混合所有制企業在政府付費類PPP項目貸款融資實操問題及對策探討

曾何生

摘要：在PPP項目進入調整期后，PPP項目融資也面臨各種挑戰，特別是2018年4月份資管新規出臺后，信托、基金等融資方式受到進一步限制，銀行端從源頭上縮緊了對PPP項目的融資，明股實債模式已基本無法實現，眾多PPP項目面臨整改或退庫。本文試從混合所有制企業在政府付費類PPP項目銀行貸款實操層面方面分析相關問題，提出建議，以期在項目實施過程中起到一定的實際借鑒作用。

關鍵詞：PPP項目；混合所有制；融資

一、PPP項目運作主要模式

2014年11月，財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》規定，常見的PPP項目運作方式包括：建設-運營-移交、建設-擁有-運營、委托運營、轉讓-運營-移交、管理合同、改建-運營-移交等。具體PPP項目運作方式的選擇主要取決于項目收費定價機制、投資收益水平、風險分配、融資需求等因素。

二、PPP項目主要融資渠道

1.資本金融資

（1）單一主體投資。由一個單一主體（如建筑企業總公司）參股全額出資，還可由金融機構單獨作為項目發起人出資設立項目公司。但就目前實踐情況來看，金融機構獨家設立項目公司，負責項目實施的案例并不多見。

（2）聯合體投資。聯合體是指兩個及以上的法人、自然人或其他組織，組成一個新的聯合投標人參與投標。聯合體的常見組合有：施工單位、投資單位、設備供應商、原材料供應商、項目運營商、關鍵技術公司等。其中，國有企業、民營企業聯合投標的項目層出不窮，項目中標后，國企、民企合資成立項目公司，即本文所述混合所有制企業。

值得注意的是，目前PPP相關法規并未要求政府方必須參股，所以目前市場上很多PPP項目政府方不參股，項目公司股東全部由社會資本方組成。

2.債務資金

（1）股東貸款。顧名思義，股東借款即項目公司向其股東借款，簽訂借款合同。根據《貸款通則》規定：企業之間不得違反國家規定辦理借貸或者變相借貸融資業務，因此股東貸款一般采用委托貸款形式。

（2）保理融資。保理融資又分為有追索權保理和無追索權保理。但保理融資期限較短（一般不超過3年），且大部分銀行不允許用貸款資金歸還外部機構的保理款，因此，保理融資在PPP項目大規模運營尚存在問題。

（3）銀行貸款。一般分為單個銀行貸款與銀團貸款。銀行貸款一般需要借款人提供擔保措施（如以項目公司本身的現金流和全部收益作為還款來源向銀行申請貸款，并以項目公司的資產或者收益權作為還款擔保）。同時，視底層資產狀況，銀行方面會決定是否需要股東提供相應增信措施。

（4）融資租賃模式。融資租賃又可以分為融資租賃及售后回租。但融資租賃方式對PPP合同中資產歸屬全有一定約束，即項目建成后的項目資產所有權應歸屬于社會資本方，如果PPP合同約定項目建成后資產不歸屬于項目公司，租賃模式在實踐中將很難推進。

三、混合所有制企業PPP項目貸款實操面臨的主要問題

1.項目端存在的問題

混合所有制項目公司存在多名股東，股東的企業性質、履約能力不盡相同，銀行方面將特別關注。在審批環節中會重點考慮民營企業或個人的出資和履約能力，如果民營企業或個人履約出資能力有限，國有企業不能為民營企業提供擔保，很大程度會影響銀行貸款的落實。

同時，大部分PPP項目存在邊設計、邊選址、邊施工的情況，項目中標，項目選址工作才開始啟動。前期行政審批手續及資料不齊全，用地性質、規劃不符合，調整規劃時間一般在半年以上，辦理好合法合規建設項目手續的則需要更長時間，導致項目推動緩慢。部分PPP合同通過約定資本金金額（各股東均按照該資本金金額投入資本金，超出部分不予以投資）反算資本金比例，實際這是一種不嚴謹的行為，導致融資方案存在一定的瑕疵。

2.銀行端存在的問題

銀行端對風險控制的考核過嚴，導致銀行在項目進行風險評價時過于謹慎，由于各銀行的信貸政策不同，所以銀行的審批權限也有所不同。項目類型、所在地財政、股東狀況、項目合規性等都決定了銀行的決策流程。而各銀行在均有內部指引及指標要求，不僅僅要求所在地GDP達標，還需要一般公共預算收入、政府債務余額、債務率等方面達標，部分銀行在貸款審批中對這一方面考慮的權重較大，如果財政分析不達標或者銀行經過測算認為還款來源無法保障，則項目的可融資性將大幅降低。

銀行貸款一般首先考慮的是項目第一還款來源，第一還款來源如果屬于政府付費，則需要排除政府隱性負債。

銀行在貸款審批時會考慮項目公司資本結構，除達到國家規定比例外，銀行有自己的內部評估系統，如果出現銀行要求的資本金比例與PPP合同約定的資本金比例不一致，應提前與各股東進行溝通，確保股東同意。

3.政府端存在的問題

政府對PPP項目的考核機制，特別是前端機制，存在一定的缺陷。項目可行性研究報告是編制“兩評一案”的基礎。部分地方政府急于推進項目，可行性研究報告編制深度不夠，低估項目投資。初步設計概算費用可能大幅度超過可研估算費用，造成項目推進困難，無法按期完工。同時，項目執行的基礎《可行性研究報告》將面臨修編等問題。按照目前國家及地方對于項目可研及總投的相關規定，項目概算超出估算一定比例（一般為10%）后，將要求重新編制可研報告，這就勢必帶來修改“兩評一案”、更新PPP項目等一系列問題，最終導致項目建設限于停滯或建設期延長。

四、對策建議

1.提前介入

建議在可研階段即介入PPP項目，避免在可研及“兩評一案”獲得批復后再次推翻，重新報批的情形。無法在可研階段介入，也應在投標前，組織專業設計單位現場踏勘，對可行性研究報告進行評估，再決定是否進行投標，避免投資大幅超出估算的風險在項目后端爆發，給項目推進帶來極大阻力。

2.溝通充分

在與各銀行前期溝通過程中應提前了解銀行的審批權限，從發起到最終審批完成所需時間等因素。建議與銀行溝通確認將項目進行細分，按照一定的原則分開簽訂貸款合同，成熟一個，放款一個。？同時，多銀行推進審批，擇優使用。

在項目前期跟蹤過程中，應與政府方協商，將資本金比例降到法定資本金的最低范圍，一是可以提高社會資本方的投資收益率，二是可以利用財務杠桿，充分發揮資金的效率。

3.慎重考慮民營企業股權

作為民營企業參股的混合所有制公司，按照目前的銀行審批要求和民營企業現狀，建議減少民營企業股比，從而減少其資本金額度，增加國有企業的資本金比例，弱化民營企業出資能力對銀行融資審批的影響。？如果無法實現，則應與銀行溝通，采用民營企業開具履約保函、一次性投入資本金、放款前投入一定數額資本金以及民營企業母公司提供擔保等方式，達到銀行認可民營企業出資能力的目的。

4.股東謹慎增信

PPP項目的融資主體是項目公司，缺乏歷史經營業績，又缺乏資產，在銀行端的主體信用評級一般較低。這就導致項目公司在沒有外部擔保的情況下，難以獲得銀行的信用貸款，需要項目公司的股東方或第三方提供擔保。在混合所有制企業，當前國資委嚴控央企擔保行為以及銀行對民營企業的擔保不信任的環境下，應從項目收益角度與銀行充分溝通，盡量用項目本身現金流覆蓋還貸本息，股東不提供擔保，取得銀行方面的認可，目前尚具備一定的可行性。同時，企業應考慮多種方式的股東增信，除財務擔保外，可以通過行政擔保、安慰函等多種形式增強銀行信心，達到增信目的。

5.創新政府、銀行的考核體系

“考核是指揮棒”，從政府層面而言，應把全項目生命周期作為考核目標，避免地方政府僅僅為完成部分指標而出現投資沖動，只顧啟動，不顧后果。銀行角度而言，應在國家鼓勵國有企業混合所有制改革大大環境下，將對貸款風險控制機制進行革新，降低對個人的懲罰標準，避免銀行觀望情緒持續。

五、結語

綜上所述，目前PPP項目融資仍然處于困難階段，造成這種困難的原因，有國家層面的政策導向問題，政策變化快，考核指標不當，地方財政能力有限，導致金融機構大部分時間處于觀望狀態。也有銀行層面風險控制問題，風險控制關鍵在于風險考量及考核力度，如果能在考核力度上對銀行予以松綁，相信PPP項目融資將能一定時間及范圍內有較大轉變?！?/p>

參考文獻：

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