智慧監(jiān)管：南寧市市場監(jiān)管體系優(yōu)化路徑研究

覃娜

摘 要：南寧市市場監(jiān)管體制改革起步晚、任務(wù)重，縱向改革迫在眉睫。研究發(fā)現(xiàn)，“化學(xué)合并”、府際協(xié)同監(jiān)管、智慧政務(wù)和基層能力建設(shè)是南寧市市場監(jiān)管體制當(dāng)前面臨的“四個轉(zhuǎn)變”挑戰(zhàn)。為提升機(jī)構(gòu)整合后的市場監(jiān)督效能，建議從培育市場監(jiān)管文化、健全管理機(jī)制、打造市場監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺等方面突破，形成南寧市市場監(jiān)管體系的智慧優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：智慧監(jiān)管;市場監(jiān)管體制;體制改革;南寧市

中圖分類號：F123.7? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）32-0041-03

一、問題的提出

2017年頒布的《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》為全國市場監(jiān)管體制改革明確了改革的方向。2018年3月，國務(wù)院《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺，國家市場監(jiān)督管理總局成立。此后，我國市場監(jiān)管體制改革的方式由“自下而上”轉(zhuǎn)至“自上而下”模式。南寧市市場監(jiān)管體制改革起步較晚，按照《南寧市機(jī)構(gòu)改革方案》要求，2019年3月新組建的南寧市市場監(jiān)督管理局作為市政府工作部門整合了市工商行政管理局、市食品藥品監(jiān)督管理局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的職責(zé)，以及市發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、市科學(xué)技術(shù)局的知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)職責(zé)。

相對于其他地方正在如火如荼地進(jìn)行改革創(chuàng)新實踐，南寧市市場監(jiān)管改革顯得被動和難以融合，改革推進(jìn)緩慢。改革固然需要穩(wěn)步推進(jìn)的理性規(guī)劃，但是，隨著簡政放權(quán)的力度不斷加大，南寧市市場主體總量激增，新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)的沖擊，合并后陡然增加的業(yè)務(wù)，公眾對市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的更高要求以及疫情常態(tài)化防控等等，都給南寧市場監(jiān)管提出迫切的深入改革需求。在中央頂層設(shè)計進(jìn)一步完善和細(xì)化的同時，地方政府必須按照改革的總體思路，立足現(xiàn)實，著眼未來，全力深化市場監(jiān)督改革，完成蛻變。

2017年國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》指出，“堅持智慧監(jiān)管，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等推動監(jiān)管創(chuàng)新，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，打造市場監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，推動‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管，提高市場監(jiān)管智能化水平。”如今南寧市面臨的問題是，智慧監(jiān)管意味著什么？它對市場監(jiān)督部門提出了哪些要求？南寧市場監(jiān)督部門如何根據(jù)自身情況實現(xiàn)智慧監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管體系？

二、智慧監(jiān)管的內(nèi)涵與認(rèn)知

智慧監(jiān)管（Smart Regulation）的概念最初由Gunningham，Grabosky，Sinclair（1999）在《智慧監(jiān)管：設(shè)計環(huán)境政策》一書中提出，認(rèn)為非正式社會控制機(jī)制往往比正式社會控制機(jī)制更為重要。智慧監(jiān)管是廣義的監(jiān)管方式，包括政府、企業(yè)及第三方提供直接及間接的監(jiān)管，是為了滿足具體環(huán)境的需要而量身定做的監(jiān)管主體和監(jiān)管工具的互補(bǔ)組合。相較于傳統(tǒng)監(jiān)管，智慧監(jiān)管更加靈活和有效率。通過該體系，政府可以與各監(jiān)管行為體互動，鼓勵以各種各樣的安排來解決公共問題，并在若干個行為體之間分配服務(wù)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）（1997）認(rèn)為，要有意識地突破傳統(tǒng)的命令控制型監(jiān)管模式，尋求更智慧的監(jiān)管模式。Mandelso（2008）認(rèn)為政府要“管得更少，管得更好”。Zetzsche，Bucklay，Barberis& Amer（2017）提出更智慧的監(jiān)管包括包容無為、審慎許可、結(jié)構(gòu)化政策試驗以及信息工具創(chuàng)新在內(nèi)的一系列監(jiān)管創(chuàng)新。Hilts在《保護(hù)公眾健康：美國食品藥品百年監(jiān)管歷程》書中提出，好的監(jiān)管是保護(hù)公眾健康的同時能夠更好地保持市場活力和鼓勵創(chuàng)新。Archbold，Hart&Minarik（2019）認(rèn)為，智慧監(jiān)管=監(jiān)管成本-收益分析+信息化創(chuàng)新。劉鵬（2020）認(rèn)為，應(yīng)從“智”（技術(shù)）和“慧”（合作）兩個維度拆解智慧監(jiān)管，即智慧監(jiān)管=信息技治主義+治理合作主義。

本文認(rèn)為，智慧監(jiān)管理論與善治理論中的基本要素：有效性（Effectiveness）、透明性（Transparency）、責(zé)任性（Accountability）、回應(yīng)性（Responsiveness），相互融通，進(jìn)一步證明智慧監(jiān)管路徑的正確性和必然性。智慧監(jiān)管是智慧城市、電子政務(wù)建設(shè)的一環(huán)，根據(jù)智慧監(jiān)管理論中多元化要求，應(yīng)從跨學(xué)科視角以及管理、文化、信息化等多學(xué)科領(lǐng)域給出多樣化的解決方法和思路。

三、改革成效

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置

根據(jù)廣西壯族自治區(qū)市場管理局出臺的“三定方案”，南寧市市場監(jiān)管局一共有35個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、2個直屬機(jī)構(gòu)。其中直屬機(jī)構(gòu)分別是12315投訴舉報指揮中心和市場監(jiān)測與電子數(shù)據(jù)取證中心。改革后機(jī)關(guān)行政人員編制數(shù)量270名（含分局、中心機(jī)關(guān)行政人員編制91名）。南寧市市場監(jiān)督管理網(wǎng)站于2019年7月完成三局網(wǎng)站合并，組建成新的南寧市市場監(jiān)督管理網(wǎng)站，并完成了新平臺的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、更新同步。

（二）落實監(jiān)管職責(zé)

一是制訂了廣西貫徹落實《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》的實施方案，明確“通過加強(qiáng)和完善市場監(jiān)管，權(quán)責(zé)明晰、重心下移的監(jiān)管體制基本形成，協(xié)同配合、科學(xué)高效的監(jiān)管機(jī)制基本健全，手段先進(jìn)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的監(jiān)管方式基本完善，多元共治、社會監(jiān)督的監(jiān)管格局基本確立”的總體目標(biāo)。二是制定了《南寧市市場監(jiān)督管理局2020年中長期規(guī)劃》，圍繞全面落實強(qiáng)首府戰(zhàn)略，以“三項推進(jìn)四個抓、一個保持一落實”為重點，統(tǒng)籌推進(jìn)各項工作。三是落實監(jiān)管職責(zé)，出臺了《南寧市2020年“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作要點》，明確了南寧市開展雙隨機(jī)工作方向，并先后發(fā)布了《南寧市市場監(jiān)督管理局2020年隨機(jī)抽查事項清單（第一版）》及《南寧市市場監(jiān)督管理局2020年隨機(jī)抽查事項清單（第二版）》，以規(guī)范監(jiān)管行為。

（三）基層綜合執(zhí)法改革

一是簡政放權(quán)。深化“證照分離”，推動“照后減證”，減少企業(yè)開辦的時間，不斷推廣商事電子化全程登記的管理手段。2020年行政許可數(shù)量為27項，比去年減少1項。二是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。全面推行“雙隨機(jī)、一公開”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的監(jiān)管手段。三是創(chuàng)新監(jiān)管方式。開通上線18家“在線消費(fèi)糾紛解決（ODR）”企業(yè)，以解決在線消費(fèi)糾紛問題。四是加強(qiáng)政企合作。同上海憑安征信服務(wù)有限公司合作，該公司根據(jù)網(wǎng)監(jiān)工作需求適時補(bǔ)全網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營主體數(shù)據(jù)，生成網(wǎng)絡(luò)市場分析報告，開展違法行為專項監(jiān)測，為專項任務(wù)提供技術(shù)支持，提高應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)和大數(shù)據(jù)對網(wǎng)絡(luò)交易進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管的能力。五是加強(qiáng)在線服務(wù)。南寧市市場監(jiān)督管理局網(wǎng)站提供在線辦理、信息公開等服務(wù)。截至2019年12月，網(wǎng)站共發(fā)布公開信息2 010條信息，其中政務(wù)動態(tài)專欄1 284條、通知公告306條。

四、面臨的挑戰(zhàn)

南寧市市場監(jiān)管體制改革總體上進(jìn)展順利、初見成效，但由于改革力度大、任務(wù)重，涉及部門多、環(huán)節(jié)多，推進(jìn)中出現(xiàn)了一些新情況、新問題。因此，進(jìn)一步改革面臨著“四個轉(zhuǎn)變”的挑戰(zhàn)，即“物理合并”向“化學(xué)合并”的轉(zhuǎn)變、去垂直化管理向府際協(xié)同監(jiān)管的轉(zhuǎn)變、數(shù)字政務(wù)到智慧政務(wù)的轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)向基層能力建設(shè)的轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。

（一）“物理合并”向“化學(xué)合并”的轉(zhuǎn)變

由于合并的不同部門人員監(jiān)管理念和知識結(jié)構(gòu)存在差異，合并后，市場監(jiān)督管理人員不僅要克服執(zhí)法文書、執(zhí)法流程、部門文化氛圍的不同，還要克服改革進(jìn)程中的模糊性和不確定性。正如經(jīng)歷一場機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)域的文化沖擊，心理上的不舍、擔(dān)憂與模糊在很大程度上阻礙了市場監(jiān)督體制改革從“物理合并”向“化學(xué)合并”轉(zhuǎn)化的進(jìn)程，也局限了監(jiān)管創(chuàng)新的活力。

（二）去垂直管理化向府際協(xié)同監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

2013年以來進(jìn)行的市場監(jiān)管部門的垂直化管理是出于明確界定市場監(jiān)管的事權(quán)和責(zé)任、規(guī)避問責(zé)不清的情形。目前大部分市場監(jiān)管的事權(quán)都劃撥給地方政府，地方政府會根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H安排政府監(jiān)管的優(yōu)先級，在追求經(jīng)濟(jì)社會效益的選擇時，容易向經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)傾斜。歸地方政府管理后，不合理的任務(wù)指派擠壓了市場監(jiān)管隊伍專注從事本部門關(guān)鍵業(yè)務(wù)的時間和精力，稀釋了執(zhí)法力量，進(jìn)一步加劇了市場監(jiān)督部門事多人少的情況。

（三）數(shù)字政務(wù)到智慧政務(wù)的轉(zhuǎn)變

一是行政審批方面。廣西數(shù)字政務(wù)一體化平臺是南寧市市場監(jiān)督管理局網(wǎng)上辦事的依托平臺，支持在線辦理行政許可等事項63項，但不支持預(yù)約（截至2020年7月4日廣西數(shù)字政務(wù)一體化平臺數(shù)據(jù)）。雖然部門之間信息共享、并聯(lián)辦理事項不斷增加，但仍然還有很多事項不支持在線辦理。二是政府信息公開平臺建設(shè)還有待加強(qiáng)。政府主動將政務(wù)信息在官網(wǎng)公示，并能保證一定的實效性。但總體而言，電子政務(wù)的推行不夠徹底，部門與用戶的雙向互動較少，除了以南寧市人民政府網(wǎng)站為依托的“在線咨詢”模塊有部分留言之外，調(diào)查征集模塊的信息在2019年3月之后只發(fā)布了兩條;此外，配套文件的政策解讀形式還需要多樣化，公眾參與監(jiān)管的渠道需進(jìn)一步擴(kuò)寬和深化。

（四）傳統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)向基層能力建設(shè)的轉(zhuǎn)變

改革后，基層市場監(jiān)管部門職責(zé)加重，對各類市場主體的檢查頻次及審核逐步提高，尤其是在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、藥品監(jiān)管、食品安全監(jiān)管等監(jiān)管領(lǐng)域。但是，現(xiàn)今南寧市監(jiān)管部門工作人員的身份屬性和知識能力結(jié)構(gòu)等方面與實際業(yè)務(wù)操作的能力需要之間存在缺位，監(jiān)管主體與業(yè)務(wù)需要間不匹配。另外，基層人員的晉升渠道單一且缺乏激勵機(jī)制，導(dǎo)致基層市場監(jiān)管工作人員的執(zhí)行意愿與執(zhí)行能力并不理想，這嚴(yán)重阻礙了基層隊伍體系的構(gòu)建。

五、政策建議：優(yōu)化南寧市場監(jiān)管體系的智慧路徑

（一）重視培育市場監(jiān)管文化，立理念之“慧”

市場監(jiān)管文化是體現(xiàn)市場監(jiān)管職業(yè)特點的價值觀及相關(guān)知識、技能，其核心是市場監(jiān)管價值理念。它與市場監(jiān)管工作相伴相生，影響著市場監(jiān)管隊伍的內(nèi)部協(xié)作及監(jiān)管效率，對塑造市場監(jiān)管部門的精神面貌具有促進(jìn)作用。南寧市“三合一”的整合方式類似于要面對進(jìn)行雙文化或多文化團(tuán)隊的建設(shè)，即要審慎思考本部門的核心理念，通過系統(tǒng)的教育學(xué)習(xí)和示范，將其融入內(nèi)心，并外化于日常工作中，做到知行合一，結(jié)合社會主義核心價值觀，營造良好的部門文化氛圍。本文針對市場監(jiān)管的工作職責(zé)和發(fā)展要求，建議從市場監(jiān)管文化的洋蔥模型進(jìn)行部門文化的培育，見圖1。模型從外到內(nèi)依次代表市場監(jiān)管的理論知識（法治）、社會規(guī)范和價值觀（和諧）以及核心理念（系統(tǒng)化思維）。

（二）建立健全管理機(jī)制，護(hù)體制之“慧”

一是完善頂層設(shè)計。科學(xué)劃分中央和地方政府監(jiān)管事權(quán)和責(zé)任，加強(qiáng)府際合作，通過定期會議及時發(fā)布市場監(jiān)督改革中的先進(jìn)經(jīng)驗和典型案例，為地方政府市場監(jiān)管體系改革提供指導(dǎo)性和可操作性的支持。二是創(chuàng)新引領(lǐng)機(jī)制。鼓勵基層監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、研究機(jī)構(gòu)、中介組織、非營利組織、新聞媒體和公民從監(jiān)管客體轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管主體，發(fā)揮多元主體共同參與的優(yōu)勢。創(chuàng)新協(xié)作監(jiān)管方式，尤其是對東盟范圍的跨境電商等新業(yè)態(tài)、手機(jī)應(yīng)用軟件商城等新模式的監(jiān)管。三是加強(qiáng)平臺管理機(jī)制。整合系統(tǒng)，統(tǒng)一規(guī)劃、管理和運(yùn)維，擴(kuò)大電商平臺內(nèi)部消費(fèi)爭端解決機(jī)制的使用面，使網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)糾紛問題在經(jīng)營主體上得到解決。四是加強(qiáng)基層能力建設(shè)，中央和地方政府提供資金保障，對目前南寧市場監(jiān)管局、所的能力現(xiàn)狀進(jìn)行全面調(diào)查和評估，制定能力提升方案和標(biāo)準(zhǔn)。依托南寧市高校和科研機(jī)構(gòu)，聯(lián)合培養(yǎng)既熟悉監(jiān)管業(yè)務(wù)又掌握信息技術(shù)的復(fù)合型人才，通過產(chǎn)業(yè)合作、學(xué)術(shù)交流等方式充分利用全社會的專業(yè)人才資源。

（三）打造市場監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，賦技術(shù)之“智”

智慧監(jiān)管離不開技術(shù)支持。要按照國務(wù)院“一門、一網(wǎng)、一次”辦理的總體要求，推進(jìn)廣西數(shù)字政務(wù)一體化平臺不同層級和部門之間的數(shù)據(jù)融通。一是對現(xiàn)有行政審批事項進(jìn)行流程再造，擴(kuò)寬在線辦理的深度和廣度。二是優(yōu)化雙隨機(jī)監(jiān)管執(zhí)法工作，強(qiáng)化部門間的協(xié)同監(jiān)管，減少去垂直管理化給市場監(jiān)督局、所負(fù)荷的不合理執(zhí)法任務(wù)。三是依托一體化平臺提高市場監(jiān)管重點領(lǐng)域風(fēng)險治理，加強(qiáng)對信息的研判和利用，明確監(jiān)管方向，使市場監(jiān)管有的放失，更加科學(xué)和智慧。

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Intelligent Supervision：Research on Optimizing Path of Nanning Market Supervision System

TAN Na

（School of industry and Business and Public Administration，Guangxi Foreign Language Institute，Nanning 530022，China）

Abstract：Nanning market supervision system reform starts late，the task is heavy，the vertical reform is urgent.It is found that “chemical merger”，inter-governmental cooperative supervision，intelligent government affairs and grass-roots capacity building are the“four transformation”challenges facing the market supervision system in Nanning.In order to improve the efficiency of market supervision after the integration of institutions，it is suggested to break through the aspects of cultivating market supervision culture，perfecting management mechanism and creating big data platform of market supervision，so as to form the intelligent optimization path of Nanning market supervision system.

Key words：intelligent supervision;market supervision system;institutional reform