山西加快社會治理創新的路徑研究*

山西省宏觀經濟研究院 雷豪

習近平總書記在2016年就加強和創新社會治理作出批示：“要更加注重民主法治、科技創新，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”只有切實從治理思維、治理方式、治理重點等持久用功，才能形成安定有序、運轉順暢的社會秩序。穩定是改革發展的前提，我們要把社會穩定作為重要任務來抓常抓細。正如《史記》中“郡縣治，天下無不治”，要加強市域社會治理，夯實基層發展基礎，以市域社會治理的現代化推進全國社會治理進程，從而推動經濟、社會、文化、生態等領域持續健康發展。

一、山西社會治理面臨的挑戰

隨著經濟發展，社會由工業社會向智能社會、熟人社會向陌生人社會轉變。之前，我們與鄉里鄰居通過單位而建立聯系，如今，我們大部分都不認識鄰居。社會結構轉型的同時，人由“單位人”向“社會人”轉變，人們在思想上出現轉變，每個人都不愿意局限在周圍的圈子中，都想走出去實現個人抱負。隨著社會越來越開放，人員的流動性增強，對社會治理提出了挑戰。山西結合當地實際，探索社會治理經驗，取得明顯成效，但是仍面臨老齡化社會、流動人口、環境污染等挑戰，需要我們深入分析、精確預判、作出預案，持續提升社會治理水平。

（一）流動人口增加給社會治理帶來壓力

據第七次人口普查數據，山西總人口較上次普查減少79萬人，但是，流動人口967萬人，同上次人口普查相比，卻增長75.3%。省外流入人口和省內流動人口分別為162萬和805萬，可見，人口流動規模增長明顯。與此同時，流動人口給當地社會治理提出了更高要求，尤其是農民工進入城市后，只有在城市中謀生存求發展，若是遇到就業困難，也無法回到農村。這主要因為農業機械化水平持續提升，農業生產效率提高，不需要更多的勞動力，農業作為勞動力蓄水池的功能逐步喪失。

（二）老齡人口增加給社會治理帶來壓力

據第七次人口普查數據，山西60歲及以上人口660萬，占18.9%，比第六次人口普查上升了7.4個百分點，與全國水平相比高出1.8個百分點。按照國際上老齡社會標準（60歲及以上人口比例高于10%），山西已經進入老齡化社會，并且程度較全國嚴重。雖然，政府高度重視社會化養老，通過資金、財政等方面資助公立養老機構和社會養老機構，但是依然存在養老社會化意識不強、各類養老機構數量有限、養老服務領域的專業人才缺乏、優質養老資源稀缺等不足。理想的人口結構是金字塔，而如今變成了倒金字塔。與此相對應的是收入分配結構接近于金字塔形，而非我們期望的橄欖形。如此，便造成經濟發展與社會治理之間的矛盾。

（三）環境污染給山西社會治理帶來壓力

作為資源型經濟省份，山西一定程度上依賴煤炭產業發展、產業結構偏重，高耗能、高污染的煉鐵、電解鋁等行業造成環境污染。與此同時，人民對清潔空氣、優質水源的需求日益強烈。運城聞喜以生產金屬鎂而聞名，但是八達煤業在采礦過程中，石料露天堆放未采取苫蓋措施，礦區地面沒有硬化且沒有采取灑水措施，環保棚安裝的抑塵處理設施未按規范使用等，導致當地環境不容樂觀。

二、山西創新社會治理的基本原則

時變事變。我們要根據不斷變化的社會治理情況來總結提煉社會治理思路，進而上升為理念，不斷豐富中國特色社會主義的理論體系。

堅持黨的領導。堅持黨中央對社會治理實施統一領導，從全國一盤棋的大局出發，出臺制定治理方針和重大舉措。按照平安中國建設的相關要求，整體設計、分級執行、重點突破，協調解決遇到的重大事項。充分發揮黨組織建設在村、社區、企事業單位等社會細胞的優勢，強化政治思想引領，凝聚廣大人民的智慧，組織好、宣傳好黨的基本路線方針政策。只有強大的核心領導，才能有效應對紛繁變化的形勢，為人民營造公平公正的社會環境。

堅持共建共治共享。“我為人人，人人為我”，社會是我們共同的家，需要我們每個人來呵護。暢通民意渠道，妥善解決群眾最關心、最迫切的難點痛點。堅持將治理的重心向基層下移，不僅要下放相應的權力，而且要配套相應的人員與物資。加強基層社會治理基礎設施建設，科學合理統籌政府、社會、個人的數據資源，構建綠色、泛在的網絡，為智慧治理奠定堅實物質基礎。鼓勵人們通過信件箱、互聯網、電話電報等形式，反饋意見，提出建設性建議。充分發揮自治、法治、德治的基礎作用、保障作用、約束作用，鼓勵群眾自覺參與社會治理、養成依法辦事的習慣、加強社會公德建設等。因時因地創新社會治理方式，提升社會治理的數字化、智能化水平。營造良好的社會生態，讓每個生活于其中的人安居樂業、實現自身價值。

堅持“全周期管理”。矛盾有其產生、演變、解決、消亡的過程。要切實把握矛盾產生的內在根源，理清矛盾演變的具體路徑，采取恰當合理的解決方法，緊盯關鍵環節，直到矛盾全部化解。這就要求我們要加強源頭治理、過程治理、協同治理，心往一處使、力往一處出，不僅治標，而且治本，讓人民群眾切實體會到社會治理的便捷、貼心。尤其要防止矛盾轉變為另一種形式，加強對矛盾的識別、分類、整理等基礎性工作，盡量將矛盾化解在產生之前。

堅持平戰結合。完善平戰結合機制，做好平時與戰時的快速切換。無論平時，還是戰時，都要實施精準化的應對措施，提升社會治理效能。平時以服務社會為主，隨時掌握社會發展過程中的情況，動態更新社會治理底數，培育與日新月異的社會相適應的治理力量，積極維護穩定的社會秩序，妥善解決復雜的社會矛盾，以人民滿意為標準不斷提升社會治理能力或服務。戰時（公共衛生事件等）以服務特殊情況為導向，采取相應的應急預案，調劑所需的人員與裝備，根據局勢變化，盡快控制事態并迅速解決，還要考慮到后續可能發生的情況，做好最充分的心理準備和物資儲備。

堅持治理方式與時俱進。在自治、法治、德治的基礎上，加快數字社會建設。夯實數字化基礎設施建設，以5G等技術賦能公路、鐵路等傳統基礎設施，推動新舊基礎設施融合發展。發揮大數據等技術預警預測功能，將各類矛盾提早盡早化解。推進數字化公共服務，大力運用大數據、AI等現代化技術，盡快應用于教育、醫療、住房等領域，讓人民享受數字化帶來的便利。推進智慧城市建設，以“城市大腦”為依托，推進市域治理精細化，加快智慧社會、智慧交通、智慧水利等建設，提升城市規劃、建設、治理的智能化水平。加快數字鄉村建設，加快新型信息基礎設施在農村全覆蓋，推進鄉村治理數字化進程，提升鄉村數字化治理能力。

三、從經濟學角度分析社會治理

經濟學研究的對象是宏觀或微觀經濟活動，而社會治理的對象是廣大人民群眾在生活中產生的各類矛盾。經濟學研究的目標是以有限的資源獲得最有效的社會效益、經濟效益等。而社會治理的最終目標是社會安定有序、人民美滿幸福。雖然，研究對象和目標有所不同，但是研究方法是可以借鑒的。

從需求端看，人民對美好生活的向往是客觀存在的，要吃得更健康、玩得更盡興，實現更高層次的自我追求。而人們生活在社會中，必然會產生這樣那樣的矛盾。這些矛盾也是客觀存在的，需要我們盡早識別、妥善分類、及時處理。識別矛盾就得貼近群眾、暢通言論，始終聆聽來自基層的聲音。妥善分類所識別的各類矛盾，這些都是人們內部矛盾。解決這些矛盾時，要分清輕重緩急，采取相應措施。能立刻整改的，馬上改；不能馬上整改的，比如歷史遺留問題，要給出解決的時間表及階段性目標。充分利用數字化、智能化的現代化手段妥善合理地盡快解決，要注意不能用強制、命令的手段，而要用“民主的說服教育的方法”①。

從供給端看，我國經歷了從商品短缺時代到相對過剩時代，鋼鐵、水泥、平板玻璃等傳統產品產能過剩，為科學合理使用生產要素，我國推行供給側結構性改革。在去產能的過程中，要尊重市場經濟規律，結合本地實際情況，動態匹配供需，推動市場健康穩步發展。社會治理需要投入大量人才、資金、信息等資源，才能更好地服務社會，提升人們的獲得感幸福感安全感。隨著經濟實力的不斷提升，我國已由資源全面短缺發展到優質資源相對短缺的階段，政府可以調動的公共品、私人產品等社會資源越發豐富。與此同時，要鼓勵各類社會組織增強服務社會的能力，一定程度上自我化解社會矛盾，自覺維護社會安全。

在社會治理領域，我國與西方是有所區別的。我國社會治理主體眾多，有黨委、政府、社會、公眾等，在治理過程中，政府發揮了至關重要的作用，充分體現了社會主義制度的優越性，但與此同時，社會力量、公眾互助等作用相對較小。而西方社會治理奉行公民個人本位，倡導理性經濟人的自我治理，追求的是以公民為中心的社會治理。西方各類基金會、民間團體有明確的目標，他們的資金、技能等都有一定的積累，在醫療、衛生、教育等服務領域發揮著不可替代的作用。為了達到預期社會治理效能，每個國家應根據現實國情，深入把握社會治理的具體情況，采取相應的治理措施。與此同時，注重提煉總結社會治理過程中的經驗做法，不斷提升社會治理能力。

四、優化社會治理功能

山西推進社會治理創新，要明確省、市、縣、鄉四級黨委和政府在治理中的職能，完善社會治理機制，構建權責明晰、密切聯動的社會治理指揮體系。與此同時，發揮社會組織、群團的作用，增強主體結構合理性、治理過程精細性、治理能力專業性，持續提升人民群眾的幸福感。

提升主體結構合理性。在堅定不移堅持黨委領導的基礎上，妥善界定政府、社會組織、各類群團、公眾等在社會治理中的任務，使得各類組織各司其職，形成合力，優化社會治理效能。尤其要界定清楚政府與社會的界線，從而提升社會治理效能。政府最重要的事是保基本，比如構建全覆蓋的養老保險、醫療保險，提供基本養老服務等。要嚴格按照三定方案，依法執政，將“權力關在制度的籠子里”，加強對權力的監督。要改變之前的管控思維，樹立治理觀念，以開放、進取的姿態優化社會治理。政府要加強社會治理體系的頂層設計，因時代變化而隨之完善，創新治理理念、方式、制度等，從而提升社會治理效能。社會要參與治理，必須要有一定的載體——社會組織。社會組織在協調各種關系、維護其利益的同時，要增強服務社會的能力，在就業、教育、醫療等方面提供咨詢、培訓等服務。建立完善政府與社會的溝通機制，動態調整各自在社會治理領域的范圍、參與方式等，履行好各自職能，共同加強公共安全、化解社會矛盾等。

提升治理過程精細性。各類社會矛盾的客觀存在決定了需要采取不同的應對措施。無論是省域治理，還是市域治理、基層治理，都需要根據自身職能，合理統籌資源，以科學措施應對出現的社會矛盾。借鑒長春“黨建地圖”整合基層組織信息、人員情況等功能，運用“隨手拍”功能及時發現電線桿、樓宇門等地方的小廣告，及時采取清理行動，與此同時，還可以發現治理盲區，加快問題解決。

增強治理能力專業性。由于社會矛盾紛繁復雜，這就需要分工，讓專業的人來處理專業的問題。要堅持專業的工作態度，態度決定一切，始終把人民的利益放在第一位，不畏困難、勇往直前、想方設法解決群眾關心的問題。要學習專業化的工作方法，既要加強實地調研研究，也要借助現代化信息手段全面準確把握社會矛盾，靈活運用預測分析、風險防控、依法處理、政策宣傳、利益協調等機制，以理服人、以情感人，妥善合理化解矛盾。要完善社會治理領域的專業化人才隊伍，加強公益慈善、養老助殘、專業調處、疫病防控、治保維穩等領域人才的培養，培育社區黨組織、村委會等的專業應對能力。

五、山西提升社會治理能力的途徑

社會矛盾范圍廣、類型多、數量多，這便需要在創新社會治理理念的同時，創新社會治理方式，完善社會治理體系，發揮各類社會主體功能，點滴改進、持續進步，向社會治理現代化的方向不斷邁進。

一是與時俱進創新治理理念。2012年黨的十八大提出社會治理“20字方針”，即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”。隨著社會治理的不斷實踐，2019年10月黨的十九屆四中全會進一步完善為“28字方針”，即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、民主協商、科技支撐”。強化基層黨組織在社會治理中的引導作用，以構建有活力、有秩序的社會為目標，與社會各界共同發現矛盾、化解矛盾。完善社會治理制度，要運用法治思維和法治手段，推進社會矛盾的預防和化解。健全基層群眾自治機制，在公益事業、社區治理、鄉村活動中實行群眾自我管理、教育、服務、監督，提升群眾自治水平。

二是增強全民法治觀念。由于社會結構的變遷和人員身份的變化，需要法律來規范人們的思想或行為。對于具有行政權力的黨委、政府等相關部門工作人員應當學習掌握有關社會治理法律法規的精神，嚴格依法行事，不斷提升依法治理能力。對于廣大人民，要加強法制觀念教育，培養守法理念，成為中國特色社會主義的公民。向公民身份的轉變，并非一蹴而就，需要經過持續的教育，逐漸改變不符合法治觀念的思想。有些已購買房屋的人們因后期房價下跌而要求對方退款，這就是沒有誠信、沒有法治觀念的表現。既然簽了合同，接受了雙方的權利與義務，就應該堅決地執行下去，直到履行完整個合同。

三是積極探索具有地方特色的治理方式。在法治、自治、德治的基礎上，山西結合自身實踐，推出“三零”單位創建。山西創建“三零”單位時，推出了如下措施：變群眾上訪為干部下訪，推廣入戶走訪與網絡問訪相結合，完善信息化治安防控體系等。截至去年底，山西實現“三零”標準的社區、村莊、企事業單位分別達到25.3%、63.1%、99.0%。這是加強社會治理的山西舉措，有效做到將矛盾化解在前期、化解在基層。基層單位積極探索各類措施，盡量將風險化解于萌芽狀態。太原市新建南路第二社區設置紅、橙、黃、藍、綠等五種顏色作為工作的“風向標”，并采取相應措施，及時處理矛盾。親賢社區拓展黨群服務中心的功能，既是大眾創業的創客空間，又是人民群眾的書香家園、休閑娛樂的活動空間。

四是大力培育社會力量。充分發揮民間商會、行業協會等非政府組織的功能，在服務同行企業的同時，履行社會責任。我國主要有社會團體、基金會、民辦非企業單位等三類社會組織。中國社會組織促進會便是典型的社會團體，其職能是：動員社會力量，促進社會組織交流協作，發揮政府和社會組織聯系的橋梁作用。壹基金、中國扶貧基金會、中國婦女發展基金會等公募基金蓬勃發展，主要關注搶險救災、醫療救助、扶弱助殘、婦女權益保護等領域，為社會的穩定運作發揮了重要作用。民辦非企業單位主要致力于教育、文化、衛生、體育、民政等領域，主要形式是民辦幼兒園、名人紀念館、民辦康復、民辦體育場、民辦敬老院等，是服務社會、提升人民福祉的有益補充。

五是加強市域社會治理。隨著新型城鎮化的推進，原先城鄉接合部成為城市的社區，一些農村轉變為社區，市域將面臨繁多瑣碎的治理任務。要抓住重點，關注矛盾風險的聚集地、易發地，注重平時多觀察、及早發現、隨時化解，不將小矛盾拖而不決，變成大矛盾。要分類施策，建立完善社會風險評價標準，動態調整不同地區的風險等級，科學采取風險防控措施。要防患未然，健全突發公共事件、安全危機的應急處置體系，加強應急物資儲備，鍛造應急隊伍，提升應對風險的能力。要科技助力，以數字化推動公共安全重點區域全覆蓋，有效監測、跟蹤、處置重點事件。要全局謀劃，既要做好從矛盾的發現、處置、備案等全過程管理，又要精準合理配置應對公共安全等事件的人、財、物等全要素管理，不斷提升專業化、立體化、智能化的市域社會防控體系。要試點示范，以市域為整體，積極探索具有時代特征、區域特點的社會治理新模式。要重心下移，將治理的部分權力下放至城鎮社區、鄉鎮農村，以便人民有能力及時處置發現的各類問題。

六是增強社會治理能力。增強預測能力、應對能力、統籌能力等，提升社會治理水平。增強預測能力，最高明的是將矛盾化解在萌芽狀態，這便需要數字化支撐、群眾化參與。許多城市都建立了社會治安綜合電子平臺，能夠監控重點公共區域，從而及時解決公共安全問題。只有群眾愿意分享信息，才能通過數字化平臺、人工智能、大數據等預判出可能出現矛盾的環節，從而將矛盾化解于無形之中。增強應對能力，培育一支專業化、社會化的人民矛盾化解隊伍，樹立法治思維，整合治理力量，創新治理方式，提升預防治理水平。增強統籌能力，要將人才、資金、財物等要素有機統籌起來，形成社會治理的合力，將矛盾抓常抓細抓實，爭取將矛盾“日事日畢”。

七是健全社會治理網絡。加強社會治安防控體系建設，加快信息化改造，爭取做到預防在先，將矛盾化解于無形當中。以網格化管理為基礎，創新各類治理機制，構建全覆蓋的公共安全網。以問題導向開展治理，積極解決歷史遺留的存量問題，有效減少新發展階段產生的增量問題。以目標導向完善治理體系，公正社會是社會治理的目標之一。要構建暢通的利益訴求機制，包括利益的表達、協調、保護等，同時，要鼓勵民眾積極參與，有些事情由社會組織來協調更能為人民所接受，提升民眾的自治的積極性主動性。要保持司法公正，法律是標尺，要一個標準量到底，每個人在法律面前都是平等的，從而提升人民對法律的敬畏感和對司法的信任感。促進網上網下形成良好互動，根據社會實際情況動態調整治理網格，鼓勵人們通過網絡實時反映訴求，從而把握群眾最關心最迫切的事情。

注釋

①毛澤東同志《關于正確處理人民內部矛盾的問題》。