養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

黃玲 周琛

摘要：隨著人口老齡化進(jìn)程的不斷加快，老齡人口的不斷增長，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)成為近幾年各級政府著力發(fā)展的重點(diǎn)。本文基于地域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度影響以寧波、衢州兩地為例，著重對城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)體系、醫(yī)養(yǎng)服務(wù)體系、政策扶持層面等方面進(jìn)行比較研究，通過比較分析總結(jié)出兩地的養(yǎng)老服務(wù)成功經(jīng)驗(yàn)，為衢州市養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)體系的建設(shè)提供可行性建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)體系；居家養(yǎng)老；比較研究

引言

國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃提到，預(yù)計到2020年，全國60歲以上老年人口將達(dá)到2.55億人左右，占總?cè)丝诘?7.8%；而其中，預(yù)計將有2 900萬人為高齡老年人口，1.18億為獨(dú)居和空巢老年人口，老年撫養(yǎng)比預(yù)計提高到 28%①。截至2017年末，浙江省60歲及以上老年人口1 080.08萬人，與2007年相比，老年人口數(shù)增長了381.48萬人，占總?cè)丝诘?1.77%。其中，80歲及以上的高齡老年人口數(shù)至2017年底上漲到165.09萬人，十年期間高齡老年人口凈增64.05萬人，年均增長5.03%②，高齡老年人口增長速度顯著，明顯快于老年人口的增長速度。面對“銀發(fā)浪潮”的沖擊，我國社會化養(yǎng)老服務(wù)供給匱乏，老年人口的照料需求日益提高，導(dǎo)致養(yǎng)老的相關(guān)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)供不應(yīng)求。如何從更多的先進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系中尋求成功的經(jīng)驗(yàn)是我們的主要研究問題。

由于受各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口老齡化狀況和財政實(shí)力等因素的影響，其養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)程度也存在差異化。所以本文基于寧波、衢州兩地的對比分析，從城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)體系、醫(yī)養(yǎng)服務(wù)體系、政策扶持層面等幾個方面進(jìn)行比較研究，提取出寧波市的成功經(jīng)驗(yàn)，為衢州市在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面存在的不足提供建設(shè)性建議。

一、寧波、衢州兩地養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.寧波市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

寧波市是國內(nèi)較早進(jìn)入老齡化社會的地區(qū)，其老齡化速度較快，老齡化程度高。截至2018年末，寧波市60周歲及以上老年人口為151.3萬人，占全市總?cè)丝诘?5.1%。預(yù)計到2025年，老年人口占比將提升到總?cè)丝诘?/3，寧波市老齡化速度超過全省、全國平均水平③。面對日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢，寧波市做出了策略規(guī)劃：（1）以服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)；（2）以老年助餐、專業(yè)化生活照料和老年醫(yī)療等服務(wù)為重點(diǎn)；（3）以政策規(guī)范、人才培養(yǎng)等為保障。并在此規(guī)劃上構(gòu)建了“一網(wǎng)絡(luò)三服務(wù)一保障”的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。基本形成以政府為主、社區(qū)社會參與為輔的養(yǎng)老服務(wù)模式。并初步在城鄉(xiāng)構(gòu)建起了全覆蓋的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

2.衢州市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

截至2018年末，衢州市60周歲及以上老年人口達(dá)到56.7萬人，占總?cè)丝诘?2 %。其中不同年齡階段人口分布為，65歲及以上老年人口為39.2萬人，70歲及以上老年人口為24萬人，80歲及以上的高齡老人為9.2萬人，90歲及以上的高齡老人為10 905人④。據(jù)統(tǒng)計，衢州市老年人口持續(xù)增長，老年人口總數(shù)由2006年底的35.5萬人，增長到2018年底的 56.7萬人。 80歲及以上的高齡老人總數(shù)由2006年底的4.5 萬人增長到2018年底的9.263 6萬人。老齡化、高齡化、空巢化已成為衢州市老年人口的主要特征。面對人口老齡化問題，2014年6月，衢州市政府出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》，對衢州市未來養(yǎng)老體系目標(biāo)建設(shè)做出了明確規(guī)劃。其一，打造“9643”的養(yǎng)老服務(wù)總體格局。以居家養(yǎng)老核心，在社區(qū)和政府的幫扶下，構(gòu)建出覆蓋城鄉(xiāng)、功能健全、制度完善的養(yǎng)老服務(wù)體系。其二，構(gòu)建20分鐘的居家養(yǎng)老服務(wù)圈。可縮短老年人的照料距離，使得老人可在短時間、小范圍內(nèi)享受到服務(wù)圈中全面的生活照料和文娛活動等，服務(wù)圈的形成既考慮了老年群體的身體條件的限制性，又滿足了老人的娛樂需求。⑤該政策也在衢州市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中得到了有效的實(shí)施。

二、寧波、衢州兩地養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)比較

1.從城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)視角出發(fā)，多元化的養(yǎng)老服務(wù)模式存在空缺

截至2018年底，寧波市建有各級各類居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）2 985個，其中，區(qū)域性居家養(yǎng)老服務(wù)中心88個、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）覆蓋達(dá)到52%，居家養(yǎng)老服務(wù)站2 897個，社區(qū)（村）覆蓋率達(dá)到93%。在城市的居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中，寧波市呈現(xiàn)出了多元化的養(yǎng)老服務(wù)模式特點(diǎn)。2008年3月，寧波鄞州區(qū)開始試行建設(shè)“家院互融”新型養(yǎng)老服務(wù)模式，通過居家養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩者相互融合，不僅為養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)降低成本，服務(wù)的方式也更加靈活便捷，這種模式還將相對獨(dú)立、自成一體的居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的養(yǎng)老資源有效地整合，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)化、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)面向居家養(yǎng)老的老人，實(shí)現(xiàn)資源共享，造福于更多的老年群體。在該社區(qū)模式建設(shè)過程中，寧波市在區(qū)級層面創(chuàng)辦了家院互融中心等養(yǎng)老服務(wù)中心，家院互融服務(wù)站建設(shè)在21個鎮(zhèn)（街道）實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并依托320個居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站） 20個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，構(gòu)建起覆蓋城鄉(xiāng)的大養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在該模式中還設(shè)置了紅螞蟻志愿服務(wù)、信息化服務(wù)等六個服務(wù)平臺，服務(wù)半徑可輻射全區(qū)16萬人。在社區(qū)內(nèi)建立“一庫一線一機(jī)一系統(tǒng)”的信息化服務(wù)模式，設(shè)置完善的養(yǎng)老信息化系統(tǒng)，開通“家院互融”服務(wù)專線予以互通了解，更好地對老年人需求做精細(xì)化了解。一方面，實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)互通共享，另一方面，促進(jìn)了老人與老人、老人與中心之間的關(guān)系往來，更便捷地為老年人提供服務(wù)。通過長期的探索，寧波形成了“需求主導(dǎo)、家院互融、虛實(shí)互促、社會互動”的養(yǎng)老服務(wù)新模式。相較于寧波市探索出的特色“家院互融”服務(wù)模式，衢州市在養(yǎng)老服務(wù)模式共融發(fā)展方面仍存在空缺。

在農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)層面，寧波市積極探索新的農(nóng)村居家養(yǎng)老模式，運(yùn)用“政府補(bǔ)一些、社會幫一些、村里貼一些”的方式建設(shè)老年養(yǎng)老院、老年公寓等，探索出“舊宅回收、集體建設(shè)、無償居住、配套服務(wù)”的集中式的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)村內(nèi)就地養(yǎng)老。同時，鼓勵全市農(nóng)村推行“以老助老”的養(yǎng)老服務(wù)模式，吸引了6萬多名志愿者參與到“以老助老”志愿服務(wù)的隊(duì)伍建設(shè)中，目前已在2 900多個社區(qū)（村）建立了志愿服務(wù)隊(duì)伍，約6萬多名老年人在結(jié)對幫扶服務(wù)中受益。衢州市將完善農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的建設(shè)，使之在農(nóng)村地區(qū)達(dá)到全覆蓋建設(shè)。并將傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老服務(wù)站、農(nóng)村敬老院等進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)成為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心等。衢州市在農(nóng)村養(yǎng)老體系的建設(shè)中，與寧波市一樣，也鼓勵有條件的農(nóng)村更新養(yǎng)老模式，鼓勵推行“以宅基地?fù)Q養(yǎng)老”，加強(qiáng)養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)，增加養(yǎng)老建設(shè)用房的數(shù)量，興建農(nóng)村老年公寓、幸福院等，實(shí)行集中式居家養(yǎng)老。

2.醫(yī)養(yǎng)服務(wù)體系建設(shè)仍在不斷探索階段

寧波市積極探索建立保障失能、失智老人的基本生活以及醫(yī)療長期護(hù)理養(yǎng)老保險制度。推行居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）與基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)簽約合作，老年人群契約式家庭醫(yī)生服務(wù)等方式。建設(shè)新型的“醫(yī)養(yǎng)融合”運(yùn)營機(jī)制，致力打造醫(yī)中有養(yǎng)、養(yǎng)中有醫(yī)，醫(yī)養(yǎng)融合的服務(wù)體系。在老人看病難層面，積極破除“看病難”難題，為老年人就醫(yī)開通“綠色通道”，建立對口支援和合作診聯(lián)動機(jī)制，將醫(yī)保定點(diǎn)的范圍擴(kuò)增到民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中。在醫(yī)護(hù)人才培養(yǎng)層面，注重老年護(hù)理專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)，成立寧波老年照護(hù)與管理學(xué)院，開設(shè)老年保健與管理、康復(fù)治療等養(yǎng)老護(hù)理相關(guān)學(xué)科。

衢州市建立了醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間的對口支援和合作機(jī)制的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)體系。鼓勵在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)，提供醫(yī)學(xué)護(hù)理、康復(fù)期照料、臨終關(guān)懷等多項(xiàng)醫(yī)療服務(wù)內(nèi)容，豐富養(yǎng)老醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)的內(nèi)容。在人才隊(duì)伍建設(shè)層面，加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，開展老年人醫(yī)療和特殊護(hù)理需求技能培訓(xùn)，在衢州市職業(yè)技術(shù)學(xué)院、衢州中等專業(yè)學(xué)校等院校內(nèi)開設(shè)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)專業(yè)，致力于培養(yǎng)一批高專業(yè)技能和高專業(yè)素質(zhì)的人才隊(duì)伍。

3.政策扶持層面

寧波市制定了一系列優(yōu)惠扶持政策，包括了用房保障、資金補(bǔ)助、稅費(fèi)減免等方面的。通過創(chuàng)新參與機(jī)制，政府鼓勵民間社會力量參與到養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，以公建民營，民辦公助的方式降低機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本，并允許非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)直接辦理民辦非企業(yè)單位登記。注重政府的引領(lǐng)作用，市政府先后出臺《寧波市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)實(shí)施意見》等政策文件，從政府層面引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的道路。在法制保障方面，發(fā)布了《寧波市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》。在政府財政扶持方面，設(shè)立專項(xiàng)養(yǎng)老資金。從家庭狀況、生活自理能力等方面，審核評估城鄉(xiāng)低保家庭中符合條件的失能、失智老人 對其辦理入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（居家養(yǎng)老）的，依據(jù)其評估結(jié)果的輕重依賴程度，給予一定的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。明確3大類28項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)助項(xiàng)目清單，主要包含生活照料、健康護(hù)理、精神慰藉等。在人才隊(duì)伍建設(shè)方面，實(shí)行“入職獎補(bǔ)”“特崗津貼”等引才和留才的優(yōu)惠制度，対一線養(yǎng)老人員發(fā)放獎勵補(bǔ)助，對持證上崗的養(yǎng)老護(hù)理人員依照其證書等級高低發(fā)放特崗補(bǔ)貼。實(shí)行居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，出臺地方標(biāo)準(zhǔn)《居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級規(guī)范》及評定辦法，并將等級作為享受財政補(bǔ)助的依據(jù)。

衢州市在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》給予了有關(guān)扶持政策。具體做法包括如下幾個方面：第一，完善土地供給政策，保障養(yǎng)老建筑用地指標(biāo)。將閑置的土地資源調(diào)整成養(yǎng)老建設(shè)用地，擴(kuò)大城鄉(xiāng)社區(qū)配套用房建設(shè)范圍，增加社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地使用，主要采用國有劃撥土地的方式，予以合法使用；營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，主要通過招拍掛讓方式供地。衢州市在實(shí)踐中，探索以土地使用權(quán)作價入股的方式，實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)社會力量投資建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。在財政投入方面，其一，在床位建設(shè)、床位運(yùn)營兩方面對民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行補(bǔ)貼。其二，對城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)照料中心，各級財政給予一定的建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。其三，對各個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠政策，鼓勵支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營。在人才隊(duì)伍扶持方面，衢州市專門開設(shè)了養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)基地，并且對符合參加相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)的從業(yè)人員發(fā)放補(bǔ)貼。實(shí)際從事相關(guān)養(yǎng)老崗位的人員，給予就業(yè)補(bǔ)貼制度和特殊崗位津貼制度，依法繳納社會保險，對獲得養(yǎng)老服務(wù)技能職業(yè)資格證書的護(hù)理人員給予技術(shù)補(bǔ)貼。

三、結(jié)語

通過對寧波、衢州兩地的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀的對比分析發(fā)現(xiàn)，寧波市的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程要快于衢州市。由于兩地地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的影響，位于浙西地區(qū)的衢州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相較落后于寧波市，從兩地的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展進(jìn)程來看，寧波、衢州兩地都呈現(xiàn)出了屬于各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的不同階段。在城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)體系、醫(yī)養(yǎng)服務(wù)體系、政策扶持層面等方面也呈現(xiàn)出了差異化。

在城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，寧波市在探索城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式、農(nóng)村新型養(yǎng)老服務(wù)模式上都呈現(xiàn)出相較于衢州的先進(jìn)性。衢州市在城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式探索方面還存在空缺，寧波市的“家院互融”服務(wù)模式，通過社區(qū)與居家與機(jī)構(gòu)的融合，形成小半徑圈內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)模式，具有低成本、高靈活度，且一定程度上滿足了老人對家庭情感的需求的特點(diǎn)，是衢州市在探索養(yǎng)老服務(wù)多元化模式值得借鑒的地方。在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)中，寧波、衢州兩地在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)仍在不斷的探索階段。通過對比寧波地區(qū)，在政策扶持層面，衢州市仍需加強(qiáng)政府的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)衢州養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，明確完善的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)秩序，促進(jìn)衢州養(yǎng)老服務(wù)體系向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展。■

注釋：

①我國60歲以上人口已超2.3億 占比達(dá)16.7%，光明網(wǎng)，2017-03-29，http：//tech.gmw.cn/2017-03/29/content_24083512.htm.

②浙江老齡數(shù)據(jù)公布：60歲以上老年人口超千萬，央廣網(wǎng)，2018-04-24，http：//zj.cnr.cn/zjyw/20180424/t20180424_524209578.shtml.

③趕緊告訴你家老人！一波福利大禮包來了，浙江在線，2019-03-27，http：//nb.zjol.com.cn/csrd/cskb/201903/t20190327_9767519.shtml.

④傅云燕，鄭蕾君，周宸浩.老齡化來襲——“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的衢州探索，衢州日報，2019年6月19日第06版。

⑤衢州人民政府：《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》 ，衢政發(fā)〔2014〕40號，2014年6月。

基金項(xiàng)目：本本文系2018年浙江省人力資源與社會保障廳項(xiàng)目《社區(qū)醫(yī)養(yǎng)護(hù)一體服務(wù)質(zhì)量評價與長期護(hù)理保險參加意愿——以衢州市為例》（2018072），2018年國家大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項(xiàng)目《浙西農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)貼效果評價與長期照護(hù)制度構(gòu)建》（201811488026）主要成果之一。

作者簡介：黃 玲，衢州學(xué)院經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院人力資源管理專業(yè)學(xué)生。周 琛，衢州學(xué)院經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院講師。