制度匹配視角下政府主導的現代區域職教體系優化推進機制探析

吳智峰 林敏暉 陳文

摘 ?要：制度匹配是完善國家職教體系的重要手段。我國當前職業教育以區域性為主，地方政府作為國家職教政策的具體施行者及職教治理的主體，處于職教體系優化的主導地位。在當今“互聯網+”信息技術普及、社會資本多方滲透、市場層級變淺的背景下，我國區域職教資源布局分散、職教體系斷層，已明顯不適應時代變遷發展要求。地方政府應加強制度匹配，通過項目引領、整體統籌優化區域職教資源，創新機制、完善放管結合的多元辦學格局，構建服務全民利于終身學習的現代職教體系來推進現代區域職教體系機制優化。

關鍵詞：制度匹配;區域職教;地方政府;治理機制

中圖分類號：G642 ? ? 文獻標識碼：A ? ?文章編號：2096-3769（2020）06-055-06

一、 現代區域職教優化的邏輯起點

職業教育比較成熟完善的國家如德國、英國、美國、日本等，其職教體系的演化歷程均體現出制度匹配的重要性。任何一個國家的職業教育體系不可能短時間內一蹴而就，而是一系列利益相關因素如勞資關系、產權秩序、公共政策、行業協會、企業管理機制等，在特定的歷史環境中經過長期的演化博弈，以治理結構與社會制度的形式呈現出穩定的制度匹配均衡點。政治經濟學家認為制度匹配是一個國家技能形成系統的必要條件[1]。朱俊、吳磊認為正是這種根植于本國社會主流的“制度匹配”治理機制，使德國、英國、美國、日本彼此形式各異、差異巨大的職教體系，均能成為有效推動本國產業經濟發展的關鍵[2]。

我國現代職教制度匹配治理機制均衡點的探索研究離不開近代經濟發展軌跡變遷的影響。在德、英、美、日等發達國家職教體系的歷史演變中，占據重要地位的是勞資雙方利益的博弈，而在當代中國則是政府統包統攬的經濟管理體制，由此奠定我國國有資產為主體的職教格局。1998年國家層面調整職教管理體制，將其歸口到地方政府管轄[3]，由此形成職教以地方政府及教育部門為主導的辦學機制并延續至今。歷史因素形成當前我國職教體系的實踐基礎是以區域為主導，地方政府處于制度匹配的主體地位，其對現代區域職教的影響很大。

二、地方政府在現代區域職教優化中的重要性

1.國家職教政策精細化解讀與具體實施的推動者

我國幅員遼闊，有23個省、5個自治區、4個直轄市、2個特別行政區，各個省級行政區域政治文化背景不同，經濟發展水平各異，職教層次參差不齊。國家系列職教政策雖在全國范圍內具有普適性，但因政策法規的宏觀性原則及地方各區域的差異化，國家政策的實施落實環節需要地方政府對其進行精細化解讀，并結合本區域實際情況推進執行，主要體現在以下三個方面：一是對主體責任的精細化解讀與落實[4]。國家職教政策的價值導向性本身需要地方政府的支持與落實。以“職教20條”為例，對于中等職業教育，地方政府要加強省級統籌，指導各地優化中等職業學校布局結構;對于建設多元化辦學格局，要求各級政府要深化“放管服”改革。二是對彈性條例的精細化解讀與落實。國家職教政策的條例規范往往具有一定的彈性空間，常出現“具備條件”“一定比例”等字眼，如“職教20條”中有“推動具備條件的普通本科高校向應用型轉變;試點企業舉辦職業教育投資符合條件的，可按投資額一定比例抵免該企業當年應繳教育附加和地方教育附加”等字樣。這些“條件”“比例”等彈性規定，一般由地方政府依據本區域實際情況制定相關標準來落實。三是對政策條例內容的精細化解讀與落實。國家職教政策傾向于方向性把握與總體性要求，對于相關指標與措施往往僅規定框架要點。如“職教20條”中有“探索長學制培養高端技術技能人才;探索創新實訓基地運營模式，厚植企業承擔職業教育責任的社會環境”等字樣，這些條例的實施需要地方政府相關配套制度與措施的保障。

2.我國職業教育的治理主體

當前我國職業教育的治理主體為地方政府各級教育主管部門。職業院校與各級教育主管部門之間存在行政隸屬關系。教育部門通過依法行使行政審批、行政處罰、行政獎勵、行政確認等權力，統籌規劃區域職教資源的調配與綜合發展，如職業院校章程審核、省級重點實訓基地評選、省級示范性院校認定、教育系統優秀表彰等。教育行政部門作為地方政府的部門，其在制定區域職教發展規劃時必定要充分考慮區域經濟發展的程度、產業結構比例、勞動力市場供需狀況等實際要素，以便更好地實現職業教育服務區域經濟社會發展的辦學宗旨。我國地域廣闊，東部、中部、西部區域社會發展進度不一，不同區域的工業化進程、市場層級、社會資本、區域稟賦等要素千差萬別，使得我國區域職業教育的策源點、發展路徑、管理機制等都帶有明顯的區域特色。當前我國職業教育的實踐基礎依然是區域主導，作為治理主體的地方政府在區域職教優化中的重要意義不言而喻。

三、現代區域職教所處的時代環境

1.信息技術對職業教育的變革要求

“互聯網+”時代，信息技術的全方位普及對整個教育行業產生革命性沖擊。特別是此次新冠病毒影響，全國從小學到大學開展“停課不停學”的網絡課程教育，極大地加速了教育的信息化進程。互聯網技術作為信息載體，促使整個社會知識傳播途徑及個體獲取知識的方式發生根本性變革。MOOCS、微課、虛擬仿真技術等使職業教育的知識邊界、物理界限變得模糊，知識技術傳播范圍極大擴張，流通效率呈幾何增數增長。職教團體單個組織已無法滿足碎片化、多元化、批量化、極速化網絡信息更迭速度的要求，需要借助資源共享、團體合作，從教育理念定位、內容更新、模式變革、技術應用等各環節革新，以適應時代變遷的步伐。

2.社會資本對職業教育的多方滲透

我國以國有資產為主體的職教體系在市場經濟為主導的大背景下，受到社會資本的多方位滲透，主要表現在：一是民辦職業院校興建。民辦院校體制靈活、市場意識強，在生存競爭壓力下，會更多考慮招生市場的實時需求，如更新教學內容、注重實訓操作、改善住宿條件等，不斷提升教育品牌競爭力，對公辦職業院校形成一定的沖擊。二是公辦職業院校的局部滲透。社會資本通過承建二級院系、開展“訂單班”、拓展“現代學徒”實訓基地等形式，不同程度滲透公辦職業院校，實現局部混合所有制辦學。三是職業教育培訓組織興起。隨著“1+X”證書制度的推廣，大量社會資本涌入，組建各種形式的職教培訓機構，通過引入企業內部技能標準、借鑒國際教學模式、組建模塊化課程等方式，倒逼公辦職業院校推進“三教”改革。

3.市場層級變淺對職教人才培養的影響

我國不同區域由于市場規模、產業結構、消費能力、競爭狀況、行政區劃等因素的差異，整體市場經濟發展不平衡，具有明顯的層級性。隨著產業經濟轉型升級及“互聯網+”信息技術的推動，供應鏈全球化、企業縱向一體化進程加快，不同層級市場共通性增強。在信息流、資金流、知識流效率整體提升的情境下，市場變得相對淺層次。職教人才培養應主動適應市場層級變淺要求并進行改革，在人才培養標準、能力、目標、方式等方面重新架構設計，實現由原先的基于崗位能力的專業技術人才培養目標向基于融合能力的復合技術人才培養目標轉變，注重對人才知識、能力、思維、邏輯等多方面素養的培養，促進知識融通、技術集成。

四、 現代區域職業教育中觀層面問題表征

1.區域職教資源布局分散，無法適應信息變革的要求

由于歷史原因我國區域職教資源整體結構布局不合理。一是職教主體職業院校布點分散，專業設置重復性較高，硬件設施條件較差，與產業集群存在一定程度脫軌，綜合實力不強[5]。職業院校之間因生源、專業競爭等因素，在項目開發、實訓設施建設、產業對接等方面互設壁壘，不利于區域間職教資源的優化發展。二是行業協會對區域職教參與度不高。目前我國行業協會與企業經濟組織聯系較為密切，對本行業的發展現狀、面臨困境、轉型需求等動態信息掌握得較為及時全面，然而因制度運營、平臺對接等因素，行業協會的產業發展信息無法與職業院校實現實時、批量共享，其對區域職教現代化的優化潛能尚未進行深層次開發。三是相關社會組織介入職教系統難度較高。一些專業研究機構、培訓組織與職業教育有一定關聯，并掌握特定層面的優質資源，在尋求與職業院校合作、融入職教體系發展時，往往遭遇各種門檻障礙。區域職教資源分散割裂的現狀已然不適應“互聯網+”信息技術互聯互通、共同發展的時代要求。

2.區域職教機制不健全，阻礙社會資本多元辦學格局形成

“職教20條”明確提出，經過5～10年時間，職業教育基本完成由政府主辦向政府統籌管理、社會多元辦學格局的轉變，這符合社會資本向職教體系多方位滲透的時代趨勢。目前多數區域職教體系中社會資本與國有資本并非處于平等地位，例如民辦職業院校在招生數量、政府資助、項目資源獲取等方面與公辦院校差距顯著。社會資本融入公辦院校的辦學混合所有制、股份制等在實施過程中，往往須服從公辦院校的發展規劃及相關規定，且參與范圍局限于特定專業或開發項目，發展空間受限。另外，社會資本利益保障機制缺失，使得產教融合中企業參與職教辦學的積極性整體比較低迷。冉云芳、石佛平認為近半企業參與職教辦學短期均為虧損[6]。產教融合企業獲取“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵及相關稅收優惠政策依然很難，在區域職教體系的宣傳與執行力度不夠。這些現狀以及多元化辦學格局的趨勢都在呼喚區域職教機制變革創新。

3.終身教育斷層割裂，不利于市場層級變遷對人才的需求

終身教育職教理念包含縱向的中職、高職、應用型本科、專業碩士等的學歷晉升之路，也包含橫向的職業培訓、技能認證、職教興農、社區教育等社會服務技能拓展之路[7]。這種縱橫向的網絡人才培養體系有助于促進學習者理論與實踐技術的融匯貫通及職業道德、職場思維、綜合素養的均衡發展，是市場層級變淺對人才培養提出的新要求。目前我國區域職教體系中各院校發展相對獨立，不同層級院校合作辦學剛剛起步。中職高職學歷晉升貫通由國家政策逐步推廣，但應用型本科仍處于試點階段，專業碩士培養還在探索時期，職業教育縱向學歷晉升之路處于斷層境況。橫向社會服務拓展之路則由于傳統理念影響，作為低層次教育代名詞的職業教育在開展社會服務項目時難以得到社會公眾的普遍認可與支持，當前仍處于點狀割裂狀態。這種終身教育縱橫網絡人才培養體系的斷層割裂現狀，不利于復合型人才的培養。

五、 地方政府推進現代區域職教優化機制探索

1.項目引領，“整體統籌、貫通融合”優化職教資源

在當前區域職教主體內生發展動力尚未完全激發的情境下，地方政府整體統籌，采用非均衡發展思路，通過大項目推動區域職教資源優化發展具有現實操作性，可從以下層面創設項目：一是統籌規劃，創建區域職教城項目。區域職教城是以區域產業發展為依托，以地方職教資源為主體，秉承“政府主導、市場運作、社會參與”理念而開辦的“立地式”職業教育模式[8]。通過職教城項目，可集聚區域職業院校、行業協會、社會組織、相關企業等在特定空間內強化協同合作，創新資源成果共享的“政產學研用”新方式，能較好地解決舊機制下職業院校布點分散、行業協會信息脫節、社會組織被動孤立、區域職教資源各自獨立分散割裂的現實境況。二是落實國家政策，開展高水平專業群建設項目。以對接產業、服務區域經濟為標準開展高水平專業群建設，引導各職業院校優化整合自身教育資源，強化核心競爭力，發揮優勢專業的引領輻射作用，彰顯特色、揚長避短、錯位發展，提升辦學效益。同時，打破職業院校千校一面、專業設置雷同的困局，化解院校因同質競爭而互設壁壘、拒絕共建共享“瓶頸”的困擾。三是政府主導，建立區域職教公共信息平臺，創立區域職教信息發布的正規窗口，實現區域不同職教主體人才培養、師資力量、社會服務、應用研究、國際合作等多方位深層次資源共享共建、貫通融合。

2.機制創新，完善“放管結合、利益均衡”的多元辦學格局

推進職教現代化，必須破除矮化職教發展的陳舊機制束縛，重塑制度文化理念[9]。多元辦學主體涉及眾多價值理念、運營機制各不相同的利益團體，在缺乏具體可依的法律法規下，價值理念沖突、運營機制差異必然導致多方利益博弈，使得多元辦學主體在實際踐行中相互合作的融合度、協同度較低，易出現多個權利中心各自為政的分割局面。

地方政府作為當前我國職業教育的治理主體，承上細化上位規范和標準，啟下協調主體立場和利益[10]，在領會國家政策宗旨的前提下，可依據區域經濟產業結構與職教發展的實際水平，探索機制創新，對不同辦學主體建立差別化政策機制，實行放權制衡相結合的管理機制與利益機制。地方政府創新完善多元辦學格局的治理機制，應包含外部治理與內部治理兩方面[11]。外部治理主要是指多元辦學主體的國有資本、社會資本等不同組織各自獨立運行的準入、發展、清退規則及相互共享合作的機理體制;內部治理主要是指多元辦學主體在實際運營中的產權分割及利益分配機制，特別注意保障社會資本的合法權益與正當利益來源。地方政府在創建區域多元辦學格局治理機制時，需注重“放管結合、利益均衡”的運營機理，在充分調動多元辦學主體參與職業教育積極性的同時，通過約束機制克服其功利性、短視行為等缺陷，引導區域職教資源向公益性、良性化方向循環發展。

3.服務全民，構建“終身學習、縱橫開放”的職教體系

現代區域職業教育是在一定空間和地域范圍內，以面向人人、終身教育為理念，通過縱向普及與橫向貫通，滿足個體多樣化成才需求、提升全民職業素養的二維教育網絡，以服務區域經濟發展、推進學習型社會建設為目標。構建現代區域職教體系，在縱向方面，地方政府應科學規劃、積極推進“中職——高職——應用本科——專業碩士”學歷晉升連接體系常規化及操作細則的落實，如圖1所示。可借鑒德國“雙元制”職業教育，探索普通教育與職業教育互融共通的開放管理體制，通過“學分銀行”“書證融通”等方式開展區域內不同類型院校之間的學分累計與互認工作，破除職業教育與普通教育相互轉換認可的體制障礙，為區域內民眾開創一條獲取不同層級知識教育的流通渠道。在橫向方面，地方政府應秉承“面向人人、服務全民”的育人理念，多路徑多方式開展正規教育渠道之外的社會職業培訓教育模式，如農村技能推廣、社區繼續教育、行業入職培訓、技能等級鑒定、民俗文化解讀等，為農村富余勞動力、外來務工人員、城市失業人員、殘疾人士等社會基層民眾提供獲取職業技能學習的機會。大力推廣網絡開放教育，廣泛動員社會力量參與職教橫向拓展教育，打破社會基層民眾向社會中高層上升的知識技能瓶頸。開放橫向終身教育與縱向正規教育之間的融通渠道，開展“個人學習賬戶”“市民終身教育卡”等制度建設[12]，在區域社會內促成全民學習、終身教育的文化氛圍，推進學習型社會建設。

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