問題與發展：黨建引領社區治理現代化研究

師 林，李 墨

（1.天津美術學院 思政課部，天津 300141；2.天津師范大學 馬克思主義學院，天津 300387）

社區是城市社會的基本單元，社區治理成效直接影響著城市社會的發展。黨的十九大提出要加強社區治理體系建設，推動社會治理中心向基層下移，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動的目標?；鶎狱h組織作為社區權力結構的核心，是國家與社會之間的紐帶，對社區治理有天然的領導屬性?；诖耍疚膹狞h建引領社區治理的理論實踐入手，分析社區治理與政黨建設的契合邏輯，直面當前存在問題，探索構建本土化的社區治理理論，并提出相對應的推進路徑，實現黨建引領下共建共治共享社會治理格局的形成。

一、基層黨建引領社區治理現代化的理論實踐基礎

社區是城市居民的社會共同體，是社會治理體系中的基本元素。社區治理的方式對城市的穩定起決定性作用，2017 年中共中央、國務院在《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中指出把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的主線。凸顯出基層黨建在社會治理中的關鍵作用。

（一）習近平新時代中國特色社會主義思想為基層黨建引領社區治理現代化奠定根本基礎

習近平新時代中國特色社會主義思想系統回答新時代堅持和發展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發展中國特色社會主義這一重大課題。是創新社會治理的行動指南，是實現基層黨建引領社區治理的根本保證。在新時代，社區治理在國家治理體系中的作用愈發重要，通過加強黨對社區治理的全面領導，是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎。

一是對黨建工作作出了具體要求。提出堅持和加強黨的全面領導。黨的基層組織是黨的戰斗力的基礎，要以提升組織力為重點，突出政治功能，健全基層組織，不斷增強基層黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力。把企業、農村、機關、高校、事業單位、社區等基層黨組織建設成為貫徹落實黨的方針政策、推進社會治理改革發展的戰斗堡壘。

二是將推進國家治理體系和治理能力現代化納入習近平新時代中國特色社會主義思想理論體系。黨的十九大報告中對建設平安中國、加強和創新社會治理作出一系列重要部署。

通過不斷加強完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，為打造共建共治共享的社會治理格局奠定基礎。從頂層設計為實現基層黨建引領社區治理提供了根本保證。

（二）中國化的社區治理理論為基層黨建引領社區治理現代化提供理論依據

傳統西方的社區治理分析框架集中于國家—社會關系理論、治理理論和社會資本理論。分別從權力結構、治理主體、關系網絡等角度對社區治理進行了理論設計。國內學者通過借鑒西方社區治理理論資源，對我國的社區治理進行了實踐，取得了一定成效。但由于西方與中國國情與制度皆不相同，西方社區治理理論還需中國化。

從新中國成立至今，中國社會治理承載體經歷了從單位—社會—社區的轉變，治理方式則經歷了統治—管理—治理，每次的過渡雖歷經陣痛，但都較為平穩順利。通過梳理發現其中的關鍵要素就是由政黨引領的從上至下的頂層設計，誠然社會存在著自我調節功能，但中國共產黨的主導提升了社會治理轉型效率。中國共產黨通過加強基層黨組織建設，實現了國家權力向社區的延伸，同時緊密聯系居民成為社區治理中的主導力量?！包h居于國家與社會之上，通過對國家政權的駕馭，對社會的有效組織和整合，實現對城市社區秩序的建構和民主治理的發展?！盵1]實踐證明，將政黨維度納入社區治理符合中國國情，從而為基層黨建引領社區治理提供了理論來源。

（三）新時代黨建與社區治理相耦合的探索創新為基層黨建引領社區治理提供了實踐支撐

實踐是檢驗真理的唯一標準。2018 年以來北京市實施“街巷吹哨，部門報道”1 號改革創新工程，積極探索黨建引領基層治理體制機制創新?！敖窒锎瞪?，部門報道”的核心要義是堅持黨建引領，以問題導向為出發點，通過提升街道（鄉鎮）黨工委、社區黨委的領導力和組織力，將黨的政治優勢、組織優勢轉化為社區治理優勢，把基層黨組織建設成為主導基層社會治理的戰斗堡壘。

“街巷吹哨，部門報道”的路徑是賦權、下沉。賦權，就是理順職能部門與街道的“條、塊”關系，加強街道黨工委的領導力，向街道賦權，明確街道黨工委和辦事處的職責清單，其他職能部門不得隨意向街道安排工作，在確權的基礎上，賦予街道對重大事項的意見建議權，對綜合性事項的統籌調度權，提高街道對政府部門的績效考核權重，讓“吹哨報道”落到了實處。下沉，將干部和職能同時沉到基層。實踐中，北京探索出四種“報道”形式，即執法力量到街道綜合執法平臺“報道”、區級黨組織和在職黨員到社區“報道”、周末衛生大掃除組織黨員干部現場“報道”、街道干部到社區“報道”。在“報道”過程中，北京積極搭建基層黨組織和在職黨員參與社區黨建、社區治理的平臺載體，倡導在職黨員走出家門、走進社區，聽取民意，服務社區。通過賦權、下沉，確保街道集中精力抓黨建、抓治理、抓服務，為基層黨建引領社區治理提供了實踐基礎。

二、基層黨建引領社區治理現代化進程中的制約因素

在改革開放和經濟社會轉型不斷深入的大背景下，“呈現的直接結果是總體性社會的解體與釋放，逐步衍生和形成了自由流動資源與自由活動空間”[2]。隨著單位制的消逝，大量的社會組織涌入到社區中，社會成員對黨組織的依附逐漸弱化，這使基層黨組織在引領參與社區治理中面臨諸多制約因素。

分析： 綜合以上分析，為避免水稻品種抗病性喪失過快，一方面可以豐富水稻的抗病品質，即具有R1R2R3，以應對擁有不同A基因的MP；另一方面，可以在同一區域分別種植抗病和感病水稻，以弱化對MP的選擇作用，避免A基因頻率的過快變化。

（一）基層黨組織建設理念轉型遲緩

在面對快速發展的經濟社會時，基層黨組織受自身體制約束，在理念轉換上落后于社會組織，存在固化、單向流動傾向。

一是基層黨組織發展相對固化?；鶎狱h組織依托單位而建立，日常工作對象、工作場所、工作范圍相對固定?！叭欢?，在當前的社會治理中，基層黨組織面對的是從事不同職業、來自不同社會階層、不斷加速流動的群體和組織以及各種資源，‘固化’、‘靜態’的黨建理念越來越不能滿足城市發展和社區治理的需要?！盵3]固化的黨建理念導致基層黨組織覆蓋面不全面、包容吸納能力弱，在社區治理中無法發揮領導核心作用；

二是基層黨組織建設存在單向流動傾向。傳統基層黨組織建設遵循自上而下的行政化路徑開展，缺乏自下而上的反饋以及橫向的交流，形成了單向的科層制管理，行政性占據主導地位。[4]隨著社會經濟的快速發展，尤其是新媒體時代的來臨，城市社區日益開放，資源流動更加透明，人與人之間的交往形式更加多樣化，其他社會組織也得到長足發展，社會治理呈現扁平化趨勢。“城市社會單位體制的解體和市民社會的成長使政府與社會的關系發生從縱向控制到橫向互動的轉變。”[5]在現代社區治理中，基層黨組織作為主導力量，應發揮縱向承接上級黨組織、橫向溝通居委會、業委會等其他社會組織的作用，更多地展現黨組織的社會性而非行政性特征。

（二）基層黨組織權威面臨挑戰

一是社區治理主體的多元化使基層黨組織面臨權威危機?！半S著市場經濟的發展和‘社區建設’的提出與推進，越來越多的現代化元素參與進來，基層社會治理開始由過去相對封閉、單一、線性的形態逐步演化為開放、多元、交織的形態?！盵6]在當前城市社區中，社區黨委、社區居委會、業委會、物業公司、駐區單位以及其他居民自發組織等共同參與社區治理，在治理過程中，“由于眾多社會治理主體在組織任務、目標取向、運行機制、作用方式等方面都存在很大不同，大大擠壓了基層黨組織的作用范圍，影響到基層黨組織對國家意志在社區的貫徹順暢度”[7]。特別是近年來大量“兩新組織”的出現，由于未建立黨組織，在參與社區治理時，基層黨組織無法有效監督，這對基層黨組織在協調不同社會組織之間關系、發揮引領作用上形成挑戰。

二是基層黨組織自身建設的“懸浮化”影響黨組織權威?！吧鐣灾餍栽鰪?，社會日益呈現流動性、網絡化、碎片化的狀態，這一趨勢使得依賴組織、動員、指令的黨組織在基層社會治理中越來越難以有效‘進場’，導致在基層黨建中出現‘懸浮化’問題?！盵8]首先，基層黨建活動“懸浮化”。目前社區黨委開展的活動主要集中于上級黨組織部署的文體、公益、政務活動等，日常精力聚焦于上級布置的行政工作，對社區治理中各方利益沖突缺乏主動參與，對自下而上的黨建活動與其他社會組織及社會成員缺乏互動。黨建活動的“懸浮化”導致基層黨組織與社區治理實踐脫節。其次，基層黨建平臺“懸浮化”。在城市社區，基層黨建平臺發展主要依托社區黨委，社區黨委對社區居委會進行指導，社區黨委下設黨小組，將黨組織的權力延伸到樓門，這種延伸依托于政黨權力自上而下的方式進行推動。當前隨著社會空間的日益擴展、社會流動性的增強，基層黨建平臺也出現局限性，“攤大餅”式的黨建擴張缺乏精細化，尤其是對無隸屬關系的“兩新組織”、社區活動團體缺乏影響力，在黨建平臺建設中存在空白點，導致基層黨建引領社區治理流于形式。

（三）基層黨組織的價值認同有待深化

“從政黨政治理論出發，政黨是其成員和選民意志和利益的代表者。在整個政治體系結構中，政黨是一種利益聚集的機構，也是聯系統治者和被統治者的橋梁?！盵9]政黨對社會成員利益的維護與分配決定著價值認同的高低。計劃經濟時期，社會個體高度依附于單位，居民集體意識較強，每個個體的工作、生活都處于單位之中，基層單位黨組織也因為對個體的生產、生活等直接利益方面有較強的支配性而具有較高的威望，社會成員對黨組織有較高的價值認同。但自十一屆三中全會以來，國家逐步向社會放權，單位制管理模式日漸式微，社會個體由單位走向社會，尤其是進入新世紀以后，伴隨著社會轉型不斷加速、戶籍制度改革，社會分化程度不斷加強，流動性不斷加大，社會個體進入社區成為“社區人”，擁有更多的自主權，生產生活方式更多依靠其他社會組織，與基層黨組織的利益關聯性愈加減少，加劇了社會個體對基層黨組織的疏離感。在思想觀念上，受市場經濟負面影響，社區個體強調個人利益，集體意識淡化，對參與社區建設不熱心，而且隨著生活水平的提高、生活條件的改善，社區個體的利益訴求日益多樣化，面對日益增長的需求，基層黨組織不能有效回應，而新的利益調節機制短期內難以建立，在一定程度下會引發部分社區居民或社區治理主體之間發生利益沖突?；鶎狱h組織作為社區治理的核心，面對利益沖突不能采取有效措施予以引導，會動搖黨的執政基礎。現實中，大部分城市社區黨委（黨支部）面對這種變化，存在感不強，在提升社會成員的價值認同層面作用發揮不夠。

三、政黨建設與社區治理的契合邏輯

在中國基層黨組織是社區公共權力的核心，是提升社區治理的主體力量。政黨建設主要基于政治的邏輯，如何組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾和服務群眾是政黨建設的本質。[10]這一政黨邏輯與社區治理目標相契合。政黨參與到社區治理中，主要體現在政黨扮演什么角色、作用如何發揮、權力如何建構這三方面。

（一）政黨角色定位是平衡社區治理中多元主體的關鍵

治理理論以“由誰治理”延伸出多中心治理理論、元治理理論、參與式治理理論、合作治理理論等，核心焦點在于治理主體的爭論。但在中國，中國共產黨在社區治理中既是治理主體的一員，又在多元主體之上。

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。在城市社區治理中，基層黨組織因其自身政黨屬性，是社區權力的領導核心和主導力量。其一，中國共產黨是領導核心。在社區治理中，社區黨委（黨支部）縱向承接街道黨工委的權力下移，指導社區中的社會組織、駐區企業單位成立黨小組，具備將基層黨建整合為條塊結合網絡的能力，在這一網絡中，基層黨組織比政府行政權力能更有效地整合社會，保證城市社區治理有序推進。其二，中國共產黨是主導力量。在“后單位”制背景下，各類社會組織越來越多地參與到社區治理中，基層黨組織憑借其自身強大的政治屬性，掌握有優勢社會資源，在各治理主體中起到支配的作用，通過制定規則，既能引導社會組織又能確保公平有序參與。

（二）政黨作用的發揮關系著社區資本的形成

社會資本理論關注社會中個體間的關系和社會網絡，聚焦社會資本產生的途徑。社會資本與公民意識、個體間聯系程度呈正相關。一般情境中，國家制度、社會組織決定著社會資本的產生。國家制度通過政治權威凝聚社會成員，加強公民的認同，增進鄰里關系，從而產生社會資本。而社會組織扎根于社區，與社區居民聯系更為緊密，居民通過社會組織互相交流，形成互相間的信任。在中國，社會資本主要體現在人情社會中的關系網絡，由于社會組織發展尚不充分，為此中國共產黨可運用權力建構居民與政府間的互信關系，對社會資本的生成具有重要意義，同時也拓展了社會資本生成途徑。

（三）政黨權力的建構決定了黨領導社會的政治邏輯

傳統的“國家—社會”關系理論主要集中于國家和社會二元權力結構框架的分析。具體到我國實際，與西方制度不同，國家—社會都在政黨領導下，形成政黨—國家—社會的三重維度。在社區治理中，“基層黨組織是國家與社會自治相鏈接的紐帶，它既為國家介入社區治理提供了渠道和空間，也是推動社區自治的關鍵動力，既能代表國家政權的宏觀意志，又能夠直接充分地反映基層社會的微觀民意”[11]。

中國共產黨在社區治理中的權力建構基于兩方面：一是黨充分發揮密切聯系群眾的優良作風，憑借強大的組織動員能力，深入社區在社區治理中成為核心政治力量；二是黨通過基層黨組織在社區中處于權力中心位置。中國共產黨作為執政黨，在基層社會中具有強大的凝聚力，擁有絕對權威。黨在社區的權力建構突出了中國共產黨領導社會的政治邏輯。

綜上，我國的社區治理理論來源于西方，但又必須把握中國城市社區治理的現實邏輯，在理順政黨權力、角色定位及作用發揮后，創新提出黨建引領城市社區治理的本土理論建構，為我國社區治理理論的發展提供參考。

四、新時代基層黨建引領社區治理現代化的推進路徑

城市社區是國家與社會的交匯場所，“在我國，城市基層黨建是保障政府治理與社會自我調節良性互動的一種最重要的組織機制”[12]。2017 年出臺的《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》為新形勢下社區治理開創了新局面，黨的十九大對新時代的黨建和社區治理作了部署。基層黨建引領城市社區治理要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，就基層黨建與社區治理如何實現互相融合與良性互動進行探索。

（一）推動黨建理念創新，實現功能轉化

在新時代，面對城市社區治理存在的問題，基層黨組織要適時創新黨建理念，實現功能轉化，從而使基層黨組織能更好地適應社區治理的應然與實然需求。一是推進黨建“多級聯動”，實現縱向覆蓋。對黨內的多級黨組織明確各自職能作用。市、區（縣）委發揮總指揮作用，街道黨工委發揮“龍頭”作用，社區黨委（黨支部）發揮戰斗堡壘作用，網格與居民黨小組發揮夯實基礎作用。各級黨組織聯動，形成條塊結合、優勢互補的組織網絡，把社區內分散、流動的黨員納入網絡，實現基層黨組織與社區單元的高度契合。二是實現黨組織橫向全覆蓋。面對新形勢下社區自治空間的擴大，新興組織不斷出現，著力推動黨組織全覆蓋，補齊黨建的空白區域，推進黨建進商務樓宇、工業園區、商業市場等，在“兩新組織”設立黨小組，擴展黨組織的社會構成，打破固化、單向的傳統，健全完善動態的黨組織網絡體系，推動社區治理能力提升，遏制黨建平臺建設“懸浮化”問題。三是充分發揮基層黨組織的社會邏輯關系。傳統基層黨組織強調政治管控、組織動員，隨著社區自治和公民自主性發展，基層黨組織應與社區緊密結合。對內基層黨組織要淡化行政功能，對科層制管理進行適度調整，明確組織邊界，改革運行機制，由縱向的政治權力控制轉向一核多元協商治理；對外更多地發揮社會屬性，通過擴大宣傳、意識形態的灌輸以及將社區精英吸納到黨組織中等非政治權力因素促進社區治理。

（二）推動社區治理結構優化，實現治理主體良性互動

城市社區黨委（黨支部）發揮連接政府與社區成員（個體、社會組織）之間的紐帶作用，通過協調平衡社區中的各利益主體，促進社區治理結構優化。一是推進基層黨建和社區自治互相融合。在市場改革與社會轉型進入新階段的當前，具有自主意識的社會主體更加多元化，社會化資源積累進一步增強，使得基層自治載體的社區居委會很難再有效進行治理，由此兼具政治性與社會性的基層黨組織的核心主導作用更為凸顯，“事實上，依靠政黨的力量推動社區發展比通過政府的行政力量更有優勢，更符合社區自治的本質”[13]?；鶎狱h組織充分發揮政黨的社會性，通過開展利益協調、公共服務提供等促進各社區治理主體互相合作，實現與社區治理互相融合。二是突出基層黨組織對社會組織的引導及支持作用?；鶎狱h組織通過政黨屬性借助國家權力推動各類社會組織、團體參與社區治理，引導社區居委會、業委會及“兩新組織”發揮公共服務功能，拓展社區自治空間。在治理過程中，基層黨組織要通過健全制度、搭建平臺為社會組織創造和諧的環境，促進社區治理結構優化?；鶎狱h組織在通過引導社會組織對社會資源進行整合的過程中進一步提升自身的主導地位。

（三）推動強化基層黨組織權威，為社區治理創造穩定的環境

城市社區中基層黨組織是黨在基層社會的核心代表，強化基層黨組織權威，對于鞏固黨的領導、穩定社會秩序具有重要作用。一是基層黨組織要主動融入社區建設。當前在多元共治的背景下，基層黨組織要積極介入社區公共領域，敢于正面直視各方利益主體，根據社區實際開展相應的活動，增強主導社區公共議題的能力，展現政黨權威。二是基層黨組織要調整運行方式。基層黨組織要依靠“多級聯動”模式擴大影響力，重點從組織動員、強化行政權力轉向社會服務與協商治理，推動高流動性的社區個體互相交流，創建公民意識，構建社會資本，重構基層黨組織在社區成員中的認同感，提高威望，消減潛在的社會失范。

（四）推動提升基層黨組織利益整合能力，增強社會成員價值認同

當前的社會治理結構呈現出社區成員流動頻繁、利益分化、治理主體多元參與等扁平化特征，基層黨組織應著重突出利益整合及利益協調。一方面，應將利益表達納入基層黨組織職能?；鶎狱h組織遍布各行各業，深深扎根于民眾之中，最了解社區個體的利益需求。因此基層黨組織要充分利用聯系群眾的優勢，將利益表達納入自身職責，不僅僅是做上級組織的傳聲筒，要大力開展建設服務型政黨的組織活動，提升社區成員的認同感。另一方面，應拓展基層黨組織的利益表達范圍?！氨娝苤?，黨在建立與發展的大多數時間里將自己的利益表達范圍設定為代表工人和農民階級為核心的勞苦大眾利益的政黨。”[14]但在經濟社會改革持續深化的背景下，基層黨組織利益表達應向滿足中國最廣大人民的利益方向轉變。在維護全體社會成員利益的基礎上，不斷推動基層黨組織實現自上而下、自下而上兩種利益調節渠道互相融合，增強基層黨組織的代表性，提升社區成員的凝聚力，共同參與到社區治理中。