環境監管失職罪的修訂進路*

湖南工商大學 譚卜銘

2012年以來，保護生態安全成為我國總體國家安全觀的重要組成部分之一。刑法為踐行生態文明建設，主要從兩方面著手參與治理：一是以環境法益保護為目的，嚴厲打擊環境犯罪，并形成了以污染環境罪為主的罪名體系。二是設立環境監管失職罪，力圖從監管角度著手，加大對環境監管行政人員的管控，從側面間接實現環境犯罪活動的減縮。

然而，隨著生態環境犯罪的不斷滋生和復雜化，刑法打擊環境犯罪的力度逐步加大，譬如污染環境罪，刑法對其的入罪標準就從早期的實害犯轉為如今的危險犯，這意味著刑法在面對環境犯罪時采取的法益保護和刑罰介入手段均有所提前，為我國生態環境保護添續了動能。但反觀環境監管失職罪，卻并未與時俱進地推進發展，其與打擊環境犯罪的罪名也未能良好銜接，由此可見，刑法在對環境監管層面的犯罪懲治已有些許不合時宜，并存在監管漏洞，在一定程度上阻礙了環境保護目的的實現。基于上述背景，本文重點探討目前環境監管失職罪的主要問題，并致力于尋求該罪在當下應當采取的修訂路徑，以期更好地實現生態安全目標。

一、環境監管失職罪的主要問題

如前文所述，在我國的環境刑法體系當中，既設計有打擊犯罪行為本身的罪名，如污染環境罪，也有從監督環節著手，著力于從側面規制環境犯罪的罪名，如環境監管失職罪，隨著我國對于生態環境安全的不斷重視，環境犯罪類罪名也有不斷完善的趨勢。從實踐中來看，污染環境罪與環境監管失職罪是密切聯系的，在一定程度上可以說，環境監管主體的刑事責任是否追究得當，直接影響了污染環境行為的發生概率。當前，許多相關的環境犯罪規制手段均有較大提升，但唯獨對環境監管失職罪的調整顯得力度甚微，這使得該罪并不能很好地適應當下環境保護的國家要求，究其根本，該罪存在以下兩個方面的重要問題：

一是環境監管失職罪在入罪要求上仍然堅持以結果犯作為認定標準，即要求行為人嚴重不負責任，導致重大環境污染事故發生，并造成重大公私財產損失或人身傷亡后果的行為方能定罪。這種犯罪標準無法與現行環境類罪名更好地匹配適用，不利于實現環境保護目標。在早已公布的《刑法修正案（八）》中，刑法就針對污染環境罪作了重大修改，使其認定標準從實害犯轉為行為犯，進一步加大了環境保護的刑法規制力度。但是對于環境監管失職罪關于“結果犯”的規定，近數次頒布的刑法修正案卻未對其進行修改，依然要求該罪產生明確的損害后果才能定罪量刑。

這種構成要件的設置顯然缺乏科學性，因為實踐中的環境污染活動通常不是一次性實現的，而是具有延長性和隱蔽性，在污染者實施污染行為之后，一些嚴重的問題不會立刻出現。如果采用結果犯標準，等到環境污染結果出現再追究監管人員監管失職的責任，就會導致刑罰手段與立法目的斷層，使刑罰不能達到及時遏制環境犯罪行為發生的效果，此其一。其二，生態環境的價值是無窮的，也是難以估量的，倘若采用“嚴重”或者“輕微”此類規范性要件作為入罪與否的標準，司法機關在沒有明確司法解釋的前提下，很難對損害結果進行精準判斷，從而也就難以確定行為人的刑事責任。其三，環境損害結果通常是不可逆轉、難以修復的。如果等到危害結果發生之后再去追究監管人員的失職行為，那么環境污染行為就無法從根本上進行遏制，也不能達到良好的“事前預防”的效果。可見，該罪在犯罪標準的判斷上應當與時俱進作出修改。

二是環境監管失職罪在犯罪主體認定上僅包括履行環境監管職責的國家機關工作人員，此主體范圍過窄，無法與現今較為完備的環境監督管理制度進行匹配。在社會治理層面，我國政府機關已由主導型轉變為服務型，更多的簡政放權使得各企業有了更多自我調整的空間，而承擔環境監督管理職責的主體也從國家專門機關的工作人員逐步拓寬至在企業等單位從事監管工作的公職人員，其主體范圍得到了拓展。可見，在環境監管失職罪中，該罪以前僅要求負有監管義務的國家機關人員承擔刑事責任，但既然現在的監管主體還可以是獲得行政授權的在企業等單位工作的國家工作人員，那么該罪就應該在入罪范圍上有所擴大，將此類人員納入刑法規制范圍，否則會使得刑法在進行環境保護的過程中遺漏一些犯罪主體，甚至導致授權主體被迫承擔刑事責任，從而造成不當的刑事處罰，影響法的公正性。

二、環境監管失職罪的規范詮釋

現行的環境監管失職罪本身所存在的問題已使得該罪不再適應于當下的社會情況，但要針對該罪存在的具體問題進行修訂，還需對該罪的具體規范進行系統梳理，準確把握該罪罪質。

1997年，我國《刑法》為規制社會中存在的環境監管瀆職現象，增設了“環境監管失職罪”，將環境監管領域的國家機關工作人員的犯罪行為單設罪名予以規制。直至2006年，最高人民法院與最高人民檢察院通過兩部司法解釋對環境監管失職罪的司法適用問題進行了更為詳細的說明，其中明確了“環境監管失職罪”的“危害結果”，同時將結果犯的認定方式作為其刑事責任的追究標準。該罪自設立以來，所保護的直接法益便是環境監管制度，是刑法為了保障負有監管義務的責任主體能夠恪守職責，防范出現瀆職失職行為所作出的規制方案。同時，該罪的增設也在一定程度上保護了環境法益，畢竟當實踐中出現監管失職行為時，極有可能會引發環境破壞后果，最終導致生態環境受損。

而從該罪的具體要件來看，該罪也有值得進一步研究的地方。首先，從犯罪客體而言，該罪所侵害的直接客體為監督管理制度，此類犯罪行為會導致正常的監督管理制度功能受損，從而導致被監管對象造成危害結果。其次，該罪的客觀方面表現為行為人嚴重不負責任，導致重大環境污染事故發生，并產生造成公私財產重大損失或人身傷亡的嚴重后果的行為。這一要件本與修訂前的污染環境罪相似，但在刑法對污染環境罪的具體罪狀進行修改之后，污染環境罪從實害犯轉為了行為犯，也就不再要求有人身或財產的具體嚴重后果，而僅要求行為造成環境污染的嚴重后果即可。環境監管失職罪作為與污染環境罪高度配套的罪名，自然也應在客觀要件上作出相應的調整，即修改為“污染環境，后果嚴重的”表述，但刑法卻并未對其進行修改，這是該罪本身存在的不足之一。另外，即使將該要件修改為“后果嚴重”的表述方式，該要件在司法實踐中也較難被準確解釋，畢竟對此類規范性要件的解讀很大程度上依賴于司法機關的主觀價值判斷，易造成同類案件不同判決結果現象的發生。為避免此類情況，司法機關應當盡早通過司法解釋來明確該要件的解釋范圍。再次，該罪的犯罪主體僅僅是指在環境監管過程中負有監督管理職責的國家機關工作人員。這一標準的依據源于早期國內環境監管制度狀況，當時我國的環境監管制度尚不完備，其中所存在的問題也不像現今一般復雜，因此在主體范圍上只需對負有環境監管職責的國家機關人員進行歸責即可。這種主體范圍的設定已不再符合當下的要求，如今的環境監管制度較早期已有了較大的完善，因此負有相應職責的主體范圍也有了明顯擴大，因此，該罪也應當基于現有情況對主體要件進行進一步修改。最后，在犯罪的主觀方面，該罪屬于瀆職罪中的過失犯罪，即犯罪主體在主觀上是過失的，并且這種過失主要體現在監督管理領域，而非傳統過失類罪名中所指的直接過失，即行為人在實施這種過失行為時，通常并不會直接導致相關損害結果發生，而是間接促進、加速損害結果實現的概率。

綜上所述，該罪的部分構成要件已與當今情況不再合拍，要想使該罪更好地適應于如今的生態環境保護目標，就需要對該罪進行修訂。

三、環境監管失職罪的修訂路徑探析

基于對環境監管失職罪本身的重點分析與當下社會現實狀況的把握，為更好地實現該罪與環境刑法中其他罪名的良好互動，有效達成生態安全保護目標，本文認為應當對該罪進行以下具體修訂：

第一，將該罪從實害犯轉變為行為犯，更有利于實現該罪在生態環境保護中的正效應。一方面，環境監管失職罪與污染環境罪等罪名聯系密切，既然污染環境罪在入罪要求上已從實害犯標準轉向行為犯標準，那么環境監管失職罪也應作出相應調整。

另一方面，環境污染活動本身具有持續性和隱蔽性特征，相關犯罪結果的發生通常是從量變到質變的過程，并且一旦產生環境損害的結果，其影響力強、危害持續性久，修復工作難度較大，更會影響公民的生活質量。因此，刑法在對環境污染行為進行規制的思路上應從事后懲治轉為事前預防。

首先，將環境監管失職罪的入罪標準設定為行為犯，能夠將監管秩序這一法益保護提前化，同時也間接地保護了環境法益，能夠盡量在生態環境被破壞之前，及時地遏制該危害結果的發生，避免不必要的損失。在實害犯標準下，刑法只在產生具體危害結果后才得以啟動，這對于傳統的個人法益保護是十分恰當的，畢竟事后懲罰方式能夠大幅縮減對國民自由的限制，體現了刑法對人權的關涉。但對于社會風險激增的當下社會，面對諸如生態環境等集體法益，刑法再采用實害犯標準已然無法良好實現法益保護目標，因而需要采用預防思維，通過行為犯的認定標準，將存在環境破壞危害可能性的行為納入打擊范圍，從而提前實現法益保護，避免大規模損害結果的產生。其次，將該罪設置為行為犯，體現了刑罰手段介入的提前化。預防性刑法的實際運用，主要體現為刑罰介入的時點相較于傳統刑法而言更加靠前，這使得刑法能夠較早參與社會治理，限制監管主體的再犯能力，及時止損。

同時，通過刑罰介入早期化，還能起到刑法的一般預防效果，對監管主體形成一定威懾，使其不敢犯罪，不敢存在瀆職失職行為，提升其遵紀守法的積極性。因此，刑法應當將環境監管失職罪中要求的人身、財產嚴重損害的條件予以刪除，改為只要監管人員出現較為嚴重的不負責任的情況，即可構罪，即從行為犯標準認定該罪。

第二，將構成要件“國家機關工作人員”拓展至“國家工作人員”。畢竟當下我國環境監管制度日益完善，在環境監管主體范圍上也相較于前期有了突破。基于這一現狀，我國環境監管失職罪中的犯罪主體范圍應當進行適當拓展，即將“國家機關工作人員”修改為“國家工作人員”。畢竟前者的范圍狹小，僅指在國家行政機關中從事公務的人員，而后者則包括了“國家機關工作人員”以及在其他單位從事公務的人員，如公益環保組織、公司企業以及事業單位等其他依照法律從事公務的人員，這樣的修訂不僅符合當下部分公務人員任職于企業參與環境監管的趨勢，也有利于防范應負刑事責任的主體脫逃刑法處罰的現象。另外，鑒于實踐中有許多環境影響評價機構存在造假而刑法未能追究的現象，本文認為對于環境影響評價機構等關涉環境監管環節的重要機構的主要負責人也應納入該罪的犯罪主體當中，對該類主體故意或過失實施的環境影響評價造假行為進行定罪處罰。事實上，早在2016年，最高人民檢察院與最高人民法院也針對這一制度漏洞采取了規制手段，通過頒布司法解釋的形式追究關于環境影響評價造假人員的刑事責任。

當然，通過設置行為犯標準和拓寬該罪犯罪主體范圍的方式修訂環境監管失職罪會在一定程度上導致刑法呈現嚴厲化和擴大化趨勢，從而限制了國民自由權利的形式，但這確實是保障生態環境安全的必要措施之一。

為防止該罪的修訂使刑法淪為社會治理的工具，應當在該罪的刑罰設置上進行適當調整，將行為區分為已經造成嚴重后果的失職行為和尚未造成嚴重后果的失職行為，并對兩種行為設定不同的法定刑，通過科學的刑罰設置，減輕該罪所帶來的嚴厲性后果，最終實現罪責平衡。