財政可持續性評估與政府會計改革研究

應益華

【摘要】財政是國家治理的基礎和重要支柱， 對財政可持續性進行評估有助于管控長期財政風險。 在梳理財政可持續性定義和財政可持續性評估主要方法的基礎上， 探討財政可持續性評估的主要理論基礎和信息維度以及主要評估方法的優缺點， 認為政府會計提供的信息應在財政可持續性評估中發揮重要的作用， 并建議構建多層次結構的政府報告體系、政府財務會計采用完全的應計制、采用多元的計量屬性、提供代際核算并確保代際公平、實現與財政統計等相關信息的協調， 從而為財政可持續性評估提供更為可靠、相關的信息。

【關鍵詞】財政可持續性評估;政府會計改革;會計信息;財政政策

【中圖分類號】 F230 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）24-0077-9

一、引言

無論是經濟新常態還是財政新常態， 都有一個共同點， 那就是進入“風險新常態”——各種不確定性因素疊加， 財政風險、經濟風險和金融風險等各類風險在相互轉化中呈擴散狀態[1] 。 財政可持續性評估是一個多結構、多層次、多要素的復合系統， 能綜合反映各種疊加的風險， 是國家治理的基礎和重要支柱， 具有重要的財務含義、社會含義和政治含義。 受周期性壓力、結構性壓力等多重因素影響， 政府、社會公眾等日益關注可持續發展的問題， 特別是關注政府是否有能力履行今后的公共服務和財政承諾。 提供財政可持續性信息有助于降低財政風險， 提高信息的透明度， 穩定金融市場的信心。 財政可持續性信息的收集、評估、管理和控制是公共管理面臨的重大挑戰， 基于財政可持續性信息的重要性， 國際公共部門會計準則理事會（IPSASB）、美國聯邦政府會計準則咨詢委員會（FASAB）、美國政府會計準則委員會（GASB）等準則制定機構都已著手制定關于財政可持續發展或類似項目的報告指引或指南， 這就需要對傳統的政府會計體系進行重構。

鑒于此， 本文主要采用文獻研究法， 在梳理財政可持續性定義和財政可持續性評估方法的基礎上， 分析了財政可持續性評估的主要理論基礎、信息維度和主要方法的優缺點， 嘗試從政府會計改革入手， 充分發揮政府會計信息在財政可持續性評估中的作用， 進而促進財政可持續發展， 并為我國未來政府會計改革提供一個新的思路。

二、文獻回顧

財政可持續性作為一個新興的研究領域， 澄清其內涵、報告的維度和相應方法具有十分重要的現實意義。

（一）財政可持續性的定義

財政可持續性是一個寬泛的概念， 其外延和內涵隨著時間的推移而演變， 不同組織和學者對其進行了不同的定義。 財政可持續性的定義總是與債務可持續、政府償債能力、財政狀況、預算赤字占GDP比例的穩定性、公共債務占GDP的比例等緊密聯系在一起。

從國內研究來看： 鄧子基[2] 認為， 財政政策的可持續性是指在無限期內， 在能夠借新債還舊債和保持幣值穩定的假定條件下， 當前的政府債務水平必須等于最初財政盈余的現值。 劉尚希[3] 認為， 財政風險是指政府擁有的公共資源不足以履行其應承擔的支出責任和義務， 以至于經濟、社會的穩定與發展受到損害的一種可能性， 從表現形式上依次表現為赤字不可持續、債務不可持續、財政不可持續。 楊宇、沈坤榮[4] 認為： 財政可持續性是指一國政府的各項收入足以應付其各項支出， 不會出現資不抵債和無力支付的狀況; 財政可持續性必定是一個長期的概念， 因為對短期結果的追求可能從長遠來看不一定是最優的; 從廣泛的時間窗口追求財政過程的可持續性， 而不是財政政策的可持續性， 因為財政政策在長期內是多變的。 楊靖三[5] 認為財政可持續性有兩種定義：一種是從存量的角度分析公共財政的存續狀態和能力;另一種是從增量的視角探析財政的持續狀態和能力。 鄧曉蘭、陳寶東[6] 認為， 財政可持續性從財政收支的角度應該理解為長期內各項財政收入足以應對財政支出， 從債務的角度則應滿足任何時點未來盈利的現值都大于當前公共債務存量的財政狀況， 即滿足政府現值預算約束的財政狀況。 陳治[7] 認為， 財政可持續性反映的是一種在較長時期內政府能夠通過財政收支活動滿足當前和未來財政責任的狀態： 它既要防控當期債務風險， 也要追求遠期收支平衡;既能回應現實發展需求， 又能為未來資源分配與經濟增長提供持續動力。 孫正[8] 也認為財政可持續性是一個長期的概念， 主要是指財政過程是持續的， 政府收入可以應對支出， 不會出現無力支付或資不抵債的狀況。 他認為， 財政可持續性又可分為弱可持續性和強可持續性， 其中： 財政弱可持續性是指財政收入的增長率大于經濟增長率， 但政府債務在未來一段時期內是發散的;財政強可持續性是指政府債務在長期內是收斂的。

從國外研究來看： Buiter和Minford[9] 將財政可持續性定義為國家的一種存續狀態或能力， 是衡量財政風險的重要指標之一。 Bird[10] 提出， 財政可持續發展最基本的定義是公共財政的平衡， 即政府自己的收入能夠覆蓋支出， 同時減少對借貸的依賴。 歐盟委員會將財政可持續性定義為： 政府在較長時期內維持目前支出、稅收和其他政策不變的情況下， 不影響其償債能力或拖欠部分債務或承諾支出的能力[11] 。 Welcome和Nomvuyo[12] 認為， 財政可持續是指政府長期維持目前支出、稅收和其他政策而不威脅政府償債能力或者拖欠負債或承諾支出。 此外， 不同的準則制定機構也對財政可持續性進行了相應的定義。 FASAB于2009年3月發布《聯邦財務會計準則公告第36號——美國政府綜合長期財政預測報告》（SFFAS 36）， 將財政可持續性定義為： 聯邦政府現在和未來在維持公共服務和稅收現有政策不變的基礎上不會導致債務占GDP比重持續上升的可持續能力。 IPSASB于2013年發布推薦實務指南《主體財務長期可持續報告》， 將長期財政可持續性定義為： 主體現在和將來履行服務提供和財政義務的能力。 GASB發布的《經濟狀況報告》將財政可持續性定義為：政府產生必要資源流入的能力和意愿， 以履行目前的服務承諾和償還到期財政義務， 而未將財政義務轉移到未來不產生利益的相應期間。

（二）財政可持續性評估方法

在已有研究中， 研究者們通過不同的方法來評估財政可持續性。

從國內研究來看： 余永定[13] 認為：如果政府能夠長期保證財政收支平衡， 則政府財政處于穩定狀態;如果在相當長時期內不能實現財政收支平衡， 但能夠通過發行國債為財政赤字融資， 則可以說政府財政仍然處于穩定狀態;如果在經濟中存在這樣一種機制， 當財政脫離穩定狀態之后， 經濟變量之間的相互作用可以使財政狀況恢復或趨于恢復穩定狀態， 則可以說政府財政狀況是穩定的。 馬拴友[14] 將國內外研究財政可持續性的方法歸為兩類：一是利用關于政府償債能力的會計方法， 測算可持續赤字（如赤字率、赤字依存度、債務率、債務依存度等指標）， 如果基本赤字的實際值低于可持續值， 則財政政策就是可持續的， 反之則不可持續;二是按照新古典償債能力分析方法， 檢驗公共債務的非龐茨博弈條件， 或檢驗政府是否滿足現值預算條件， 如果政府的財政行為滿足該條件， 財政政策就是可持續的， 反之則不可持續。 朱軍、聶群[15] 基于跨期預算約束條件構建了適合我國國情的計量模型， 并利用1978 ～ 2012年的財政收支數據進行了實證分析。 龔鋒、余錦亮[16] 總結了國外對財政可持續性實證評估的三種方法。 一是計量檢驗法， 具體包括： 對政府債務赤字或財政赤字等時序變量進行平穩性和單位根檢驗， 如果上述變量平穩， 則判斷政府財政政策是可持續的;對財政收入和財政支出等時序變量進行協整檢驗， 如果二者存在協整關系， 則判斷政府財政政策是可持續的。 二是合成指標法。 三是代際核算法。 鄧曉蘭、陳寶東[6] 從指標測量和實證檢驗兩個方面展開， 利用財政依存度、債務率與赤字率以及跨時預算約束下的協整檢驗三種方法， 對我國財政可持續發展的狀況進行了分析。

從國外研究來看： Bohn[17] 認為， 如果主要盈余占GDP的比例是債務占GDP比例的單調遞增線性函數， 則國家具備長期的償債能力。 Pradhan[18] 將財政可持續發展評價的方法分為：Domar方法、償債能力分析方法、財政預測和財政缺口法、前瞻性方法、代際公平法、李嘉圖等價法、資產負債表法、早期預警系統法。

（三）文獻評述

通過文獻梳理可以發現， 研究者們對于財政可持續性的定義和評估方法并未達成共識， 所采用的分析模型和對結果的解釋因研究目標不同而異。 要對財政可持續性進行評估， 應首先明確財政可持續性的定義。 財政可持續性與財政政策密切相關， 但財政可持續性與財政政策可持續性以及債務可持續性并非同一概念。 財政政策包含相機抉擇的財政政策和自動穩定的財政政策， 單純依靠自動穩定的財政政策難以充分實現財政可持續， 為維護宏觀經濟穩定、提高資源的配置效率， 政府應根據宏觀經濟形勢的變化采取相機抉擇的財政政策進行宏觀調控， 如采用逆周期財政政策對經濟波動進行調整， 因為一旦利率增長率超過經濟增長率， 就會導致赤字和債務的惡性循環， 并影響預算的平衡和財政的可持續， 進而推高利率。 財政政策和財政可持續性密切相關， 財政政策制定權主要集中在中央政府手中， 具有時變性和時滯性雙重特點， 財政可持續與否是過去財政政策與貨幣政策等多種因素疊加作用的結果。 因此， 單獨判斷某種財政政策是否可持續往往是不切實際的。 此外， 債務可持續是財政可持續的必要而非充分條件， 財政可持續還與經濟可持續、環境可持續、代際公平等密切相關。

綜上所述， 可以將財政可持續性定義為：在考慮生態環境承載能力的前提下， 以代內和代際公平為原則， 在一個有限期范圍內， 政府在維持當前政策的基礎上持續為公眾提供公共商品和服務， 而不危及政府未來的償債能力。 從現有文獻看， 財政可持續性評估主要利用經濟統計模型等判斷財政是否可以持續， 對政府財務報告等方面的信息關注較少。 鑒于此， 本文以政府財務信息作為分析財政可持續性的切入點， 拓展政府會計改革對財政可持續性評估的影響的研究。

三、財政可持續性評估的主要理論基礎、信息維度和主要方法

（一）財政可持續性評估的主要理論基礎

財政可持續性評估經驗研究的理論基礎主要源于跨期預算約束理論。 所謂跨期預算約束， 是指政府當前的待償債務量不能高于未來預期財政盈余的貼現和。 如果滿足跨期預算約束， 則認為財政是可持續的， 反之則是不可持續的， 因此應注重跨期預算約束與財政可持續性之間的關系。 盡管短期內尚可借助增發新債償還舊債以維持財政赤字， 但如此下去政府必將陷入龐氏騙局（Ponzi Game）的尷尬局面[19] 。 Benz和 Fetzer[20] 提出了跨期預算約束模型， 該模型建立在預算恒等式的基礎之上， 具體如下：

在假定i恒定不變時， 可認為未來收支差額的現值能夠抵補期初的債務， 則財政是可持續的。

跨期預算約束理論并非完美無缺， 因為其通常假定i是恒定的， 但實際上債務水平和政府債券風險溢價呈現非線性的正相關關系， 債務累積到一定程度時會引起政府發行債券風險溢價的快速上升， 進而帶來更高的融資成本， 并對私營部門投資產生擠出效應， 還會在一定程度上影響后代人的財政權益， 最終影響財政可持續性。

（二）財政可持續性評估的信息維度和主要方法

財政可持續性是一個綜合系統， 其目標的復雜性和多元性決定了其評估的多維度。 Schick[21] 認為財政可持續性有四個維度： 償債能力維度（政府履行財政義務的能力）; 增長維度（謹慎管理財政以確保經濟增長的能力）; 穩定維度（政府在維持現行稅收負擔基礎上履行未來義務的能力）; 公平維度（政府在未將成本轉移給下一代的基礎上履行當前義務的能力）。 IPSASB發布的《主體財務長期可持續報告》將長期財政可持續性信息分為服務（為接受者和受益人提供服務的數量和質量）、收入（稅收水平和其他收入來源）和債務（凈債務的水平）三個維度， 每個維度可從能力（主體改變或影響這種維度的能力）和脆弱性（主體依賴于其控制和影響之外的因素的程度）兩個方面進行分析。 加拿大會計師特許協會提供了一個財政可持續性評價的框架體系， 該框架將財政狀況分為三個維度：可持續性、靈活性和脆弱性[22] 。 其中： 可持續性是指每個政府在不增加債務和稅收負擔的基礎上維持現有財政義務的程度;靈活性是指政府能夠改變其債務或稅收負擔以滿足其現存財政義務的程度;脆弱性反映的是政府依賴于不受其控制或影響的外部資金來源的程度。

公共財政可持續是存量和增量相互作用的結果。 從存量來看， 公共財政可持續要求公共財政赤字和國債規模維持在一個合理的區間， 以減輕公共財政的支出壓力。 從增量來看， 公共財政可持續需要經濟不斷發展， 從而汲取大量的公共財政收入， 以滿足國家各項公共財政支出[5] 。 存量是指資產和負債的結構等配比關系， 用于評價財政狀況變化， 而增量則是指財政收入流量與財政支出流量的對比關系。 財政可持續性評估彌補了年度預算容易被操縱的缺陷（如遞延成本和負債、利用銷售資產或以前儲備等一次性資源， 這些并未真正改變財政狀況）。

根據概念和具體操作可以將財政可持續量化評估方法分為八種：①Domar穩定方法。 該方法最早由Domar于1944年提出， 根據赤字占GDP的比例或債務占GDP的比例相對穩定性判定財政是否可持續， 不考慮資產和相關負債。 ②財政反應函數。 該方法最早由Bohn[17] 于1998年提出， 構建基本預算盈余或赤字/GDP與政府債務/GDP這兩個比率之間的回歸方程， 根據兩者是否存在正向關系來判斷財政是否可持續。 ③償債能力分析方法， 亦稱“現值預算約束方法”。 從技術上講， 財政可持續性要求未來主要預算盈余折現值之和至少應等于動態有效經濟中當前公共債務存量， 以避免債務違約。④前瞻性分析方法。 該方法主要依賴于對主要財政和宏觀經濟變量的綜合預測， 考慮到人口老齡化帶來的剛性支出和通貨膨脹等因素的影響， 如通過壓力測試、動態仿真、迭代模型等進行估計， 規避了回顧性分析方法的主要缺陷。 ⑤統計檢驗方法。 該方法主要依據跨期預算約束理論， 利用時間序列和面板數據檢驗宏觀財政變量之間的關系， 如預算赤字和公共債務單位根， 如果拒絕單位根， 則意味著財政可持續;檢驗財政收入和財政支出之間是否存在協整關系， 如果存在協整關系， 則意味著財政可持續。 但該方法既未考慮不同歷史數據的權重， 也未考慮現行財政政策的長期影響。 ⑥資產負債表法。 該方法以資產負債表為基礎， 通過資產、負債的結構特別是資產負債率或凈資產來判斷財政可持續性， 缺陷是主要基于歷史數據和當前數據， 無法覆蓋財政政策的長期財政含義。 ⑦代際核算框架。 該方法從倫理的視角分析財政可持續性， 強調資源分配和政策影響的代內公平和代際公平， 主要通過代際賬戶判斷代際分配影響， 采取無限期模型， 主要假設各代的人均代際賬戶值相等， 說明各代向政府繳納的凈稅額的現值相等， 代際公平能實現， 其結果依賴于大量的簡化假設， 計算的結果容易掩蓋假設， 往往被作為補充性方法。 ⑧財政可持續性預警信號法。

第⑧種方法是建立有效的診斷模型或中長期財政規則， 類似于《馬斯特里赫特條約》規定的絕對數指標和相對數指標， 作為財政可持續性的預警信號， 包括：債務率（當年債務余額/當年GDP，不超過60%）、赤字率（財政赤字/當年GDP，低于3%）、財政缺口（在稅收和支出等政策不變的情況下， 目標年度的預期債務水平保持或低于目標債務水平所產生的缺口， 目標債務可以絕對值反映， 也可以相對值反映， 缺口小于零意味著財政可持續， 主要缺陷是目標債務和年度的選擇容易被操縱）、國債利息支付率（當年國債利息支出/當年財政支出）、國債依存度（國債收入/財政支出）、國債償債率（當年國債還本付息額/當年財政收入）等預警指標， 建立支出、債務存量和赤字上限， 臨界點可能是絕對值或相對值， 通過判斷與指標的偏離程度來判斷財政可持續性， 防止任意擴大債務規模。 預警信號法一般不需要特定的先決條件， 側重于單側控制， 不考慮資產問題， 判斷較為容易且方便比較， 該方法的有效性主要取決于及時可靠的確認和評估， 主要利用預算規則進行控制。 但臨界點確認取決于多種因素影響且較為主觀， 未從動態的視角去考慮財政規則所處的經濟周期。 應明確的是債務負擔與債務違約風險之間并非恒定的關系， 會隨著時間和國別的變化而變化， 預警指標往往關注的是單一財政年度， 易通過將支出轉移到未來年度或通過一次性策略增加收入或減少支出等方式進行操縱， 但并未改進長期財政前景， 從而誤導社會公眾。

四、財政可持續性評估與政府會計改革

可持續發展追求經濟、社會、環境的協調發展， 但從上述三重框架來評估財政可持續性是一個龐大的工程。 不同學者從不同角度對財政可持續性評估進行了探討， 但目前尚未形成一個統一的結論。 總體而言， 財政可持續性評估是基于現有政策不變假設， 根據歷史信息和評估期間預測事項或條件等信息對未來的財政狀況進行推斷。 當前財政可持續性評估主要從經濟和統計的角度進行， 信息主要來自財政統計等宏觀層面， 有比較嚴格的假設， 超越了傳統會計的邊界， 會計在財政可持續性評估中扮演著邊緣角色。 現有會計核算方式存在對象范圍的狹隘性與存續周期的短期性弊端， 無法真實評估債務的潛在規模及其內在結構， 這不僅會嚴重損害支撐財政可持續的信息基礎， 而且會變相激勵政府進行成本轉嫁， 加大財政風險[7] 。 為實現國家之間的比較， 有必要通過建立共性的方法， 發揮政府會計在財政可持續性評估中的戰略性和創造性作用， 并對現有的政府會計制度和列報方式進行改革， 為財政可持續性評估提供更多的信息支持。

（一）構建多層次結構的政府報告體系， 建立單獨的財政可持續報告

IPSASB在2008年發布的《多層次政府財務報告模型》將政府財務報告分為四個層次。 其中： 最核心的一層是政府財務報表及其附注， 包括資產負債表、收支表、現金流量表等;第二層次是相關非財務信息的披露;第三層次是在政府財務報告中納入相關的財政統計數據， 以便將基于會計制度與統計制度的報告進行對比、補充， 提高政府財務報告的有用性;第四層次還將宏觀經濟走勢預測與未來財政支出密切相關的人口統計等信息納入政府財務報告中， 為評估財政可持續發展提供基礎數據[23] 。 多層次的報告體系滿足了不同利益相關者的信息偏好， 解決了短期和長期之間的二元悖論問題（短期最優的過程和結果對長期而言并非最優）， 為財政可持續性評估奠定了基礎。 財政可持續性評估是一個復雜的建構， 信息使用者可以從最核心層次的財務報表及其附注中獲取與財政可持續性評估相關的部分信息， 但其關鍵信息（如預期現金流入和流出， 長期財政可持續的維度描述性討論及相關指標， 相應的原則、假設和方法等）仍無法從財務報表中獲取， 這不僅需要對傳統的財務報告進行改造， 還需要超越傳統的財務報告， 以其他框架提供的信息作為補充， 從而滿足利益相關者的信息需求。

對于財政可持續性評估信息的具體列報方式， 目前有兩種主流觀點： 一是將財政可持續報告作為通用目的財務報告的一部分， 但這樣意味著財政可持續性信息需要經過審計， 放大了會計的邊界， 并導致信息超載;二是在通用目的財務報告之外單獨披露財政可持續性評估信息， 這也是目前大部分國家常見的做法， 但必須明確傳統財務報告和財政可持續性評估信息的邊界。

IPSASB在2013年發布的推薦實務指南《主體財務長期可持續報告》認為， 應當在通用目的財務報告基礎上補充提供財政可持續性信息， 財政可持續性信息可以單獨報告或作為其他報告的一部分。 盡管該實務指南認為長期財政可持續性信息披露不應局限在特定政府層面， 而應擴展至所有的公共部門主體， 并與財務報表的邊界保持一致， 但由于沒有舉債權和稅收立法權的政府或主體的資源主要來自上級撥款和轉移支付， 考慮到政府間財政體系的復雜性， 因此編制主體應集中在具有舉債權和稅收立法權的各級政府層面。 IPSASB認為， 長期財政可持續性信息主要包括： 預期現金流入或流出的信息、對預測的描述性討論分析; 長期財政可持續不同維度（服務維度、收入維度和債務維度）的信息及其相關指標; 預測所依據的原則、假設和方法等信息。

FASAB發布的《聯邦財務會計準則公告第36號——美國政府綜合長期財政預測報告》要求聯邦政府及其機構報告財政可持續性信息， 以幫助報告使用者評估未來的預算資源是否足以維護公共服務和滿足到期債務需要。 財政可持續報告提供當前政策不變假設基礎下的預期未來收入和成本， 可以有效評估代際公平和管控風險， 有助于減少因信息不對稱帶來的逆向選擇和道德風險問題。 財政可持續報告有別于傳統的財務報告， 這就必須對財政可持續報告的編制主體、報告主要信息、報告周期、評估期間、評估方法等進行規范。

GASB認為， 經濟狀況報告是政府判斷財政可持續發展的重要依據， 并于2009年啟動《經濟狀況報告》項目， GASB將該項目研究劃分為研究背景、經濟狀況報告：統計部分和財政可持續三個階段。 GASB將經濟狀況分為財務狀況（政府的資產、負債、凈資產的現狀， 在基本財務報表中列示）、財政能力（政府持續履行到期財政義務的能力和意愿）和服務能力（政府持續履行所承諾服務的能力和意愿）三個部分。 GASB還認為， 使用者需要更多的前瞻性信息以評估財政可持續性， 具體包括：預期現金流入和流出（按現金制預測）、預期財政義務（按應計制預測）、預期每年償還債務（包含本金和利息）、現有政府間相互依賴的服務（一個或多個政府代表另一個政府提供服務）及其性質的描述性討論， 上述五類信息有助于使用者對政府的財政能力和服務能力進行判斷， 但這些信息無法在傳統財務報告中得以充分體現。

財政可持續報告建立在政策不變（假設評估日政策繼續有效， 當然下列偏離現有政策的情形也是適宜的：含已頒布但在預測期間生效的政策;現有政策條款存在不一致的情況;目前的政策存在終止日期）的假設基礎上， 如果相關的政策、假設和估計等發生變化， 則必須明確解釋其變化的原因。 考慮未來的經濟狀況和其他狀況， 對主要的宏觀經濟變量（人口假設， 包含出生率、死亡率、凈移民數量等;經濟假設， 包含GDP增長率、折現率、匯率、通貨膨脹率、自然環境要素等）進行評估， 綜合考慮歷史信息并根據未來相關事項和條件來調整所預期的未來資源流入和流出， 幫助使用者判斷評估結果的合理性， 以約束政府當局的機會主義行為， 同時充分利用微觀會計數據減少人為操縱， 避免誤導信息使用者。

在資本市場全球化的背景下， 考慮到預測的精度較低以及變量之間的外生關系將增加財政可持續性的復雜性， 必須對關鍵假設變量（如利率等）進行敏感性分析， 以確定置信區間。 預測期間的確定應考慮可證實性、如實呈報和可靠性等信息質量之間的平衡。 評估期間越長， 關注的未來事件就越多， 不確定性也越大， 信息可靠性和精確性就越低;若評估期間過短， 則會遺漏部分重要信息， 特別是人口老齡化等重要信息， 且易于被操縱， 降低信息的相關性。 評估期間一般以30 ～ 50年為宜（與國債市場發行的較長時間債券相適應）， 具體運用時應對評估期間的選擇原因進行說明， 特別是要對前5年進行戰略性評估（與政府一屆任期、“五年”規劃綱要、中期財政規劃相結合）。 此外， 財政可持續報告并不能捕獲和報告政府活動對社會和環境的影響， 需要借助其他的報告來提供合適的社會和環境可持續的信息和解釋。 政府應定期披露財政可持續性評估報告， 為降低披露成本， 可每5年或當財政政策發生重大變革時披露財政可持續報告， 條件成熟后可每年披露一次。

（二）政府財務會計采用完全的應計制， 明確資產和負債范圍

當政府向資本市場融資或展期債務時， 需要提供財政穩健程度的評估信息， 赤字和國債等雖然可以測度政府當前面臨的經濟壓力， 但無法提供政府履行其長期責任的能力。 財政可持續概念由債務可持續擴展而來， 償債能力始終是財政可持續性評估的核心， 但應明確的是償債能力是財政可持續的必要而非充分條件， 財政可持續與債務動態性變化密切相關， 此外還取決于所處經濟周期的變化、外部環境的穩定、赤字結構等因素。 每個國家的起點和目標不同， 即便債務水平相同或債務占GDP的比例相同， 違約風險也可能存在較大差異， 這與國家的經濟和政治環境密切相關。 財政可持續性評估的有效性取決于數據的可靠性和方法的科學性， 評估工具越簡單， 實務中被運用的程度越高。 對一級政府而言， 基于微觀主體層面匯總形成的政府財務報告信息更加可靠和完整。

可采用以下兩種方式測度償債能力：一是以現有公共債務占GDP的比例、目標債務占GDP的比例等閾值點作為財政可持續性的預警信號， 如果當前的債務水平低于某一閾值點， 則意味著財政相對健康， 反之則意味著可能存在財政風險， 這種方法便于國別之間的比較， 但是GDP核算質量難以得到有效保障。 二是根據資產存量和負債存量之間的配比關系判斷財政可持續性， 當資產大于負債時， 表明財政是可持續的， 反之則不可持續。 這與資產負債數量和結構之間的匹配高度相關， 資產和負債的結構更多的是跨期資產和負債價值的變化情況而非其價值本身， 將財政可持續性外推到未來一定時期并不意味著要削弱年度財務狀況和財務績效的計量和解釋的重要性， 但會計基礎的確定及其運用程度會造成數據的不可比。 凈資產是衡量償債能力的一個重要指標， 它取決于資產和負債確認和計量的準確程度（特別是不同計量基礎及其運用的程度）。

應計制是良好財務管理的基石， 可以減少因收入和費用計量產生的財政“幻覺”， 更好地反映政府財務狀況和公共服務成本， 并對政府關鍵績效指標進行計量， 以提高政府運行的效率， 更好地度量凈資產。 采用應計制進行核算， 基本上可以覆蓋所有資產和負債信息， 綜合反映政府財務狀況， 從而可以更好地獲取公共服務的成本和評價償債能力， 是財政可持續性評估的起點， 能夠支持對風險、債務和資產的管理， 以規避政府面臨的宏觀經濟風險和金融風險， 防止出現償債危機乃至資不抵債的情況， 因此資產和負債范圍的界定對財政可持續性判斷尤其重要。

對于資產、負債確認爭議較大的是：自然資源稟賦資產（如土地、已探明的石油、天然氣、其他礦產等自然資源）、遺產（如國家公園、歷史古跡、藝術作品、博物館等）、軍事資產如何確認;養老金負債、社保基金缺口如何確認;預計負債是否確認;或有負債如何披露。 對于自然稟賦資產， 可以在一定程度上反映政府的償債能力， 但由于其具體口徑、變現能力、權利歸屬、確認計量等尚無固定標準， 目前宜在財務報表附注中進行披露， 未來可以在“國家資產負債表”中進行反映。 國家資產負債表屬于國民經濟核算范疇， 與政府資產負債表之間的政府合并報表存在密切關系。 對于遺產， 則可按歷史成本計量。 對于軍事資產， 由于其耗用的不確定性， 可按歷史成本確認。 對于負債的確認， 可參照IPSASB發布的《國際公共部門會計準則第19號——準備、或有負債和或有資產》（IPSAS 19）區分其他負債、準備和或有負債， 以更好地對財政可持續性進行評估。

可持續發展更加需要隱性承諾和未來義務的信息， 目前一般有三種處理辦法：確認為負債;不予確認， 但在財務報表附注中披露;既不確認也不披露。 目前應以現有最佳假設為基礎， 將隱性債務顯性化， 同時將預計負債納入資產負債表的核算內容。 根據國際經驗， 政府的或有債務有時會引起財政的不穩定， 因為它使得政府減少債務和赤字的努力更為困難， 是影響財政承受能力的重要因素[24] 。 對于政府擔保等或有負債， 傳統的財務和預算報告均將其排除在分析框架范圍之外， 但或有負債是影響財政可持續性的重要因素， 應在備注中對較為重要的或有負債的性質及其可能帶來的風險進行披露， 并對其進行持續的評估。

IPSASB在制定IPSAS 19時把社會福利有關的義務排除在外， 其認為與社會福利相關的資源流動信息是財政可持續性信息的重要組成部分， 并于2002年開始啟動社會福利項目。 IPSASB于2015年發布了《社會福利：確認和計量》咨詢稿， 探討了義務事件法、社會契約法、保險法等三種核算社會福利的方法， 其后根據反饋意見在2017年發布了《社會福利》準則征求意見稿， 明確了社會福利的范圍， 保留了義務事件法和保險法， 認為社會福利項目的核心是確認和計量社會福利， 可以將其作為養老金負債或類似負債核算的參考。

整體而言， 凈資產為正值并不意味著政府能夠償還債務， 特別是在面臨流動性約束的情況下， 應進一步改變資產、負債的列報方式。 GASB將資產劃分為資本性資產、限制性資產和其他資產， 對應地將負債劃分為與資本相關的債務、與限定性資產相關的負債和其他負債， 并分別計算扣除相關債務后投資于資本資產的凈資產、限定性凈資產、非限定性凈資產。 未來可以借鑒GASB的這種模式， 區分產生現金資產（不影響公共產品和服務提供條件下的資產或易于轉化為財務資源的資產）和不產生現金資產（用于特定目的， 對應政府的服務職能， 一般無法給政府帶來現金流， 還需要不斷投入資金進行維護和保養等， 可以繼續細分為行政管理資產、基礎設施等公用資產）， 同時區分相應的負債， 具體項目按照流動性進行排序， 分別計算相應的凈資產， 以更好地對財政可持續性進行評估。

（三）采取多元的計量屬性

財政可持續性評估是一個動態的系統過程， 會因分析目標、擁有的信息、治理結構以及外部環境的不同而呈現出不同的形式， 具體應基于過去和當前狀況、發展趨勢和未來發展的長期效應入手。 如實呈報的資產負債表是財政可持續性評估的基礎， 而計量基礎的選擇是資產負債表信息是否有效的關鍵， 要真實反映政府財務狀況， 就必須綜合運用多種計量屬性， 以更好地回應用戶的信息需求。 至于具體的計量屬性， IPSASB在2014年發布的《公共部門實體通用財務報告概念框架》中， 將資產的計量屬性分為歷史成本、市場價值、重置成本、凈銷售價格和使用價值五類， 將負債的計量屬性劃分為歷史成本、履行成本、市場價值、免除成本、承擔價格五類。

在國際會計準則理事會（IASB）發布《國際財務報告準則第13號——公允價值計量》之后， 為更好地與私營部門的框架體系協調， IPSASB在2019年9月發布了計量準則咨詢稿， 在分析概念框架計量屬性在現有國際公共部門會計準則的運用的基礎上， 初步將計量屬性劃分為歷史成本、重置成本、履行價值和公允價值四類。

政府所持有的資產和負債種類繁多， 應根據資產和負債的性質采用不同的計量屬性， 具體選擇何種計量基礎需要綜合考慮交易的類型（是經常性還是資本性業務， 通過交換交易還是非交換交易獲得）、資產和負債的性質（不產生現金資產、產生現金資產、持有待售或交易性資產;法定義務、推定義務或其他義務）、資產專門化（是否用于特定目的）、資產的銷售或處置以及負債的清償是否受限等因素來確定。 歷史成本簡單、可操作性強， 但在市場變化較大的情況下會出現成本與真實價值的背離， 隨著時間的推移， 歷史成本在評估政府流動性和償債能力方面的作用逐漸減弱。 公允價值是指市場參與者在計量日發生的有序交易中， 出售一項資產所能收到或者轉移一項負債所需支付的價格， 不需要考慮資產的獲得時間。 由于大部分政府資產是為了滿足特定功能而采購或建設， 缺少活躍和有序的市場， 需要大量的職業判斷， 導致公允價值的客觀性和可驗證性存在困難， 這就需要綜合選擇運用市場法、成本法和收益法等估值技術進行估值， 同時還應考慮其成本效益問題。

（四）提供代際核算， 確保財政代際公平

效率、效果和公平的追求是財政可持續的支柱， 公平分為代內公平和代際公平。 財政可持續性與公共債務的動態性密切相關， 債務償還牽涉代際公平問題， 而債務發行及其投向和使用則與代內公平相關。 代際公平不僅僅是技術經濟問題， 還涉及財政代際公平問題。 何謂財政代際公平？ 從詞源上講， 財政代際公平是利用概念移植方法， 將可持續發展理念引入財政法領域所產生的一個合成詞。 財政代際公平的核心是當代人決策時應保障后代人的財政權益， 但由于認知能力和選舉策略等因素的影響， 當代人的決策往往忽略后代人的權益。 GASB將跨期公平（代際公平）定義為：當前期間服務的成本由當年年度收入承擔， 而不是轉移給未來年度的納稅人。 如果調整后的凈資產出現負數， 則意味著過去年度的服務成本會遞延到未來期間， 倘若遞延到未來期間的成本較高， 政府就必須為這些遞延成本買單， 從而影響未來納稅人的負擔。 如果必須提高未來的稅收水平以支付因當前政策的支出承諾， 則意味著代內或代際的再分配過程。 目前， 代際公平更多的是根據代際賬戶和代際報告來進行評估， 代際報告與財政可持續報告都重在未來， 但代際報告更多側重于當前戰略和政策的可持續性， 未來應在代際核算的基礎上充分發揮政府會計在代際公平中的作用。

（五）實現與財政統計等相關信息的協調

國民經濟核算、政府財政統計報告、年度預算報告、中期財政規劃和財務報告彼此相關， 但目標、立足的理論基礎、覆蓋的范圍、分類及列報方式、計量基礎、計量屬性、利益相關者的信息需求各不相同， 人們可以從不同的報告體系中獲取個性化的信息， 但由于采取的規則各異， 彼此之間存在重疊和矛盾之處， 導致利益相關者在利用不同數據源評估財政可持續性時無所適從， 甚至得出截然不同的結論， 對信息也難以簡單地合并和借鑒， 從而降低報告的價值， 增加信息編制成本。 社會公眾、評級機構和監管部門都需要更為寬泛和可靠的信息進行判斷， 如何選擇合適的數據源或者如何協調宏觀和微觀層面的數據， 已經成為一個新的研究熱點。

國民經濟核算和政府財政統計主要用于宏觀經濟分析和決策， 而財務報告為微觀的政府主體提供相關信息， 同時也是國民經濟核算、政府財政統計等重要的數據源。 IPSASB制定發布的《國際公共部門會計準則第22號——一般政府部門財務信息的披露》認為， 暫時不要求編制財務報表中一般政府部門信息與財政統計基礎下一般政府部門的關系， 主要是出于對成本效益的考慮。 不同國家的政府財務會計因環境和管理模式不同而存在一定的差異， 未來應加強對財務會計的協調， 執行可比的應計制政府會計能為政府財政統計和國民經濟核算提供信息基礎， 特別是赤字和債務數據。 現行財政可持續性評估多從宏觀經濟學的框架進行， 主要采用國民經濟核算、財政統計、預算報告等數據， 而傳統微觀的財務報告尚未充分發揮作用。

從報告編制的邏輯而言， 政府會計信息應發揮基石作用， 如財政統計和國民經濟核算都會利用財務報告和預算報告的數據， 應加快政府會計準則的趨同步伐， 彌合微觀層面和宏觀層面在概念框架、編制主體、專業詞匯、列報方式、分類、確認和計量方面的差異， 提高信息的可比性， 減少信息之間的異構性， 解決碎片化信息交流不通暢問題， 在滿足信息質量特征的前提下整合相關信息， 提升信息傳遞和利用效率。 未來應充分發揮財務會計的作用， 實現財政統計、預算報告和財務報告的有機整合， 以確保財政可持續性評估結果的可信度。

五、結論

財政可持續性是一個前瞻性的概念， 財政可持續可為財政緩沖和政策有序調整預留充分的“財政空間”， 而充分的財政空間是政府綜合運用財政政策熨平經濟周期的基礎。 未來應根據“用戶需求”模型了解用戶（特別是服務接受者及其代表、資源提供者及其代表）對財政可持續性信息的需求。 作為通用目的財務報告的補充， 財政可持續報告應明確披露關鍵程式化的假設和預測方法。

財政可持續需要財政、預算、貨幣、會計等共同發揮作用， 因此應該設計和執行更為嚴格的預算規則、債務規則、收入規則、支出規則等財政約束規則， 特別是充分發揮政府會計信息在財政可持續性評估中的重要作用， 繼續探討應計制在政府中的運用， 發展政府管理會計和成本會計框架， 建立較為完備的成本核算體系。 應合理界定政府支出范圍， 優化支出結構， 強化對財政支出的效益、效率、效果和公平的評估， 完善問責制， 擴大政府績效預算的編制范圍， 并將財政可持續性納入政府官員的評價體系。 要加大財政可持續性信息的公開力度， 確保信息的質量， 確保實現可證實性、如實呈報、相關性、可理解性之間的平衡， 還必須考慮財政可持續報告的成本效益問題。 未來需要繼續對財政可持續性的計量、管理和控制進行深入的研究， 以更好地管控財政風險， 確保財政的可持續。

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