北京市農(nóng)業(yè)水價改革政策及分析

魏巍

摘 要：北京市農(nóng)業(yè)水價改革政策包括總體設(shè)計(jì)方案、具體實(shí)施方案兩個部分的內(nèi)容?？傮w方案包括調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開展農(nóng)業(yè)綜合水價改革和形成農(nóng)業(yè)用水良性價格機(jī)制等。具體方案包括制定農(nóng)業(yè)用水限額標(biāo)準(zhǔn)，建立供水生產(chǎn)成本和期間費(fèi)用的水價構(gòu)成機(jī)制。實(shí)施分為起步、試點(diǎn)和推廣三個階段?！皟商镆粓@”節(jié)水灌溉新機(jī)制和農(nóng)業(yè)水價改革緊密結(jié)合，初步建立并完善了農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制、工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：北京;農(nóng)業(yè);水價政策;實(shí)施過程

中圖分類號：F327? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）31-0014-03

2020年是《北京市“十三五”時期水務(wù)發(fā)展規(guī)劃》（京政發(fā)[2016]26號）與《郊區(qū)水務(wù)發(fā)展規(guī)劃》執(zhí)行的最后一年，按照規(guī)劃要求，北京市在年底前要完成農(nóng)業(yè)水價改革任務(wù)。基于此，本文對相關(guān)水價改革政策進(jìn)行梳理。

一、總體設(shè)計(jì)方案

市政府印發(fā)《關(guān)于調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見》（京發(fā)[2014]16號）和《“兩田一園”節(jié)水工作》（京政辦發(fā)[2017]32號）兩份重要文件，是北京市農(nóng)業(yè)水價改革的總體設(shè)計(jì)方案，也是《“十三五”水務(wù)發(fā)展規(guī)劃》的具體實(shí)施辦法的政策依據(jù)。針對總體方案文件、水務(wù)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)全局性文件，文本進(jìn)行簡述。

（一）調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

2014年，《調(diào)結(jié)構(gòu)意見》提出以調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式來加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革。建立灌溉用水標(biāo)準(zhǔn)，不同的農(nóng)業(yè)作物、不同的耕種方法，要有不同的精細(xì)化的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)，明確設(shè)施作物年用水量控制在 500立方米每畝，大田作物年用水量控制在200立方米每畝，果樹年用水量控制100 立方米每畝左右。同時，要求自本年度啟動農(nóng)業(yè)水價改革。

（二）開展農(nóng)業(yè)綜合水價改革

2016年《北京市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)的意見》（京政發(fā)[2016]7號）提出，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)用水方法，建設(shè)首都現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，規(guī)范農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)，提高農(nóng)業(yè)用水效率。

（三）形成農(nóng)業(yè)用水良性價格機(jī)制

2016年水務(wù)發(fā)展規(guī)劃提出，穩(wěn)妥持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度和節(jié)水激勵機(jī)制。實(shí)施農(nóng)村水價改革，推動建立農(nóng)村用水收費(fèi)制度。與農(nóng)村水價改革息息相關(guān)的是水權(quán)制度改革，規(guī)劃提出，推進(jìn)建立健全水權(quán)初始分配制度，推行合同節(jié)水管理，研究建立水權(quán)交易程序與規(guī)則，培育發(fā)展水市場，通過價格調(diào)節(jié)優(yōu)化水資源配置和用水結(jié)構(gòu)。2016年，北京節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃提出大力推動農(nóng)業(yè)綜合水價改革及農(nóng)村生活用水水價改革，健全完善農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制。

（四）工程節(jié)水與水價改革緊密結(jié)合

2017年《“兩田一園”節(jié)水工作》提出在本市糧菜田、和果園內(nèi)（簡稱“兩田一園”）建設(shè)高效率、節(jié)約用水的灌溉工程建設(shè)、管理、運(yùn)營體系，實(shí)現(xiàn)節(jié)水灌溉工程全覆蓋;形成“三先三管”工程建設(shè)制度。先收用水費(fèi)、節(jié)水先獎勵、農(nóng)戶先參與、先控制材料設(shè)備質(zhì)量，先落實(shí)節(jié)水設(shè)施的管理養(yǎng)護(hù)主體、責(zé)任范圍和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，再修建高效節(jié)水灌溉工程。這一措施避免了重建設(shè)灌溉設(shè)施輕管理的弊端，強(qiáng)化了管理措施并明確了管理主體，把工程建設(shè)及管理、運(yùn)行和維護(hù)緊密結(jié)合了起來。這種緊密結(jié)合與農(nóng)業(yè)水價整體改革更是緊密聯(lián)系在一起的。整體農(nóng)業(yè)水價改革包括建立農(nóng)業(yè)灌溉用水全面收費(fèi)制度，發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)價格杠桿作用;全市各郊區(qū)各自制定本區(qū)域的農(nóng)業(yè)水價，農(nóng)田灌溉用水超出限額部分收費(fèi)加價，并增加征收水資源費(fèi);收取的水費(fèi)主要用于繳納灌溉用水電費(fèi)、灌溉設(shè)備維護(hù)費(fèi)和獎勵節(jié)水等。

二、具體實(shí)施方案

（一）北京水價改革實(shí)施方案

2017年北京市水務(wù)局和市發(fā)改委等五部門印發(fā)《北京市農(nóng)業(yè)水價綜合改革實(shí)施方案》（京水務(wù)郊[2017]76號，簡稱《北京水價改革實(shí)施方案》），核心是健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制，用創(chuàng)新節(jié)水農(nóng)業(yè)的體制機(jī)制作為推動力，以總量控制農(nóng)業(yè)用水和限額管理制度為指導(dǎo);到2020年，全面完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革，要點(diǎn)如下。

健全完善農(nóng)業(yè)計(jì)劃用水（水權(quán)）制度。以供定需、總量控制。嚴(yán)格管理用水額度，用水限額指標(biāo)層層分解到區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、用水農(nóng)戶。設(shè)施農(nóng)業(yè)菜田每年用水量限額500立方米每畝，灌溉糧田、露地菜田每年用水量限額200立方米每畝，果園每年用水量限額100立方米每畝。

建立的農(nóng)業(yè)水價構(gòu)成包括總體供水成本，并依據(jù)當(dāng)年水資源豐沛稀缺狀況和考慮農(nóng)戶承受能力后制定農(nóng)業(yè)水價。籌劃建立分類水價、超限額用水加價并適時調(diào)整。農(nóng)業(yè)水價原則上應(yīng)達(dá)到或逐步提高到運(yùn)行維護(hù)成本水平。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)超限額用水按照有關(guān)規(guī)定征收水資源費(fèi)（稅）。

健全完善節(jié)水獎勵、精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。根據(jù)節(jié)水量對節(jié)水效果顯著的各類用水農(nóng)戶給予一定的獎勵。在調(diào)整農(nóng)業(yè)水價初步可以彌補(bǔ)供水成本的基礎(chǔ)上，建立與節(jié)水績效、調(diào)整幅度、財政支付能力狀況相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度。

（二）農(nóng)業(yè)水價制定工作

2017年市發(fā)改委、市水務(wù)局印發(fā)《關(guān)于農(nóng)業(yè)水價制定有關(guān)工作的通知》（京發(fā)改[2017]1816號，簡稱《農(nóng)業(yè)水價制定工作》）提出，農(nóng)業(yè)水價實(shí)行政府指導(dǎo)價，由各區(qū)政府制定。各村在政府指導(dǎo)價范圍內(nèi)，通過村民會議“一事一議”確定具體執(zhí)行價格。農(nóng)業(yè)水價按照補(bǔ)償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則，根據(jù)供水生產(chǎn)成本、水資源豐沛稀缺動態(tài)變化、農(nóng)戶承受水價上漲能力、市場供求的波動及時調(diào)整制定。區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)等實(shí)行分類指導(dǎo)價格。農(nóng)業(yè)水價逐步達(dá)到水利工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)維護(hù)成本水平，最終達(dá)到完全成本水平。

農(nóng)業(yè)用水定價包括供水生產(chǎn)成本和期間費(fèi)用兩個部分。供水生產(chǎn)成本包括直接工資、直接材料、其他直接支出以及固定資產(chǎn)折舊和修理費(fèi)。其間費(fèi)用是管理供水生產(chǎn)經(jīng)營活動而發(fā)生的營業(yè)費(fèi)用、管理費(fèi)用和財務(wù)費(fèi)用。政府補(bǔ)助形成的固定資產(chǎn)，折舊不計(jì)入定價成本。2020年底前全面實(shí)行農(nóng)業(yè)用水超限額累進(jìn)加價制度。

農(nóng)業(yè)用水限額標(biāo)準(zhǔn)以《北京水價改革實(shí)施方案》要求如上述不再贅述。

三、農(nóng)業(yè)水價改革過程及政策分析

北京市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水雖然逐年下降，但仍然是用水大戶。2018年生產(chǎn)用水4.18億立方米占全市用水量的11%。早些年農(nóng)業(yè)水價改革徘徊不前沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。長期以來，為了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)，2004年市政府一度取消了向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)水費(fèi)。在全市水資源嚴(yán)重匱乏、客觀要求農(nóng)業(yè)用水不斷壓縮甚至農(nóng)業(yè)用新水負(fù)增長的大背景形勢下，農(nóng)業(yè)水價改革的步伐日益加快，回顧過程大致分如下三個階段。

（一）起步階段

2007—2013年。北京市農(nóng)業(yè)用水實(shí)行收費(fèi)始于2007年，市發(fā)改委、水務(wù)局等五部門印發(fā)《農(nóng)業(yè)用水水資源費(fèi)管理辦法》（京發(fā)改[2007]536號）提出超出用水限額的部分征收水資源費(fèi)。限額標(biāo)準(zhǔn)每畝每年規(guī)模養(yǎng)殖魚塘、水田為實(shí)際用水量50%。設(shè)施農(nóng)業(yè)露地瓜菜360立方米每畝，果樹、牧草限額150立方米每畝，經(jīng)濟(jì)作物80立方米每畝，糧食作物小麥兩茬平播220立方米每畝;其他糧食作物80立方米每畝。水資源費(fèi)征收額度：糧食作物每立方米0.08元，其他均為每立方米0.16元。各區(qū)征收的水資源費(fèi)專款用于自己地區(qū)的節(jié)水設(shè)施推廣、應(yīng)用及維護(hù)維修。實(shí)事求是說這一收費(fèi)制度形同虛設(shè)，各區(qū)執(zhí)行得并不好，沒有推廣開來。主要原因是沒有建設(shè)灌溉用水的計(jì)量設(shè)施導(dǎo)致無從收費(fèi)。但是，限額用水的指導(dǎo)思想為以后的管理辦法提供了重要的參考。

（二）試點(diǎn)階段

2014—2016年。2014年《調(diào)結(jié)構(gòu)意見》提出實(shí)行農(nóng)業(yè)水價綜合改革。2015年，按照水利部要求首先在房山區(qū)開始了試點(diǎn)工作隨后在全市展開。一是建立健全計(jì)量設(shè)施，全部機(jī)井安裝灌溉智能計(jì)量設(shè)施，按水表計(jì)量數(shù)據(jù)收取水費(fèi)。二是采取限額用水、建立水權(quán)制度，完善農(nóng)業(yè)水價。農(nóng)業(yè)用水全年定額標(biāo)準(zhǔn)以《北京水價改革實(shí)施方案》要求為準(zhǔn)。用水指標(biāo)分解到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和每一農(nóng)戶。各村各自確定本村的農(nóng)業(yè)水價。超過限額部分的用水，糧食作物加收0.08元每立方米、其他作物加收0.16元每立方米。三是實(shí)行財政獎。北京市財政對灌溉基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施和智能計(jì)量設(shè)施給予補(bǔ)助，農(nóng)業(yè)管水員每月補(bǔ)助500元。市財政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配直接掛鉤各區(qū)考核指標(biāo)。房山水價改革效果顯著，節(jié)水灌溉工程建設(shè)得好、用水大量下降，農(nóng)村水務(wù)隊(duì)伍得到發(fā)展。

（三）推廣階段

2017年至今。自2017年始，《“兩田一園”節(jié)水工作》印發(fā)后，全市加速全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革工作。

北京市農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務(wù)按照國家部署需要在2020年前全部完成，因此，從水務(wù)規(guī)劃到具體實(shí)施方案都做出了2020年前必須完成水價改革任務(wù)的明確規(guī)定。市文件的總體目標(biāo)、指導(dǎo)原則和實(shí)施辦法按照國家要求進(jìn)行了部署。在夯實(shí)農(nóng)業(yè)水價改革基礎(chǔ)、建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制、建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制方面按照北京市的實(shí)際情況都做出了詳細(xì)的規(guī)定。農(nóng)業(yè)用水限額標(biāo)準(zhǔn)（水權(quán)）制度方面做出了具體的要求。北京市總體設(shè)計(jì)方案的價格定價目標(biāo)達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平，是在完成國家價格改革政策的基本目標(biāo);在具體實(shí)施方案上要求各區(qū)有條件的地區(qū)，農(nóng)業(yè)綜合水價實(shí)現(xiàn)完全成本的綜合定價（更高級的國家）目標(biāo)。

（四）政策分析

北京市“兩田一園”節(jié)水灌溉新機(jī)制和農(nóng)業(yè)水價改革緊密結(jié)合，將農(nóng)藝節(jié)水、工程節(jié)水、管理節(jié)水等節(jié)水方式，通過水價改革串聯(lián)起來;統(tǒng)籌規(guī)劃全市農(nóng)業(yè)高效節(jié)水政策和具體措施，形成了市、區(qū)、協(xié)會、鎮(zhèn)村的四級節(jié)水農(nóng)業(yè)管理體系。農(nóng)業(yè)水價邁開了深層次、大范圍、高水平和新跨越的綜合改革步伐，徹底結(jié)束了大水漫灌的歷史，建設(shè)了節(jié)水農(nóng)業(yè)的新模式，推進(jìn)了體制機(jī)制創(chuàng)新，初步建立并完善了農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制、工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制。

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