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003-1502（2020）06-0099-13

黨的十一屆三中全會開啟了中國改革開放新時期，時至今日已經走過了四十多年的改革發展歷程，中國經濟社會建設取得了舉世矚目的成就。這一偉大歷程，正是以中國農村改革為標志拉開的序幕[1]。作為中國改革開放最早、北方最大的沿海城市，改革開放以來天津市農村和全國其他地區一樣發生了翻天覆地的變化[2]，農業產值從1978年的6.72億元增長到了2019年的414.357億元，年均增長率為10.31%①。全市六大“菜籃子”產品的人均占有量和自給率位居京津冀三地之首[3]。農民生活水平顯著提高，農村人均可支配收入從1978年的162元增長到2019年的24804元，位居全國第四②。農村人居環境、基礎設施、基層治理水平穩步提升，鎮域經濟實力不斷壯大。在這四十多年的發展過程中，天津市委、市政府根據各個時期中央的指示精神和本地農村實際，適時出臺了一系列政策措施，有力地推動了農業農村發展。回顧改革開放以來天津市農村發展的歷史進程，有諸多典型經驗做法值得總結，站在兩個一百年奮斗目標歷史交匯期的關鍵節點上，農村領域改革發展所積累的寶貴經驗成為開啟新征程的重要財富。

但同時也需要看到農業依然是天津市“四化同步”的“短腿”，農村仍然是經濟社會發展的“短板”。雖然全市城鄉統籌發展程度較高，農業農村現代化走在全國前列，但是與二三產業和其他先進地區的農村相比，天津農業農村發展相對滯后的現實問題依然存在，這不僅會影響天津高質量小康社會奮斗目標的實現，也將阻礙天津國際化大都市的現代化建設進程。這就要求我們在回顧過去發展經驗的同時，對下一階段天津市農村發展進行展望，明確工作目標，補齊發展短板，完善體制機制和政策體系，為全面實現“農業強、農村美、農民富”的農業農村現代化目標奠定堅實基礎。

鑒于此，課題組在搜集大量政策文件、數據資料、調研案例的基礎上，梳理了天津市改革開放四十多年來農村發展的重大成就和典型經驗，并根據新時代鄉村振興戰略要求和目標，展望天津市“十四五”時期農村改革發展的目標任務，在此基礎上，提出了推進天津市農村現代化建設的對策建議，以期為政府部門提供決策參考。

一、天津市農村改革發展歷程回顧

黨的十一屆三中全會以來，天津市農業農村發展經歷了數次重大戰略調整，這大致可以分為五個階段：

（一）第一階段（1978—1989 年）：農村基本經營和治理制度確立階段

1.家庭聯產承包責任制在天津確立。黨的十一屆三中全會以后，天津市響應中央號召，在農村逐步確立了以“家庭聯產承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制”。1980年，市政府充分依靠農民群眾，積極穩妥地推進聯產承包責任制。1981年天津就出現了個別生產隊搞土地承包到戶。1982年普及到全市農村，出臺了《關于穩定和完善聯產承包責任制中處理若干具體問題的試行辦法》，實行了以土地承包為主要內容的農業生產責任制。根據1984年的中央一號文件《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》，全市絕大部分農村土地延長了承包年限，簽訂了承包合同，使土地承包又邁入了一個新的發展階段，到1985年全部完成[4]。這一階段農業發展思路是農、林、牧、副、漁全面發展，改革的核心是“多予、少取、放活”。農村土地逐步由集中統一經營向分散經營轉變，按照鄧小平“兩個飛躍”理論，有效地解決了激勵問題。

2.鄉鎮企業蓬勃發展。得益于改革開放以來民生改善和收入水平的提高，百姓對工業產品的需求不斷增長。這個時期在農村，農業勞動生產效率不斷提高，同時由于當時較為嚴格的城鄉戶籍管理政策，農村開始出現大量的剩余勞動力，這為農村工業化奠定了良好的勞動力和市場需求基礎。1984年《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》中提出，鼓勵農民向各種企業投資入股;繼續減少統派統購的品種和數量;允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶。這使得大量鄉鎮企業快速產生與發展，在20世紀80年代中后期成為農村經濟的重要支柱。這有效解決了農村剩余勞動力就業，為市場提供了大量工業產品，帶動了廣大農民脫貧致富。

3.鄉鎮基層政權進一步鞏固。1986年《中共中央、國務院關于加強農村基層政權建設工作的通知》提出，少數地方鄉政府還沒有完全起到鄉一級政權的作用，并要求盡快將鄉一級財政建立起來。天津市響應中央號召，將鄉鎮企業所得稅和獎金稅、屠宰稅、城市維護建設稅、集市交易稅、牲畜交易稅、契稅、車船牌照使用稅等劃給鄉財政。但是，由于這幾個方面的稅收非常少，鄉政府財政運轉較為緊張，鄉鎮機構設置較為簡單，主要包括鄉鎮黨委、人大、政府、紀委、人民武裝部，一些近郊區經濟發達鎮成立了鄉鎮經濟組織[5]。此次改革之后，天津市的鄉鎮基層政權得到基本確立。

（二）第二階段（1990—1999年）：農村發展制度穩固調整階段

1.農村基本經營制度不斷完善。1991年黨的十三屆八中全會通過了《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》。這個決定概括了農村改革十幾年來所形成的一系列行之有效的基本政策;1993年，黨中央提出將土地承包期再延長30年。天津市迅速落實中央這一重要決定，按照市委市政府要求，各區縣在1999年3月之前出臺了“第二輪土地延包工作意見”和具體的實施辦法。到1999年底天津絕大多數村完成了第二輪土地延包工作，進一步穩定了農村基本經營制度，給農民吃了一顆定心丸，農地投資規模加大，土地流轉也日益活躍。隨著農業生產力的不斷提高，天津市農業產業結構不斷調整和優化，發展思路是“一優三特”。即各涉農區縣積極適應大城市近郊農業發展的需要，以農業資源和區位優勢為依托，以適應市場、富裕農民為宗旨，以促進農業結構不斷優化和升級為目標，推進農業設施建設，大力實施優質小站稻、特色蔬菜、特色水產品和特色經濟作物“一優三特”的特色型農業生產，初步構筑了特色型農業格局。

2.鄉鎮企業改革深入推進。黨的十五大以后，天津市開始對鄉鎮企業推行以改制確權為核心的改革。改革內容主要以產權制度改革為主，具體形式包括整體產權出讓、先售后股、公司制改造，也有部分企業采取了租賃、承包等形式。為保證改革順利進行，各涉農區縣按照市委市政府的要求，先后出臺了《關于深化鄉鎮集體企業改革的意見》等一系列政策，在全市范圍內，絕大部分鄉鎮企業都完成了改制確權工作。通過改制，明晰了產權關系，規范了企業治理結構。這一階段鄉鎮企業的快速發展也帶動了集體經濟積累增長，有力地推動了農村基礎設施建設。

（三）第三階段（2000—2012年）：城鄉一體化轉型發展階段

1.新農村和小城鎮建設推動城鄉一體化發展。2006年天津市按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總要求，加大農村建設投入力度，深入推進社會主義新農村建設。2010年天津市十五屆人大三次會議對天津市農村發展提出了“城鄉一體化”的重要要求。天津著手深入推進示范小城鎮建設，使天津的農村城鎮化再上新水平。同時，天津市積極破解土地和資金雙重約束難題，在廣泛征求農民意愿的基礎上，探索出以宅基地換房形式建設示范小城鎮、推進郊區城鎮化新模式。并將東麗區華明鎮、津南區小站鎮、武清區大良鎮等“十二鎮五村”確立為示范小城鎮建設試點[6]。隨著新農村建設和城鄉一體化發展的不斷深入，農村民生得以改善和加強，城鄉之間加快公共服務均等化，農村社會保障體系建設取得良好效果，農村老年人基本能夠享受政府發放的養老補貼，農村合作醫療制度實現全覆蓋，在全國屬于領先行列。

2.農業發展向都市型農業轉變。這一階段天津市農業的發展思路是，按照科學的農業發展觀，以資源合理配置為基礎，以農業提效、農民增收為目標，以大都市市場需求為導向，以科技進步為支撐，在穩定糧食產量的基礎上，強化水利基礎設施建設和農民素質培訓，圍繞農業產業化、標準化、設施化、信息化提升農業發展質量，大力扶持龍頭企業和農民合作組織，進一步深化農業結構調整。同時以薊縣為代表的鄉村旅游和觀光休閑農業快速發展，涌現出毛家峪、穿芳峪等一批旅游鄉村。這一時期，天津市根據各區縣農業發展條件差異，確定了農業產業布局的規劃：一是環城城鄉融合發展區 ，包括東麗區、西青區、津南區和北辰區（不包括東麗區和津南區的濱海新區部分）;二是濱海特色產業發展區，包括濱海新區以及東麗區和津南區的濱海新區部分;三是遠郊綜合發展區，包括武清區、寶坻區、寧河縣、靜海縣和薊縣平原洼地區域;四是山區生態經濟發展區，薊縣山區區域。經過幾年努力，廣大農民從事農業生產的積極性空前高漲，農業經濟效益顯著提高，都市型農業發展格局初步呈現。

稅費改革降低農民負擔。2003年天津市涉農區縣開始試點農業稅費改革，實行“五個取消，一個調整，一個改革”，即取消鄉統籌費，取消農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消農業特產稅，取消統一規定的勞動積累工和義務工;調整農業稅政策;改革村提留征收辦法。改革之后農民負擔大幅下降，減負比例達到56%[7]。2004年根據《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，天津市委、市政府部署落實減免農業稅及農業稅附加政策，農民實現零負擔。

街鎮經濟實力不斷壯大。2002年，為了壯大街鎮財政，天津市各區縣改變以前對街鎮實行的“統收統支”財政管理模式，按照一級政權、一級事權、一級財權的要求，實行了新財政體制;2003—2004年天津市對區縣的分稅制財政管理體制進行了調整和完善，天津市區縣和街鎮財政實力顯著增強。2005年又進行了調整和完善。這一改革舉措，極大地調動了街鎮發展積極性，迅速壯大了街鎮經濟實力。同時，各區縣開始將農業、工業、城鄉建設融入發展的總體框架中，統籌協調城鄉發展。

（四）第四階段（2013—2017年）：全面深化農村改革

農業供給側結構性改革深入推進。根據2013年習近平總書記在天津考察時的指示精神，天津市明確了現代都市型農業的發展方向，并根據農業供給側結構性改革的要求，把促進農民增收作為核心目標，堅持走質量興農、綠色興農、品牌強農發展之路，加快構建農業產業體系、生產體系、經營體系，推進全市現代都市型農業快速發展。各涉農區按照市委、市政府要求，出臺了都市型農業發展規劃，全面推進農業品牌建設和一二三產業融合發展[8]。與此同時，農村土地“三權分置”改革和確權頒證工作等改革工作穩步推進，2017年在全市范圍內基本完成。這也為全市農村土地適度規模經營、推動農業現代化發展提供了良好的制度基礎。

統籌推進美麗鄉村建設。2014年，時任市委書記孫春蘭在市十六屆人大二次會議上，提出“做好總體規劃，強化產城結合，以產興城，產城聯動，提高城鎮化質量”的重要要求。并根據“美麗天津·一號工程”，統籌推進美麗鄉村建設[9]。農村廁改、黑臭水體治理、農業污染治理等環保防治工作取得重要進展，農村環境和農業生態明顯改善。

農村集體產權制度改革全面鋪開。2016年以來，天津市開始在全市范圍內落實農村集體產權制度改革，確定了“全面啟動、積極穩妥、確保質量、確保穩定”的總體思路和“4個階段、8個環節、32個步驟”的工作流程，預計到2020年全面完成這一改革任務。通過這項改革，天津市農村成立了集體經濟組織統一管理農村集體經濟資產，而村委會則主要承擔社會服務和公共管理職能，這對于盤活農村集體資產、保護廣大農村居民合法權益、理順農村基層治理體系具有重要意義。

農村居民民生狀況不斷改善。這一時期農村居民收入水平進一步提高，民生質量顯著提高，新型城鎮化建設穩步推進。這一時期天津市加大了困難農村幫扶力度，2017年啟動新一輪結對幫扶工作，對全市1041個幫扶村圍繞黨建、就業培訓、產業帶動、科技教育、金融服務、生態補償、基礎設施、住房安全、醫療救助、社會保障等方面進行“十項幫扶行動”。這也是天津市在解決絕對貧困的基礎上，對于如何進一步縮小城鄉收入差距，建立解決相對貧困機制的實踐探索。

（五）第五階段（2018至今）：開啟鄉村振興階段

出臺天津市鄉村振興戰略頂層設計。黨的十九大以來，天津市根據中央關于鄉村振興“產業發展、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，結合天津發展實際制定了《天津市鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，明確了下一階段全市農村發展的工作目標和方案，開啟了新時代天津市鄉村全面振興的新篇章，并進一步出臺了《天津市委市政府關于落實鄉村振興戰略堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的實施意見》，完善了實施鄉村振興戰略工作的體制機制。

多措并舉促進農業產業提質增效。習近平總書記在黨的十九大報告中將現代農業體系概括為現代農業生產體系、現代農業經營體系、現代農業產業體系。為了進一步推進農業產業提質增效，實現現代化發展，天津市根據習近平總書記講話和中央的相關部署，從以下幾個方面著手落實。一是天津市實施了質量興農工程和農業綜合生產能力提升工程，這包括特色農產品優勢區創建工程、農產品品牌提升工程、高標準農田建設工程、農業科技自主能力創新提升工程、質量安全工程等十四個方面的工作，進一步完善現代農業生產體系。二是現代農業經營體系培育工程，包括新型經營主體培育工程、農村集體產權制度改革工程、新型農村集體經濟振興計劃三個方面的工作，進一步培育現代農業經營體系。三是農村一二三產業融合發展工程，包括農產品加工業提升行動、農商互聯工程、農產品網絡銷售全覆蓋工程等八個方面的工作，進一步構建現代農業產業體系。

大力推進生態宜居鄉村建設。天津市主要從農業污染治理、人居環境改善、生態環境保護和修復三個方面來推進生態宜居鄉村建設。一是實施農業綠色發展工程，包括農業綠色生產行動、畜禽糞污資源化利用、農業環境突出問題治理工程、農業面源污染防治工程四個方面內容。二是實施農村人居環境整治工程，包括農村垃圾整治專項工程、廁所革命、農村生活污水治理工程等七個方面內容。三是實施鄉村生態保護與修復工程，包括雙城間綠色生態屏障工程、營造林工程等五個方面的內容。

提升鄉村治理體系和治理能力。為了鞏固黨在農村執政基礎、全面加強和改進鄉村治理，夯實鄉村振興根基，天津市實施了現代鄉村治理工程，包括“自治鄉村”建設工程、“法律進鄉村”活動、農村民主法治建設活動、農村社會治安防控體系建設工程、農村“雪亮工程”。2018年11月，天津市在全國率先完成村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”改革，進一步加強了黨在農村工作的全面領導。

傳承和提升鄉村文化。為了給鄉村振興營造良好文化環境，天津市實施了鄉村文化傳承提升工程，這包括農耕文化保護傳承工程、“戲曲進鄉村”工程、“中國民間文化藝術之鄉”建設工程、鄉村傳統工藝振興工程、農村特色文化產業發展工程五個方面內容。

加快補齊民生短板，提高民生質量。發展為了人民是中國特色社會主義經濟發展的根本立場，鄉村振興戰略的出發點和立足點都是為了提升農村民生質量。天津市城鄉居民收入差距進一步縮小，2019年全市農村居民的人均收入達到24804元，增長7.5%，高于同期城鎮居民人均收入7.3%的增幅。同時，天津市多措并舉補齊鄉村民生短板，實施了多項鄉村民生改善工程。一是實施鄉村基礎設施提升工程，包括農村公路建設工程、農村水利基礎設施建設工程、農村新一代信息基礎設施建設等五個方面內容。二是實施鄉村公共服務全覆蓋工程，包括鄉村教育質量提升計劃、健康鄉村計劃等五個方面內容。三是實施鄉村人才支撐工程，這包括農村勞動力職業技能培訓工程、新型職業農民培育工程等五個方面內容。

二、天津市農村改革發展基本經驗總結

（一）改革必須順應時代發展大勢堅持問題導向

中國改革開放四十多年的歷程，也是天津市農村發展理論和改革實踐內涵不斷豐富的過程。天津市農村發展經歷了五個實踐階段，每個階段有著不同的現實問題和時代要求。具體來看，天津市在這五個階段先后面臨“農村經濟發展停滯問題——農村基層組織渙散問題——發展體制機制滯后問題——農民生活水平和農村發展質量問題——城鄉發展差距問題”等一系列重要問題。面對上述問題的考驗，天津市根據國家改革統一部署，從天津實際出發，在每個階段都出臺適宜的改革舉措，交出了令人滿意的答卷。

改革開放初期天津市農村百廢待興，在市委、市政府的全力推動下，從1980年開始用5年時間完成了全市家庭聯產承包責任制改革，激發農民生產積極性，解決了農村經濟發展停滯的問題。1986年開始在全市范圍內建立了鄉鎮政府，解決了農村基層治理和基層組織渙散的問題，促使農村經濟和社會發展走上正軌，社會面貌煥然一新。20世紀90年代之后農村發展體制機制滯后的弊端逐漸凸顯。1992年黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，天津市農村改革準確把握住這一時代脈搏，從激活農村土地流轉市場入手，推動農業市場化、產業化、規模化經營;并通過鄉鎮企業改革，規范企業產權關系和治理結構，推動農村工商產業發展。這為日后天津市農村經濟快速發展提供了制度保障。2000年之后天津市不再盲目追求增產增收，而是以科學發展觀為指引，注重規劃設計、優化調整生產結構和創新發展模式，妥善解決了農民生活水平和農村發展質量問題。這一時期城鄉統籌的發展模式逐步確立，創新了多種鄉村就地城鎮化的發展模式;農業生產結構優化調整，奠定了都市型現代農業基礎;民生條件不斷改善，農村地區和農村人口全部擺脫貧困，農村居民人均收入水平走在全國前列。進入新時代以來，城鄉之間發展不平衡不充分成為當前天津市經濟社會發展面臨的主要矛盾之一。這一時期天津市始終把農業農村放在優先發展的位置上，在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排。現代型都市農業、特色小鎮、美麗鄉村、三權分置改革、農地確權頒證、集體產權制度改革等一系列改革措施都走在全國前列。為天津市落實鄉村振興戰略、實現農村全面振興奠定了堅實的物質基礎和制度保障。

（二）改革必須以產業發展作為農村領域改革的核心

產業興旺是農村改革發展的最有力支撐。農村的人居環境、鄉風文化、社會治理、民生條件都是以產業為基礎的。回顧改革開放以來天津市農村領域的一系列改革措施，核心都是以促進農村產業發展，提升農村社會生產力為目的。改革開放初期推行的家庭聯產承包責任制改革，明確了農村土地的社會所有制形式，將土地承包經營權交給農民，促使農業生產力得到空前解放，農產品產量大幅增長;與此同時，農村人地關系進一步松綁，大量剩余勞動力就地轉移從事非農工作，使得鄉鎮企業異軍突起。從20世紀80年代到90年代中期，天津市農村的農業、工商產業進入到發展的黃金期，留下了改革開放以來天津市經濟發展濃墨重彩的一筆。黨的十四大黨中央提出社會主義市場經濟體制改革，天津市也開始以市場為導向推進農村領域改革，包括天津市各涉農區縣積極推進土地延包工作，促進了農村土地流轉和農地市場發育，推動了工商資本下鄉和農業產業化進程。社會主義新農村建設時期，我市將“產業發展”作為新農村建設的第一要求，積極落實中央“工業反哺農業、城市反哺農村”指示精神，圍繞農業產業化、標準化、設施化、信息化提升農業發展質量。黨的十八大之后，農村經濟領域改革不斷深化，全市鎮域經濟快速發展，一二三產業融合程度普遍提升，從產業層面帶動了城鄉融合發展。鄉村振興戰略實施以來，“產業興旺”是鄉村全面振興的第一要求，深入落實農業供給側結構性改革、推動產業提質增效、培育農村發展新動能依然是未來天津市農村改革發展工作的第一要務。

（三）改革必須按照現代化建設要求堅持城鄉統籌

實現城鄉統籌發展是把我國建設成為社會主義現代化強國發展目標的內在要求，也是解決新時代社會主要矛盾的必然要求。天津市農村具有典型的大都市農村特征，這意味著天津市農村改革必須按照國際化大都市建設的要求，在堅持城鄉統籌、實現城鄉融合發展中，走出自身的特色道路。所以，在區域功能方面，天津市農村地區除了承擔農業生產功能之外，還承擔著城市社會功能、生態功能等，例如天津市城市總體規劃確定的“一軸兩帶三區”中的三個生態區用地全部都分布在農村地區。在區域經濟發展方面，大量農村地區得到了城市地區產業擴散和反哺的優越條件，農村地區工商產業發達，涌現出雙街鎮、中北鎮、中塘鎮等經濟發達鎮。

時至今日，農村已經融入進天津市城市發展規劃中。在2009年制定的《天津市新農村建設布局規劃》中就結合中央提出的新農村建設指導方針和天津市自身實際，對全市12個涉農區進行了統一的規劃。例如，天津市以“城鎮體系+鄉村體系”為編制體系，將城鄉體系結構規劃到村一級。在主城區的各層規劃已經完善的基礎上，進一步對“鎮、街、村”進行了重點規劃設計。從而形成了由新城、中心鎮、一般鎮、中心村、基層村五個層次緊密銜接的現代城鄉體系結構。進入新時代以來，“鎮”作為連接“城”和“村”紐帶，功能不斷強化，特色小鎮、經濟發達鎮、強街強鎮不斷涌現。城鄉基礎設施體系不斷由城市向鄉村延伸，農村交通體系與城市對接，絕大部分鄉村至少有兩條公路相連，城鄉的教育、醫療、社會保障體系逐漸均等化，成為天津市堅持走城鄉融合發展道路的重要成果。

（四）改革必須堅持以人為本尊重農民主體地位

發展為了人民是中國特色社會主義經濟發展的根本立場，中國共產黨領導的改革開放，始終堅持以實現好維護好發展好最廣大人民的根本利益作為工作的著力點和出發點。改革開放初期，改革的中心思想是“多予、少取、放活”，讓農民得到實惠，激活激發農民群眾改革的積極性主動性創造性。20世紀90年代的農業產業化和鄉鎮企業改革，將農村剩余勞動力從土地上解放出來，有力地促進了農民非農就業和收入增長。2000年以后，天津市出臺了大量以促進農民增收為中心和目標的政策措施，比如，取消農業稅、天津市農村財政體制改革、“12345”工程等。同時，天津市以新農村建設為契機，不斷探索天津城鄉一體化和新型城鎮化的創新發展模式，增強農村居民的幸福感和獲得感。新時代以來，天津市各項農村改革措施將“尊重農民意愿”作為改革推進的底線之一，新型城鎮化建設、土地制度改革、集體產權制度改革等都是在充分尊重農民意愿的基礎上推進的。鄉村振興戰略更是為了滿足農民群眾日益增長的美好生活需要。多年的實踐表明，只有引導好、保護好、發揮好人民群眾的積極性，才能把群眾的力量凝聚成加快發展的強大合力。

（五）改革必須始終堅持黨的領導毫不動搖

天津市四十多年農村改革開放的實踐探索告訴我們，改革必須要由黨來領導，必須構建和完善農村基層黨組織才能保證改革方向的正確性。改革開放初期，天津市過于強調鄉村經濟的重要性。雖然農業產量大幅增長，但是農村基層黨組織渙散，造成了農村經濟、政治、文化、社會都出現了較多問題。因此天津市在完成家庭聯產承包責任制改革之后，快速啟動了鄉鎮政府建設工作，穩定了農村發展的局面。之后天津市農業農村進入發展“黃金期”，尤其是農村工商業和鄉鎮企業快速發展。天津市為了保證鄉鎮企業規范化運行，開始進行鄉鎮集體企業改革，這期間，大量農村集體企業在改制確權過程中打著“市場化”的名義將集體企業轉制為私人企業，導致大量集體資產流失，使得集體經濟和集體企業一蹶不振，農民利益受到嚴重損害。因此從2016年開始天津市全面推進農村集體產權制度改革，厘清了農村集體產權關系，從制度上保障了農村居民享有集體資產保值增值帶來的收益的權利。在推進農業產業化和現代化發展過程中，也出現了工商資本無序下鄉，打著發展農業的旗號發展鄉村旅游，很多農村的大棚房項目使得基本農田和耕地被侵占。近年來天津市著力清除農村大棚房和虛假合作社，才保證天津都市型現代農業發展的正確方向。在推進農村土地有序流轉和適度規模經營過程中，鄉村黑惡勢力一度給天津市農村土地市場秩序造成嚴重的惡劣影響，為此農村地區成為了當前天津市“掃黑除惡”專項斗爭的主戰場。在全面深化改革的關鍵時期，天津市委牢牢把握“堅持和加強黨對農村工作的全面領導”，在全國率先推行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”改革，為下一步深化農村領域改革、落實鄉村振興戰略奠定了堅實的組織基礎和制度保障，也促進鄉村治理體系和治理能力現代化進一步提升。

三、天津市農村“十四五”發展目標前瞻

“十四五”規劃是中國特色社會主義進入新時代、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年規劃。站在這一關鍵節點，積極謀劃“十四五”天津市農村發展的目標任務，為實現第二個一百年奮斗目標打下堅實基礎。為此，課題組基于黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）中“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”專章的內容，并參考了中共中央國務院頒發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》以及天津市和其他地區的鄉村振興戰略規劃的指標體系和發展目標，構建了天津市農村“十四五”發展指標體系。本指標體系按照鄉村振興戰略“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，并結合“十三五”以來天津市鄉村發展指標變動情況，提出到2025年天津市農村發展的目標愿景。

根據《建議》中提出的“提高農業質量效益和競爭力”的目標要求，本文從8個方面構建了產業興旺的指標（如表1所示）。其中，“糧食綜合生產能力”“高標準農田規模”“地產農產品質量安全抽檢合格率”這三項指標是衡量地區糧食安全、食品安全的重要指標，均為約束性指標。鑒于上述三項指標的重要性，我們認為指標的提升速度應不斷加快。因此2022年到2025年目標值年均提升幅度都要高于2020到2022年年均提升幅度。“農業科技進步貢獻率”“多種形式土地規模經營比重”“農業規模經營主體產品網絡銷售覆蓋率”主要衡量了農業現代化生產體系、經營體系和產業體系的建設程度。

生態宜居方面共設計了6個二級指標（如表2所示）。其中， “畜禽糞污綜合利用率”指標為約束性指標，這主要考慮到天津市城鎮化率較高，未來畜禽養殖產業聚集可能性較大，畜禽糞污造成的環境污染會比其他地區更為嚴重，因此提高畜禽糞污綜合利用率來實現污染防治是一項刻不容緩的工作。“農村衛生廁所普及率”是農村廁改的衡量指標，本次《建議》中明確提出“因地制宜推進農村改廁……，改善農村人居環境”，因此這是“十四五”期間必須全面完成的一項改革任務，同為約束性指標。“森林覆蓋率”“農田灌溉水有效利用系數”“秸稈利用率”“村污水處理設施覆蓋率”是衡量農業綠色生產和農村生態環境的預期性指標。

根據《建議》中提出的“推進城鄉公共文化服務體系一體建設”和“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”的目標要求，本文在鄉風文明和治理有效方面共設計了6個二級指標（如表3所示），主要目標是補齊農村在公共文化服務和社會治理中的短板。其中，“新增勞動力平均受教育年限”為約束性指標，用來衡量城鄉教育公平以及農村人力資本質量提升水平。“村綜合性文化服務中心覆蓋率”“農村義務教育學校專任教師本科以上學歷比率”“農村居民教育文化娛樂支出占比”為鄉風文明的預期性指標。“村莊管理規劃覆蓋率”和“有村規民約的村”占比為衡量鄉村治理有效的預期性指標。

根據《建議》中提出的“民生福祉達到新水平。實現更加充分更高質量就業，居民收入增長和經濟增長基本同步，分配結構明顯改善，基本公共服務均等化水平明顯提高”的目標要求，本文在生活富裕方面共設計了7個二級指標（如表4所示）。其中，“農村居民恩格爾系數”“城鄉居民收入比”“農村居民養老保險參保率”“農村居民基本醫療保險參保率”為約束性指標，用來衡量城鄉收入差距和公共服務均等化程度。考慮到未來農村相對貧困解決機制的逐步完善和城鄉統籌發展體制機制的健全，我們預期的是農村民生改善速度將不斷加快，因此在設置上述四項指標從2022年到2025年的年均改善速度時要稍快于2020到2022年的年均改善速度。

四、推進天津市農村現代化建設的對策建議

針對“十四五”時期天津市農村發展目標展望和當前農村發展面臨的突出問題和短板，并結合黨的十九屆五中全會通過的《建議》中“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”專章中的相關內容，我們認為應從以下幾個方面入手，全面落實鄉村振興戰略，推動天津市農業農村現代化發展。

（一）持續深化農村領域改革，激發農村發展活力

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想和“鄉村振興戰略”指引，不斷深化農村改革，擴大開放程度。以農業供給側結構性改革為主線，促進農業提質增效，培育發展新動能。通過農村土地制度改革、集體產權制度改革，盤活農村資源要素，優化資源配置效率。通過城鄉一體的勞動力市場改革，調動和吸引各方人才投身鄉村振興，增強農業農村自我發展的人才支撐。建設城鄉統一的產品要素市場，發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進土地、人才、資金在城鄉間自由流動，激發農村發展活力。

（二）堅持現代都市型農業發展方向，加快產業轉型升級

1.優化農業產業布局。天津市都市型現代農業建設應當符合城市地區多元化的市場需求，利用海洋、灘涂、平原、山地多樣化的資源特點，分類推進各地區農業農村多層次發展，加速天津市現代化農業產業布局結構優化調整[10]。

2.大力發展智慧農業，培育壯大新動能。搶抓新基建機遇，擴大通信管網、增加5G無線基站、提高各級機房等設施在農村的覆蓋面，促進電信企業在農村提速降費，為全市農業大數據網絡建設提供基礎條件保障。廣泛布局農業物聯網設備，提高農業機械、農田設施、農業信息化裝備等的科技含量。推進農業數據資源整合，規范物聯網產品標準，構建農業大數據監測預測系統。健全智慧農業配套政策體系，引導資金、人才、技術向智慧農業領域聚集，進一步培育農業創新發展的新動能。

3.推動京津冀現代農業協同發展。明確天津市在京津冀地區農業功能定位，增強高端、特色、鮮活農產品的供給能力。成立京津冀農產品質量安全監管聯盟，實現區域間農產品安全聯合監管，建立起標準統一、結果互認、信息共享、合作執法、全程可追溯的區域一體化監管體系，并推動建設統一的流通市場與物流體系。加強科技協作，建立農業科技聯合創新高地，建設農業高新技術產業示范區，推進生物育種產業的成果轉化和推廣應用。

（三）加強農村生態環境治理

1.切實提升農村人居環境質量。加強農村整體規劃，統籌考慮村莊生態功能布局。強化綠化管護，避免重栽植輕管理的情況。堅決完成廁所革命，按照群眾接受、經濟適用、維護方便、不污染公共水體的要求，因地制宜地選擇改廁模式。加強排污系統建設。盡快補齊污水收集處理能力不足這一短板，避免隨意排放。提高垃圾處理能力，并逐步推進適合農村特點的垃圾分類和垃圾資源化利用工作。探索環境治理經費三方共擔制度，在加大財政投入的同時，探索建立村集體補助、農戶分擔等經費制度。

2.推進農業綠色生產行動。推廣以秸稈還田、免耕少耕、節水保墑為主要內容的保護性耕作方式。減少寶坻、津南等地區的水稻等高耗水量作物的播種面積，并推廣滴灌、滲灌、噴灌等節水灌溉技術，嚴控土壤鹽堿化。推進化肥、農藥減量增效工作和地膜等廢棄物無害化處理和循環利用。嚴控養殖業污染，推進畜禽糞污資源化利用，加強養殖業污染監管。加強灌溉水質的檢測與管理，嚴禁使用未經處理的生產和生活污水灌溉農田。充分利用現有溝、渠等設施，收集和凈化地表水，設置生態緩沖帶，降低農田中的有機物通過地表徑流進入河流、湖泊水體，緩解農業面源污染。

3.探索建立市場化、多元化污染防治機制。構建政府機構、社會組織、市場主體共同參與的多元共治機制，探索建設由政府發布防污治污項目、第三方專業機構治理、污染主體付費購買生態服務的市場化運營模式。加強綠色金融政策對農業農村污染防治的支持力度，通過財稅補貼、賦予權利、給予特殊待遇等調動各類主體參與農業綠色金融的積極性，并完善農業綠色金融監管制度。

（四）補齊基礎設施短板，提升民生質量

1.完善硬件基礎設施建設。加強村內道路和信息化設施建設，完善農村物流基礎設施網絡。支持產地建設農產品貯藏保鮮、分級包裝等設施，鼓勵企業在農村具備條件的村建立物流配送網點，提升城鎮載體功能。繼續實施農村飲水提質增效工程，強化農村飲水工程規范化管理，繼續推進天津城鄉供水一體化進程。全面實施鄉村電氣化提升工程，加快完成新一輪農村電網改造。健全村莊基礎設施建管長效機制，明確各方管護責任，鼓勵各區將管護費用納入財政預算。

2.加大農村文化基礎設施投入。堅持公益性文化設施以政府投入為主的原則，同時拓寬融資渠道，建設鄉村公共文化服務體系。充分調動社會力量，吸引社會資金投入鄉鎮圖書館、文化站等建設。設立農村文化建設專項資金，確保農村重點文化建設的資金需求，加快農村思想文化陣地建設。支持鄉村體育設施建設，資金上要保證一個村擁有一塊綜合體育健身與文化活動及村落公共活動的公共活動場所，推動村健身設施全覆蓋。積極推動實施公共數字文化工程，充分發揮網絡、新媒體作用，使農民群眾能便捷獲取優質數字文化資源。

3.推進城鄉基本公共服務均等化。全面提升農村教育、醫療衛生、社會保障等公共服務水平，在公共服務資源上適當向農村地區傾斜。提升鄉村義務教育師資水平和教學設施質量，普及鄉村高中階段教育。以街鎮為單位整合教育基礎薄弱鄉村地區的教育資源，扶持當地寄宿制學校發展。強化城區學校與鄉村學校對口支援制度，提升鄉村師資隊伍質量。促進醫療衛生資源向農村下沉，完善鄉村分級診療制度，提升醫療機構服務范圍和接診能力。加強城鄉醫療機構人才交流，培養農村醫療人才。擴大農村社保覆蓋面，并逐漸與城鎮職工社保體系并軌，形成能夠吸引新型職業農民等“三農”人才留在農村的社保體系。

（五）強化黨對“三農”工作的領導，完善鄉村基層治理體系

1.強化農村基層黨建。堅持農村基層黨組織的領導核心地位，強化四級書記負責制的制度保障，加強農村基層黨組織帶頭人和黨員隊伍建設。健全黨組織對農村工作的領導機制，嚴格落實“六步決策法”和“四議兩公開”的議事決策制度。

2.健全村民自治制度。加強村民會議、村民代表會議、村民議事會等村民自治組織建設，健全鄉村民主決議程序，形成依托村民自治組織的多層次民主協商機制，發揮群眾參與治理主體作用。實施“陽光農廉網”建設工程，將黨務、村務、財務等村內事務向社會公開，形成全民監督局面。要求各村完善村規民約等自治章程，為自治實踐提供制度保障。

3.加強法治保障。根據天津市農村實際完善鄉村法律體系，保障鄉村改革發展穩定。積極開展普法宣講，提高農民法律意識和法治素養。加強對農村班子成員依法辦事能力的培養。健全農村法律服務體系建設，提倡用法律手段解決矛盾糾紛。

注釋：

①數據來源：《天津市統計年鑒2018》和《2019年天津市國民經濟和社會發展統計公報》。

②數據來源：《中國統計年鑒2019》。

參考文獻：

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