政府治理突發事件謠言的策略

蔡文玲 靖鳴

【摘要】突發事件中的謠言可主要分為無中生有型、夸大其詞型、移花接木型、“集體記憶”型、斷章取義型五種類型。謠言甚囂塵上使得輿論場上出現“劣幣驅逐良幣”的負面效應，不利于突發事件的應對處置。政府部門治理謠言首先要正確認識謠言，建立謠言的預警和評估機制;促進信息公開，建立高效的輿論引導機制;分級處理謠言，完善謠言懲治機制;其次要提高全民的謠言“免疫力”，建立協同聯動的宣傳教育機制;重視心理建設，建立情緒安撫和疏導機制。

【關鍵詞】突發事件;謠言;治理;分級分類

全媒體不斷發展，出現了全程媒體、全息媒體、全員媒體、全效媒體，信息無處不在、無所不及、無人不用，導致輿論生態、媒體格局、傳播方式發生深刻變化，新聞輿論工作面臨新的挑戰。[1]信息社會和風險社會時代背景下，公眾對于突發事件的新聞發布和媒體的報道要求越來越高，在信息公開的速度、廣度、深度等方面的需求日益迫切，官媒關系、官民關系、公眾與媒體的關系都面臨著前所未有的信任危機。

《中華人民共和國突發事件應對法》對突發事件的定義是：“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”[2]2020年1月以來，一場由一種新型冠狀病毒引發的新冠肺炎疫情席卷全球，2020年1月31日，世界衛生組織宣布將新冠肺炎疫情列為國際關注的公共衛生緊急事件。相關輿情熱度伴隨疫情演變而升級發酵，新舊議題在輿論場上交錯出現，各類信息魚龍混雜，這起突發公共事件輿情演變過程中最突出的特征就是大量謠言滋生，擠壓公共空間，加劇公眾心理恐慌，撕裂社會信任。本文以新冠肺炎疫情為個案，分析該事件中謠言的主要類型及生成動因，在此基礎上重點探討政府如何構建科學的謠言治理機制，提高突發事件中謠言的治理水平。

一、突發事件的謠言及其特點

法國學者卡普費雷認為：我們稱之為謠言的，是在社會中出現并流傳的未經官方公開證實或者已經被官方所辟謠的信息。謠言是利用各種渠道傳播的對公眾感興趣的事物、事件或問題的未經證實的闡述或詮釋。[3]

突發事件中的謠言具有更明顯的傳播特點，也會帶來更大的危害。一是覆蓋范圍廣泛。“雙黃連可以抑制新冠病毒”“各地飛機噴灑消毒藥水”……新冠肺炎疫情暴發后，各個領域均出現了大量謠言，以醒目的標題、夸張的描述、剪輯的畫面在網絡空間流傳。二是病毒式傳播擴散。新冠肺炎疫情在春運高峰暴發，迅速成為社會公眾關注的焦點，不明真相的網民在傳播者和受傳者之間轉換身份，將謠言多次傳播、多向傳播，使謠言呈現裂變式增長、病毒式傳播、暴發式擴散的特點。三是生命周期長久。“在人中涂風油精可以預防感染”等舊謠言因未能得到妥善處理和及時澄清，具有自我更新、自我復制、自我傳播的病毒式生命力，在不同時間、不同地點反復出現。[4]

二、突發事件謠言的主要類型及其危害

（一）信息不公開不透明，產生無中生有型謠言

政府對于信息公開的不透明和對輿情的不當回應是此類謠言生成的直接原因。當信息不透明、不對稱的時候，謠言就會成為人們心理防衛的一種武器，成為“替代性新聞”。加之權威信息在傳播過程中也會遭到誤解或歪曲，源頭和過程的兩難都加劇了謠言的肆虐。新冠肺炎疫情是風險社會中出現的一只“黑天鵝”，理應堅持公開透明，向社會通報疫情態勢和防控工作進展。然而相關政府部門未能主動、及時、客觀地進行新聞發布、信息公開、數據開放，新聞媒體社會環境監測和輿論監督的功能得不到實現，就無法滿足公眾的信息需求，這就為“各地飛機噴灑消毒藥水”“私人郵寄口罩被海關征用”“武漢紅十字會售賣山東壽光捐贈的蔬菜”等無中生有型謠言的滋生提供了可乘之機，為后續的輿論引導工作帶來了負面影響。此后很長一段時間，還有不少公眾對官方公布的確診病例數量、醫療物資供應是否充足、武漢紅十字會物資分配是否合理等關鍵問題存疑。

（二）恐慌情緒蔓延，滋生夸大其詞型謠言

此類謠言往往基于基本事實，但對事實進行了夸大，危言聳聽，具有較大的迷惑性，對信息素養低下和心態較差的公眾影響深刻，使其輕易掉進陷阱。突發事件爆發后，公眾對事件本身的要素極為關注，政府應對是否及時、是否處置到位，都會使得情緒堆積的公眾產生群體回避行為。“羊群效應”（也叫“從眾心理”）是指個人在群體的影響下，其思想觀念或行為習慣保持與多數人相一致的從眾現象。“每個人都希望與在場的多數人保持一致，如果背離群體、發出與群體不一致的言論，他就使自己處于一種孤立狀態”。[5]馬斯洛需求層次理論指出，生命安全是人類需求中最基礎的需求。突發事件發生后，恐慌成為社會普遍心態，判斷力降低符合恐懼鏡像。情緒是我們正常的生存防護，是我們的心理防御機制，過度焦慮、抑郁會“剝奪”注意力。

（三）造謠者借勢營銷，導致移花接木型謠言

一些別有用心的造謠者以食品藥品安全事件為背景，翻炒舊聞，將過去發生的事情掐頭去尾、改頭換面，改變日期或將日期模糊、刪除，拼湊圖片，剪輯視頻，誤導公眾。有調查表明，大量自媒體運營者造謠傳謠已經呈現出公司化、產業化趨勢，“以謠生利”模式漸趨成熟，已淪為謠言集散地。自媒體野蠻生長過程中，為博取眼球，增加名利，采用移花接木等手段編造謠言，進行商業營銷，只會消費公眾情緒，而對公共利益和社會穩定毫無價值可言。

（四）刻板印象過濾沉淀，激活“集體記憶”型謠言

突發事件中的“污名化”本質上可以從形象的污損、知情權得不到滿足、反映社會的普遍擔憂三個層面來理解，焦慮、恐懼、極度失望的情緒隨之在社會中彌散，而緊張情緒的極端化就會讓理智判斷失去穩定的基礎，人們會以尋找合適的“替罪羊”的方式來緩解恐懼的情緒。被賦予污名的對象當然就是最適合的“替罪羊”，于是乎群情激奮、輿情激烈。[6]當全國團結一心對抗疫情時，卻出現各種諷刺挖苦湖北人的圖文、拒絕湖北人入住酒店、圍堵鄂A牌照私家車等社會排斥、群體規避、污名化、地域歧視等次生輿情，碎片化信息與刻板印象相結合加固了謠言的傳播，同時也演化出新的謠言。

（五）權威機構發聲不慎，導致斷章取義型謠言

2020年1月31日晚，新華視點報道上海藥物所和武漢病毒所聯合研究初步發現，中成藥雙黃連口服液可抑制新型冠狀病毒，部分主流媒體隨即轉發。消息一出，全網藥房的雙黃連口服液幾乎脫銷，新浪微博熱搜相關話題立馬引“爆”，更夸張的是有網友稱雙黃連口服液的“獸用版”以及名字與其相似的雙黃蓮蓉月餅都被一掃而空……丁香園、騰訊醫典也紛紛在深夜辟謠，稱上述結論缺乏臨床研究數據，且雙黃連過去有大量不良反應證據。一些媒體發布微博呼吁“請勿搶購、自行服用雙黃連口服液”，然而處于非理性狂歡中的眾多網友已不愿相信。這也在一定程度上印證了霍夫蘭的“休眠效應”：相較于信源的可信度，信息內容本身的說服力最終起決定作用。公眾對權威信源和主流媒體的信任，以及對突發事件的本能恐慌都會點燃群體情緒，加入搶購大潮。主流媒體在“雙黃連”一夜脫銷斷貨的風波中扮演了不光彩的角色，對于不能準確區分“抑制”“預防”等醫療類詞匯的普通公眾來說，發布此類專業信息則顯得草率和倉促，權威媒體和專家的公信力遭到重創。這也警示著權威媒體：突發事件應對時期發表言論一定要謹慎、準確，弄清楚信息的目標受眾及預計覆蓋的人群。

三、政府對突發事件謠言的治理策略

突發事件爆發后，往往具有“破窗效應”，而謠言的傳播會增加原生事件輿論博弈的復雜性、敏感性和不可控制性。對謠言的治理需要分流、分級、分類，實現精準治理，事實、價值、情感是鏟除謠言過程中必不可少的要素，要從建立謠言的預警和評估機制、助推權威信息公開等多方入手。

（一）正確認識謠言，建立謠言的預警和評估機制

“虛假信息產生的危害往往大于疾病傳播本身的危害。”中國疾病預防控制中心流行病學首席專家曾光，曾對“虛假信息”的內涵作出界定：“虛”就是不科學、偽科學;“假”就是與事實相悖，顛倒是非。他認為虛假信息可以分為三種：第一種是謠言，第二種是認知問題，第三種是隨著科學進步被證偽的信息。[7]在謠言的定義上，謠言的成立應該包含三個條件：內容的根本性失實失真、主觀上惡意傳播、客觀上影響惡劣。因此，政府部門要澄清對謠言的錯誤認識，避免對其“一刀切”。

“要經常上網看看，了解群眾所思所愿，收集好想法好建議，積極回應網民關切、解疑釋惑。對廣大網民，要多一些包容和耐心，對建設性意見要及時吸納，對困難要及時幫助，對不了解情況的要及時宣介，對模糊認識要及時廓清，對怨氣怨言要及時化解，對錯誤看法要及時引導和糾正。對網上那些出于善意的批評，對互聯網監督，不僅要歡迎，而且要認真研究和吸取。”[8]在突發事件謠言的防范與治理上，切忌以簡單粗暴的方式處理網絡輿論，要重視各類聲音，分析研判輿情背后的社會問題，在第一時間成為公共事件的第一定義者。

突發事件爆發后，首先，要建立預警機制。這就包含對社會上有關突發事件的謠言的收集和過濾。政府部門要成立專門機構，廣泛搜集各類信息，利用大數據技術和特定的人工智能算法，結合防謠專家系統、科學大數據，進行全文分析、實時推理、比對與自動識別，建立謠言分級預警，通過技術防范和輔助人工決策的形式將謠言扼殺在搖籃中。[9]其次，要建立快速反應的評估機制。分析研判也是有效治理謠言的重要環節。部分謠言并非全部失真，此類謠言具有部分真實性，應當作為重要社會輿情加以關注和評估。這就要求對重要謠言傳播進行評估，剔除夸大其詞的虛假成分，抓住社會輿論的敏感成分，分輕重緩急呈報給主要領導和上級有關部門，廣泛動員全社會的力量關注、研究和解決。

（二）促進信息公開，建立高效的輿論引導機制

政府部門促進與保障信息的自由流通是瓦解謠言的最好方式，謠言的治理重點取決于政府專業、高效的信息公開機制的落實與完善。消除謠言及其影響的關鍵在于真實而充分的信息提供和信息公開，這就需要從社會治理體系供給側結構性改革的角度解決信息供應問題。[10]2020年是中國新聞發布制度化建設的第16年，信息社會的公眾對政府信息公開的需求大大增加，法治環境也發生了很大變化。《政府信息公開條例》《中華人民共和國傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等都對信息公開作出了相關規定。然而，從以往突發事件的處置來看，當前的信息公開機制還存在信息公布主體過于單一且級別較高、上報程序冗長復雜導致信息披露遲滯等短板。因此，必須健全完善突發事件的信息公開機制，特別是重大疫情的信息機制、決策機制、審查與發布機制、傳播機制、通報與共享機制、追責機制，必須將其建立在科學防控的基礎上，要敏銳抓住疫情防控的窗口期，主動、及時、快速、準確地公開疫情信息，進行廣泛的社會動員，聚焦民眾關切話題，捍衛或者重建社會信任機制。

謠言是疫情信息傳播中的大敵，而破除謠言最好的辦法就是權威，以權威解答回應公眾關切，有利于平復社會恐慌情緒。面對謠言，政府需要通過信息公開，引導媒體對相關話題理性表達、謹慎傳播，凝聚共識，為突發公共事件處置制造良好輿論氛圍。例如，在湖南省委宣傳部的指導下，湖南省20多家省內主流媒體結成“辟謠俠盟”，及時編發辟謠信息，有力粉碎了各類干擾疫情防控的謠言。[11]在健康傳播的閉環上，無論是信息發布、加工，還是解釋環節，都需要專業的信息糾偏者及把關者——專家。如疫情暴發后鐘南山、李蘭娟以及多家權威醫院一線醫生的答疑和建議，在幫助普通公眾自我防護及保持情緒穩定等方面發揮了不可替代的作用。因此，政府部門除了通過召開新聞發布會、在官方網站發布通告等進行信息公開外，還可以利用各學科領域的專家、學者等權威信源和辟謠智囊團，充分發揮其普及科學知識的主力軍作用，澄清基本的科學常識錯誤，幫助普通公眾擊破謠言。

（三）分級處理謠言，完善依法從嚴的謠言懲治機制

國家治理體系與治理能力現代化是黨的十八屆三中全會提出的重大歷史性命題，是黨對當前中國社會發展矛盾與沖突的積極主動回應。[12]“只要信息基本屬實，發布者、傳播者主觀上并無惡意，行為客觀上并未造成嚴重的危害，我們對這樣的‘虛假信息理應保持寬容態度”。[13]謠言有別于“誤傳”，也必須“可證偽”。面對突發事件中的監督信息、現場信息和求助信息，必須謹慎查證信源和信息傳播渠道，對各類信息分流、分級、分類，嚴格認定真實信息、不實信息、虛假信息。分級管理的概念來源于對傳統媒體的管理，即中央、省、地、縣四級辦廣播、電視，筆者認為對謠言的治理應當根據謠言的主觀惡意程度和客觀危害程度進行分級處理。

一是寬容無害謠言。對于公眾由于對某一專業領域不了解而造成的一般性理解，以及傳播過程中因理解偏差和誤讀導致的、但并不會損害社會秩序的失實信息，如“鹽水漱口可以防止病毒”之類的謠言，不宜采取硬性的制裁手段，可以由政府部門或相關專業機構及時核查并進行權威回應。

二是對低危害謠言加強引導。部分低危害信息短期內不會對社會穩定構成根本性損害，一旦放任其傳播則會存在較大風險，因此，對此類低危害信息的治理，需要謹慎辨別，采取軟硬結合、以教育訓誡為主的軟性處理手段，嚴格控制處罰手段烈度。

三是依法嚴厲打擊高危害謠言。“非典是美國專門針對中國的生物戰，是種族滅絕計劃”，對此類蓄意修改、憑空捏造、主觀惡意傳播，且嚴重影響社會穩定的高危害信息或謠言，必須采取硬性的懲戒手段。《突發事件應對法》《治安管理處罰法》《刑法》《互聯網信息服務管理辦法》《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》，均對謠言以及編造、謊報險情、疫情、災情、警情等散布謠言或故意擾亂公共秩序的行為需要承擔的法律責任作出了相關處罰規定。政府部門必須做到有法必依、執法必嚴、違法必究，對突發事件中有主觀惡意的造謠者、傳謠者進行嚴厲打擊。在謠言傳播的早期階段及早安排部署，明辨是非，以正視聽，防止謠言擴散達到臨界規模。[14]

（四）提高全民的謠言“免疫力”，建立協同聯動的宣傳教育機制

“不信謠不傳謠”包括一個隱含前提，即一個人在能夠分辨謠言的情況下，還選擇相信和傳播。然而，大部分公眾往往不能清晰分辨謠言的真實程度，也難以揣測出傳播者主觀上是否惡意傳播。近幾年在扭曲的輿論生態下，反轉新聞、假新聞已成為后真相時代的標配，太多的謠言和虛假信息消耗了公眾的情感。每當有輿情事件爆出，總能看到網友“坐等反轉”的言論，這一方面的確從側面映射出公眾在經歷過多次反轉新聞的教訓之后被迫提高的媒介素養，另一方面也揭示了部分理性公眾對當下扭曲變形網絡生態的無奈與失望。

“后真相”是指這樣一種情形：在瞬息萬變的信息與輿論環境中，吸引或影響公眾的不再是“客觀事實”，而更多的是依靠“個人的情感和信念”。這使得公眾不再關心或難以找到“真相”，只能根據個人偏好有選擇性地接受“真相”，且這個“真相”或很快又被新的“真相”所替代。在如此往復的“新聞反轉”或“輿情反轉”中，一個個“真相”也就變成了虛虛實實的“后真相”。[15]道聽途說、斷章取義、添油加醋，在傳播過程中加進情緒化的解讀，傳播謠言來發泄情緒、表達訴求，都是面對突發事件時缺乏媒介素養的普通公眾的常態。把武漢形容成煉獄、網傳武漢大量等待焚燒尸體等謠言，正是吻合了公眾的恐慌心理、情感期待和對新聞的需求。謠言產生于蒙蔽，也產生于愚昧，謠言可以止于智者。因此，政府部門要建立全方位的宣傳矩陣，加大科普教育力度，利用新媒體手段持續宣傳科學常識，尤其要加強對老年人等謠言易感人群的教育引導，提高公眾的科學文化和道德水平，增強其對謠言的“免疫力”。同時，要重視對公眾的法治教育，規范網絡行為，開辟謠言舉報平臺和辟謠渠道，引導公眾認識到自身在突發事件應對處置中的責任和義務，全民參與助力謠言的防范與治理。

（五）重視心理建設，建立情緒安撫和疏導機制

現代傳播心理學揭示：謠言根源于人性的缺陷，在一個變化無常的環境中，傳播謠言可以減少人們由不確定因素引起的焦慮感和緊張感。當人們心中壓抑太久而又無法找到正式渠道宣泄時，謠言則成了最好的宣泄方式。因為謠言是宣泄和釋放壓抑的安全渠道，它是“在享受一種禁止的快樂，釋放一種被壓抑的沖動”。[16]“萬物治肺炎”等謠言曾甚囂塵上，對于此類謠言，政府部門要及時公布權威的事件信息和辟謠信息，回應謠言背后的民生訴求，平復社會恐慌情緒。同時，要開展必要的心理疏導，做好心理建設和情感慰藉，幫助公眾盡可能克服負面情緒，避免“謠言鉆了情緒的空子”。

參考文獻：

[1]新華網.習近平：推動媒體融合向縱深發展 鞏固全黨全國人民共同思想基礎[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-01/25/c_1124044208.htm.

[2]中華人民共和國應急管理部.中華人民共和國突發事件應對法[EB/OL].http：//www.mem.gov.cn/fw/flfgbz/201803/t20180327_231775.shtml.

[3]卡普費雷.謠言[M].鄭若麟，譯.上海：上海人民出版社，2008：6—8.

[4]騰訊網.新冠病毒的疫苗正在研制中，謠言的疫苗從何而來？[EB/OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/Q7J-4L7UxO_EA0dVFt2MPw.

[5]朱琳，胡中月.微博微信謠言的運行特點、危害及其治理策略[J].長白學刊，2016（3）：122-127.

[6]張樂，童星.污名化：對突發事件后果的一種深度解析[J].社會科學研究，2010（6）：101-105.

[7]搜狐網.食藥類謠言怎么破？[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/136481267_162758.

[8]人民網.習近平主持召開網絡安全和信息化工作座談會[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0420/c64094-28289000.html.

[9]騰訊網.狙擊網絡謠言有了人工智能利器[EB/OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/GpqPZKKyhbDmCYW9j89OUg.

[10]何勇，楊映瑜.突發公共衛生事件網絡謠言的特征及治理[J].現代傳播（中國傳媒大學學報），2020，42（6）：130-135.

[11]楊暢.構建科學的謠言治理機制[N].湖南日報，2020-02-13（009）.

[12]羅祎.國家治理現代化視角下農村突發事件治理研究[D].重慶：中共重慶市委黨校，2018.

[13]騰訊網.對“武漢處理8名發布不實信息者”，最高法發文章了[EB/OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/tSvhPHFKY0Vhn6CsVkUOeA.

[14]李暉.重大突發事件的謠言控制：以汶川“5·12”大地震為例[J].西南民族大學學報（人文社科版），2008（10）：191-195.

[15]馮建華.后真相、公共傳播與共同體構建[J].寧夏社會科學，2019（2）：204-208.

[16]郭小安.謠言傳播與社會心理：義和團運動時期謠言傳播的心理學解讀[J].武漢理工大學學報（社會科學版），2008（2）：206-210.

（蔡文玲為南京師范大學新聞與傳播學院碩士生;靖鳴為泰州學院新聞傳播學系特聘教授，南京師范大學新聞與傳播學院教授、博士生導師）

編校：張紅玲