貴州山地特色新型城鎮化發展現狀與前瞻

楊立杰，王麗莎

(1．貴州理工學院馬克思主義學院，貴州 貴陽 550003；2．貴州理工學院組織部，貴州 貴陽 550003)

0 引言

推進以人為核心的新型城鎮化建設是十八大以來黨中央作出的一項重大戰略部署。習近平總書記2013年12月在中央城鎮化工作會議上的講話強調指出：“不是每個城鎮都要長成巨人”，“要讓城市融入大自然，不要花大氣力去劈山填海，很多山城、水城很有特色，完全可以依托現有山水脈絡等獨特風光，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。”[1]作為典型的喀斯特山區地貌，貴州92.5%的面積為山地和丘陵，是名副其實的山地大省，素有“九山半水半分田”之說。這一基本省情決定了貴州實施平原型城鎮化的條件相對不成熟，要跟上全國新型城鎮化的速度，必須選擇一條符合省情實際和經濟社會發展階段特征的、具有山地特色的新型城鎮化道路。

1 貴州山地特色新型城鎮化發展現狀

新中國成立70年來，貴州城鎮化經歷了從緩慢發展到快速發展的階段性變化。自新中國成立到20世紀末，貴州城鎮化一直處于緩慢發展階段。進入新世紀后，承接西部大開發的機遇，在工業強省戰略的驅動下，貴州省城鎮化水平出現了一個明顯提升的過程。2009年全省城鎮化率達到30%左右的城市化率拐點后，城鎮化跨入加速推進的發展階段。2011年全省首次城鎮化推進大會的召開，城鎮化發展速度和質量進步明顯[2]，后發潛力逐步顯現。

1.1 城鎮化發展思路逐步明晰

改革開放前，貴州與全國的城鎮化進程差距不大，發展進程基本保持一致。之后差距逐步拉大。改革開放后，貴州城鎮化呈現出自上而下、以工業化推動城鎮化、以貴陽為中心的城市集群輻射周邊地區等特征。新世紀頭十年，貴州城鎮化發展步入快車道，發展環境越來越好，發展水平和城鎮規模都超過十年前。隨著《貴州省城鎮體系規劃(2001-2020年)》《貴州省關于加快推進小城鎮建設的意見》等一批政策性文件的相繼出臺實施，為貴州實施大中城市帶動、加快推進小城鎮建設戰略的新型城鎮化發展道路迎來了發展機遇。進入“十二五”，城鎮化帶動戰略成為兩大主戰略之一，得益于國發2號文件、西部大開發等政策和資金上的強大的頂層支持機制，城鎮化發展進入以人為本的加速發展階段。在城市化過程中，結合貴州多山地多民族的資源條件和依山傍水的城市分布格局，城鎮化發展模式的選擇在實踐中得到不斷深化。以往通過深挖城市特色，發展集約型產業，不斷拓展多樣化、組團式發展道路，持續創新點狀式集中的山區綠色城鎮化道路[3]的發展模式，逐步過渡到“有特色、集約型、多樣化、可持續的貴州山地特色新型城鎮化道路”，道路探索越來越成熟，由此拉開了山地特色小城鎮發展路徑加快探索的序幕。2015年10月，國務院設立了貴州山地特色新型城鎮化示范區，加速新型城鎮化的發展之路。同時，山地特色新型城鎮化建設步入提質提速的新時期。在城鎮形態上更加重視小城鎮的發展，小城鎮建設的發展路徑和方向得到進一步明確，以小城鎮建設推動提高城鎮化率、推進以人為核心的城鎮化的發展戰略加快推進，以小城鎮建設促進就地就近城鎮化融合發展的新路落地落實。十三五以來，在國家開展特色小鎮建設的大背景下，貴州省適時調整，加快轉變城鎮發展方式，找準特色定位，城鎮化開始由速度型向速度和質量并重型轉變。在城鎮發展思路上，合理控制城鎮規模，因地制宜不以攤大餅的形式發展，把新城區的建設和老城區的更新全面融合，堅持“蒸小籠”，這種以人為本、因地制宜、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的貴州山地特色新型城鎮體系[4]實踐證明非常符合新時代貴州城鎮化的發展形勢。

1.2 城鎮人性化布局和形態多樣性不斷發展

構建以城市群為主體的大中小城市和小城鎮協調發展的新格局是貫徹落實十九大精神的時代命題。從聯系的觀點來分析，城市群的整體功能要優于區域中各城市的功能之和。十九大以后，針對城市群建設如何關照貴州山地城市的實際，如何處理好山與城的共融發展，貴州在實踐中不斷總結經驗。在新型城鎮化建設實踐中，貴州自然地理環境和城市發展特點等因素決定了貴州的城鎮化與發達地區和平原地區存在較大不同，貴州的城市群也經歷了從無到有的培育發展過程。十三五以來，貴州以山地特色新型城鎮化示范區建設為助推器，發揮新型城鎮化對區域協調發展戰略和鄉村振興發展戰略的促進作用，同時依托高鐵等重大基礎設施互聯互通一體化建設、更加人性化的人口安置方式、特色優勢產業的培育等機遇，2016年至2018年三年間貴州省城鎮人口增加了235萬人左右，平均每年新增78.2萬人，“一核一圈四帶五心多點[5]”的黔中城市群城鎮化水平進一步深化，對周圍城市的吸引力和輻射帶動力越來越強。提檔升級組團式、點狀式、串珠式布局的特色小鎮建設，具有西部地區特色的“個十百千萬”多元型城市群發展格局徐徐展開，大、中、小城市協調發展的城鎮體系初步形成。

1.3 城鎮化率快速提高

新中國成立70年來，貴州的城鎮化率快速提升。新中國成立初期的時候，貴州省的城鎮化率還不到10%，到2018年就達到了47.52%。1949年貴州省僅有貴陽1個建制市，到2018年全省共有15個建制市，與全國差距進一步縮小。統計數據顯示，2013年以來，貴州省經濟、社會發生翻天覆地變化，人口城鎮化進程加速。2013年至2018年五年間，貴州省常住人口城鎮化率從37.83%提高到47.52%，年均增長1.94個百分點，年均增幅高于全國0.77個百分點。全省常住城鎮人口從1 324.89萬人增長到1 710.72萬人，年均增長77.17萬人，貴州省常住人口城鎮化率連續5年增幅在全國保持前列[6]，雖然距全國59.58%的城鎮化率還有較大差距，預計在較長的一段時間內仍有較大的提升空間。

1.4 新型工業化和新型城鎮化建設良性互動

新中國成立初期的貴州，產業結構單一，是農業占絕對支配地位的絕對貧困地區。貴州原省委書記栗戰書認為，“貴州當前最主要的矛盾是‘慢’，要想加速發展、實現跨越，根本出路就是工業化和城鎮化”。改革開放以來，貴州工業經濟發展日新月異，經濟增速領跑態勢形成，活力不斷增強，質量效益明顯提升。近十年來，貴州既注重落實加快發展、綠色發展、高質量發展的底線要求，又在辨證處理好新型城鎮化、新型工業化與脫貧攻堅任務同步發展的基礎上，堅持傳統產業提升和新興產業培育“兩條腿”走路。通過企業引進、改造、融合等項目的實施，貴州大數據等新興產業活力迸發、動能釋放，工業化率和城鎮化率的差距逐步縮小。2018年，貴州全省規模以上工業增加值比上年增長9%、規模以下增長9.1%。統計數據顯示，1949年貴州省生產總值僅為6.23億元，2018年達到了14 806.45億元，增長2 377倍。尤其在2012年至2018年，全省地區生產總值年均增長11.0%，增長連續8年居全國前三位，貴州整體經濟實力明顯增強[7]。

2 貴州山地特色新型城鎮化發展面臨的問題

2.1 小城鎮發展特色不夠鮮明

在特色小城鎮建設中，一些地方城鎮發展規劃不夠科學，不能正確處理好守正與創新的關系，特色小城鎮建設中 “房地產化”、“產業園化”、“產業空心化”、“千鎮一面”等問題突出，導致存在小城鎮建設定位不準、產業化水平低、城市風貌同質化嚴重等問題，忽視了對地方特色元素本身的培育和發展，山地特色、民族特色、文化特色、產業特色等彰顯不夠，特色小城鎮不夠“特”，不夠“新”，不“蒸小籠”、不串“珍珠”，對高質量推動小城鎮建設的新路子探索不足。

2.2 城鎮化區域發展城鄉發展不平衡

城鎮規模普遍偏小，城市群集聚作用有限。截至目前，貴陽市中心城區雖然有330萬人口，但這里面有相當一部分人尚未完全融入城市生活，人口規模與周邊的省會城市相比也比較落后，而遵義、安順等次級中心城市人口更少，城市的輻射帶動能力明顯滯后于城市發展速度。全省城鎮化水平最高的貴陽市，2018年城鎮化率達到75.4%，是全省(47.52%)的1.6倍，高于城鎮化較低的畢節市(42.5%)32.9個百分點。區域發展不平衡，經濟聯系較為松散，產業融合難度大，由于少數大城市如貴陽因各種公共資源的集中、集聚過多城市功能等因素，在城鎮化過程中出現了人口擁擠、房價偏高、交通擁堵等“城市病”問題。一些中小城市和小城鎮由于基礎設施不完善、產業基礎薄弱、公共服務發展滯后、就業吸納能力不足等問題，城鎮化區域發展城鄉發展不平衡問題面臨挑戰，急需回應。

2.3 推進農業轉移人口市民化任務依然艱巨

截至2018年底，貴州省有200多萬農業轉移人口落戶城鎮，新增的城鎮人口主要是因易地扶貧搬遷而需集中安置的人員，戶籍人口城鎮化率遠低于常住人口城鎮化率。雖然農業轉移人口進城落戶的門檻不斷降低、通道逐步拓寬，但是由于許多現實問題的政策銜接尚未完全處理好，這些因土地城鎮化和戶籍城鎮化而“被城鎮化”的農業轉移人口最終淪為城市“過客”、成為“兩棲”農民，市民化進程阻礙因素重重。另外城鄉差距的不斷縮小也使越來越多的農民轉化為市民的動力不足，顧慮重重，農業轉移人口市民化的難題亟待破解。

受制于山多地少人地矛盾突出、貧困人口多、生態環境相對脆弱等先天制約因素，貴州的城鎮化發展道路不可能走大規模發展大城市的路子，那么，接下來要解決的就是，貴州應該選擇什么樣的山地特色城鎮化發展道路？

3 推進貴州山地特色新型城鎮化發展的對策建議

3.1 科學謀劃，不斷提高山地特色新型城鎮化發展質量

黨的十八大以來，貴州新型城鎮化發展加速推進，進入既重視速度更重視質量的發展階段。從質量上看，貴州處于城鎮化中期向后期過渡的階段。提高城鎮化質量，首先要破解的問題就是因地制宜，做好頂層設計。我們所要的城鎮化絕不是簡單“造城”的城鎮化，而是立足自身的資源狀況、特色優勢、發展階段的未來可持續的城鎮化，所以頂層設計尤為重要。在頂層設計上要科學謀劃，全面貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，一張藍圖繪到底，把堅定不移推進山地特色城鎮化作為全省重大戰略，深入研究推進新型城鎮化的思路、目標、任務、方向等重點問題，道法自然，充分考慮人和城、產和景、山和水的良性互動，形成具有引領性、指導性、可持續的戰略性總體規劃，以科學規劃有序推進全省山地特色新型城鎮化發展。其次要改革制約城鎮化發展的關鍵制度。推進城鎮化建設要緊緊依靠改革，用好改革牌，打好組合拳，學習借鑒各地新型城鎮化發展經驗，密切關注并逐一破解城鎮化過程中遇到的難點問題，推進城鎮建設投融資制度、生態保護制度等體制機制改革創新取得重大突破，不斷滿足貴州人民群眾對美好生活的新需要新要求新期盼。

3.2 突出特色，推進大中小城市和小城鎮協調發展

貴州山地多、丘陵多，壩地平地稀缺，這一獨特的省情對貴州推進山地特色城鎮化來說，既是制約因素，又是發展優勢。矛盾的特殊性告訴我們，貴州的山地特色是個性、特殊性，是貴州建設山地特色城鎮化具體實踐的哲學基礎。用好山地優勢、突出山地特色、做好山地文章，遵循山地城市發展規律，正是對貴州省情的正確分析，恰恰是貴州打造獨具特色的山地特色城鎮化道路的獨一無二的優勢體現。在城鎮體系的空間形態上要敢于突破傳統思路，圍繞“山”，“水”兩個字做文章，立足“新”字下功夫，圍繞“特”字求發展。一是充分發掘小城鎮的優勢，積極運用五大新發展理念，充分調研取經，科學規劃論證，盤活小城鎮特色基因。貴州省仁懷市茅臺鎮、安順市鎮寧縣黃果樹鎮等類型不同、特色各異的小城鎮發展樣本不斷涌現，走出了一條百姓富、生態美的貴州山地小城鎮化發展道路。同時，要深挖特色，宜工則工、宜農則農、宜游則游、宜商則商，做“特”小城鎮，讓小城鎮在“舊”中見“新”，在“特”上見“美”，推動“小城鎮+”高質量發展，摒棄“千城一面”的城鎮化發展模式。二是以黔中城市群為主體，優化城鎮化空間布局和形態，充分考慮居民的生活便利性和舒適度，使城市發展更有人味、更有溫度。與長三角城市群相比較，黔中城市群發育水平較低，常住人口僅有1 000萬人。未來應進一步強化貴陽中心城區和貴安新區的核心輻射帶動，整合優化資源配置，形成聯動效應和發展合力，推動形成一條具有山地特色的城市群發展新路，打造山地特色新型城鎮化先行示范樣本。

4 結語

山地特色新型城鎮化建設是新時代推動貴州經濟社會高質量發展的強大引擎，必須立足貴州省情實際，科學謀劃，把山地特色的優勢做強做優，堅定不移地向前推進。新型城鎮化怎樣提高質量？如何更好實現以人為核心？新型城鎮化如何與生態文明兼容？大中小城市和小城鎮如何協調發展？如何厘清新型城鎮化認識和實踐誤區？新型城鎮化未來如何破局？新型城鎮化需要堅持和完善哪些制度等一系列問題，今后還要繼續進行理論創新和實踐探索。