國家治理體系現代化視域下黨的基層治理研究

上海城建職業學院公共管理與服務學院 閆超陽

國家治理體系，是黨領導人民管理國家的制度體系，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。新中國成立后，在社會主義革命、建設和改革的歷史進程中，特別是進入社會主義新時代，我們黨始終堅持以人民為中心的發展思想，堅持和發展中國特色社會主義基層治理，不斷豐富拓展國家治理體系現代化的內涵，在國家治理體系現代化的視域下為中國共產黨領導的基層治理現代化奠定了堅實的基礎。

一、國家治理體系現代化視域下的基層治理模式

（一）基層治理模式的發展變遷

改革開放40多年以來，我國在社會主義基層治理方面進行了大量卓有成效的艱辛探索，在治理體系現代化方面積累了許多寶貴經驗。回顧我國改革開放40多年來的基層治理發展歷程，我國基層治理模式的發展變遷大致可以劃分為三個階段。

1978年—1992年，傳統基層社會治理體制日趨解體階段。黨的十一屆三中全會以來，我國堅持以經濟建設為中心，對與經濟建設有密切關系的基層治理體制做了局部調整，通過對基層治理體制的改革使其適應經濟社會發展的需要，通過不斷完善基層治理體制機制使其為經濟發展提供相配套的服務。

1992年—2002年，現代基層治理體制奠基階段。黨的十四大之后，我國堅持以建立市場經濟為導向，不斷深化經濟體制改革，為建立現代基層治理體制奠定了良好的經濟基礎。黨的十六大之后，我國的社會主義市場經濟體制初步建立，隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，與其相適應的基層治理體制改革也逐步推進。

2002年至今，現代基層治理體制自覺建構階段。2002年，黨的十六大提出了全面建設小康社會的目標，通過強化政府承擔的社會管理和公共服務職能進一步推進基層治理現代化。2007年，黨十七大提出加快推進以改善民生為重點的社會建設，強調在基層治理中要堅持以人為本，保障基層群眾的根本利益。2012年，黨的十八大提出在改善民生和創新管理中加強社會建設，將基層治理作為社會建設的重要方面，強調創新基層治理體制，轉變基層治理方式，實現從社會管理到社會治理的轉變。

（二）基層治理模式的演變

從我國基層治理模式的發展階段來看，基層治理大致經歷了層級治理模式、網格化治理模式和智能化基層治理模式三個階段。

1.層級治理模式

我國是人民民主專政的社會主義國家，在早期基層治理過程中，以權力分層和職位分工為組織框架，我國基層治理的組織形式將政府作為治理主體，堅持層級治理模式，強化基層社會管理。我國基層治理也大致經歷了從自上而下到橫向分工的治理邏輯變遷，層級制的治理方式在基層治理中發揮了重要作用。隨著經濟社會的快速發展，基層治理參與主體日益多元化，基層群眾對傳統層級治理方式認同度不高、管理方式粗放簡單。尤其是在公共服務方面，層級治理模式存在效率不高、服務水平較低等問題，制約了基層治理水平的提升，難以滿足人民群眾對基層治理現代化的現實要求。

2.網格化治理模式

網格化治理模式是一種通過政府主導、公私部門合作、以及企業、群眾等廣泛參與，提供公共服務的基層治理模式。隨著我國城鎮化的快速發展，網格化治理在基層治理中發揮了工作職責明確、黨群關系密切、縮短工作區間、提升工作效率的優勢，把服務群眾有效延伸到了基層治理的最末端，大大提升了人民群眾的滿意度。在基層治理的過程中，政府作為網格化治理的直接參與者，通過協作引導其他主體參與基層治理，促進公共價值的實現，建構起了安定有序的基層治理新秩序。

3.智能化基層治理模式

隨著大數據、互聯網等新興科技的發展成熟，依托大數據信息技術建立的智能化已成為基層治理的新領域。智能化在時空上突破了傳統基層社會的邊界，政府通過加強信息化基礎設施建設，持續推進政務服務平臺“一網通辦”改革試點，為基層治理智能化提供了強有力的科技支撐。智能化基層治理模式在基層治理中的推廣應用，改變了傳統基層社會的治理方式，能為居民提供新的社會交往模式和公共服務體系，智能化所構建的基層治理體系內活躍著個人、社會、政府等多元參與主體，居民需求的日益多樣化，以及互聯網發展帶來的信息技術革命，進一步完善了多元主體協同的基層治理模式。

二、國家治理體系現代化視域下基層治理存在的主要問題

國家治理體系現代化離不開基層治理現代化。在社會主義現代化建設的歷史進程中，城市的社區治理和農村的鄉村治理都屬于基層治理的范疇。在基層治理的過程中，涉及面寬、量大、事多的特點是我國基層治理面臨的基本國情。在社會主義革命、建設和改革的歷史進程中，我國基層治理在黨的領導下取得了卓有成效的成績，積累了寶貴的經驗。但與此同時，我們也要看到我國基層治理面臨的一些突出問題。

（一）基層治理主體現實弱化及缺位

在基層治理的過程中，黨領導下的基層群眾自治在一些地方流于形式，貫徹執行不到位，基層群眾的權利得不到有效保障，基層治理的參與度不高。部分基層的村務監督委員會和村民議事會成為擺設，沒有發揮其應有的功能和作用，村民沒有積極參與監督，上級黨委政府也未對村務監督委員會的落實監督情況進行督促，群眾滿意率大打折扣。農村大部分年輕人都外出務工，在家的都是老人和孩子，對村上的工作關心不夠，對農村基層治理參與的積極性較低，基層群眾的知情權、表達權、參與權和監督權受到損害。

（二）基層治理的體制機制有待完善

我國基層治理主體長期以來居于公共服務的神經末梢，忽視自身的功能建設，從而導致基層治理的體制機制不健全，并且在居民認同度、動員能力、影響力等方面呈下降趨勢。隨著經濟社會的健康發展，我國基層治理方式不斷完善，但是仍然存在著組織機構不健全、治理主體較為單一、信息化建設滯后等諸多問題。雖然政府通過購買公共服務的方式將部分基層治理資源轉移到了社會組織中，但其他基層治理主體由于缺乏足夠的資源支持，存在基層治理能力較低、市場競爭力不強、群眾認可度不高等問題，若解決這些問題，急需政府出臺相關配套法規、政策而給予支持。

（三）基層治理的專業人才缺乏

基層治理專業人才的培養和挖掘是提升基層治理能力的關鍵要素。治理體系現代化背景下的基層治理是一項綜合性、復雜性、專業性高的系統工程，它要為基層群眾提供全方位、多層次的公共服務，但由于人們在傳統觀念上對基層治理相關職業的認可度不高，基層服務崗位對人才的吸引力不足，因此從事基層治理的工作人員普遍學歷偏低、年齡偏大，存在人才結構不合理等問題。部分基層治理的工作人員沒有經過專業培訓，基層治理的專業知識有所欠缺，處理復雜問題及應急事件的經驗和能力不足，難以勝任基層治理工作。

三、國家治理體系現代化視域下推進基層治理創新的有效路徑

基層治理創新的核心，就是要不斷滿足基層群眾對美好生活的向往，并通過構建完備有效的基層公共服務體系來提高基層群眾的幸福感與滿意度。“我國社會主義矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[1]推進基層治理創新不僅要創新基層公共服務提供方式，還要鼓勵基層群眾通過網絡、微博、微信等智能化途徑表達訴求，進一步激發基層群眾參與基層治理的積極性。

（一）堅持和完善中國特色社會主義基層治理制度，為黨全面領導基層治理提供制度保障

基層治理現代化是國家治理體系現代化的重要基石。在建設社會主義現代化強國的歷史進程中，只有堅持和完善中國特色社會主義基層治理制度，堅持以人民為中心的發展思想，以問題為導向不斷創新治理方式，才能從根本上解決基層治理過程中面臨的突出矛盾和問題，從而進一步提升基層治理的有效性和整體性。

中國特色社會主義基層治理制度是黨和人民在長期基層治理實踐中不斷探索和逐步建立起來的，具有無比巨大的制度優勢。我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。一方面，在基層治理過程中要積極推動黨的基層組織建設制度改革創新，在完善基層黨建工作制度、基層組織運行機制、黨員干部聯系服務群眾機制、“智慧黨建”等方面要進行積極探索，切實加強基層黨建工作，有效提升基層治理能力。另一方面，要加強黨對基層群眾自治的領導，及時總結推廣人民群眾在基層自治實踐中創造的經驗做法，把好的經驗做法上升為政策制度，使基層群眾自治之路越走越穩健，從而把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一于基層群眾自治實踐之中，推動基層群眾自治制度走向更加成熟、行穩致遠。

（二）堅持和加強黨對基層治理的全面領導，為黨領導下的基層政權建設提供組織保障

“中國問題的關鍵在于共產黨”[2]。中國共產黨在推動國家治理體系現代化的歷史進程中，不僅建立和完善了中國特色社會主義基層治理制度，而且在推動基層治理現代化的過程中發揮著核心引領作用。黨是實現國家治理體系和治理能力現代化的領導核心，對推動中國特色社會主義基層治理的現代化起到保駕護航的作用。

“全面加強黨的領導同堅持以人民為中心是高度統一的。”[3]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層黨組織在推進基層治理過程中發揮的引領作用，始終堅持以人民為中心的發展思想，把基層黨建和基層治理有機結合，通過基層黨建引領基層治理，形成以上率下的示范效應，推進全面從嚴治黨向基層延伸。一是強化基層黨組織要發揮基層黨員在基層治理中的先鋒模范作用，通過學習黨章黨規強化對黨員的教育和管理，引導群眾黨員積極參與基層事務管理，匯聚社會多方力量參與基層黨建和基層政權建設，推動傳統黨建向服務型黨建轉型，貫徹落實基層黨組織全面領導基層治理制度，實現資源要素在基層聚集、困難問題在基層解決、全面從嚴治黨在基層拓展。二是深化基層機構改革，不斷完善黨領導下的基層治理體制。在全面深化改革的有力推動下，深化基層機構改革是轉變和優化政府職責、建設服務型政府的關鍵。深化基層機構改革，既要通過基層機構改革推進基層治理方式的創新，又要在深化基層機構改革中優化機構職責配置，確保各項改革任務責任明確、協同推進。

（三）堅持法治與德治相結合，為新時代基層治理提供強有力的支撐作用

法律和道德是人類社會的兩種基本道德規范。法治為推進基層治理提供重要保障，德治為基層治理提供道德支撐。“法律是底線的道德，也是道德的保障”。[4]法律是成文的道德，道德是內心的法律。在建設社會主義現代化強國的歷史進程中，把法治與德治有機結合起來，不僅從源頭上減少了基層治理中的利益沖突和矛盾糾紛，而且極大地提高了基層治理的效能。在黨的領導下加強基層治理，一是充分運用法治思維與法治方式，推進基層治理的法治建設。充分運用法治思維和法治方式，就需要構建完備的法律法規體系，確保憲法和法律的有效實施，實現基層治理既安定有序又充滿活力的價值目標。二是不斷深化德治教化引領作用，推進基層治理方式創新發展。道德在基層治理中具有支撐秩序、治心修身的功能優勢，道德和法律都具有規范社會行為、維護社會秩序的作用。加強道德建設的核心是培育和踐行社會主義核心價值觀，把社會主義核心價值觀融入基層治理各方面，加強以社會主義核心價值觀為基礎的思想道德建設，積極發揮社會主義核心價值觀在弘揚傳統文化、提升公序良俗、促進社會文明方面的重要作用，進而為社會穩定和長治久安提供基礎性支撐。