國有企業領導經濟責任審計風險與控制方法

樊忠玲

（華電陜西能源有限公司，陜西 西安 710016）

伴隨著黨的十八大的召開，人民監督權利、建立健全監督體系、黨內監督工作成效顯著。經濟責任審計是審計監督制度的一項重要內容，同時也是通過制度的方式監督、制約權力運行情況。2019年，我國相關部門出臺了一項規定（下稱新規），對黨政主要領導干部以及國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計工作提出新的要求，確定這項工作的指導思想，明確了工作職責，強調工作程序，對審計內容作出規定，針對于經濟責任、審計重點、審計邊界的界定方面提出明確要求。該規定重新明確了審計工作的重點和具體內容、作用，為審計工作的創新和發展明確方向。

一、國有企業領導經濟責任審計界定遵循的原則

1.權力和責任一致性原則

經濟責任審計工作責任界定方面需要將權責一致原則作為基礎性原則，這種一致性具體分成三種情況。（1）時間上的一致性。也就是說領導人員需要承擔其任期內所有行為事項的責任。也就是說國有企業領導人員任期之外發生的各種行為事項都不應被納入到責任界定范圍內。前任領導人員任職期間采取的各種行為、發生的各種事項對現任領導人員的工作造成一定影響，現任領導人員必須積極進行解決，僅考慮到不歸屬于現任領導任期內的因素而置之不理，事情一旦產生嚴重后果，責任人必定包括現任領導人員。（2）管轄范圍的一致性。領導人員僅負責管轄范圍內的各種事項。管轄范圍由領導人員所在單位和下一級單位。但是，三級和三級以下單位或部門出現的普遍性問題，或者該問題和領導人員具有關聯性，在綜合研判的基礎上，根據領導人員權限范圍和管轄事項范圍進行責任認定。（3）履職情況的一致性。領導人員往往在實際工作中身兼數職，不僅擔任本級單位的領導人員，同時擔任下級單位的某些職位，根據工作職責、崗位權限界定責任范圍。

2.尊重事實、公平正道原則

對領導人員履職過程和履職結果進行客觀、公正的分析，找出影響領導人員履職結果的內外部因素。社會主流趨勢、市場環境變化、國家政策、上級主管部門參與企業經營等，這些都屬于外部因素，將影響到企業的發展和各項經濟活動的正常開展。從內外部因素出發分析這些因素對國有企業經濟結果造成的影響，從外部因素和領導人員個人能力的主觀因素入手。舉例來說，當領導人員能夠認真對待本職工作，但是企業經營過程產生的經濟結果仍然未達到預期，應從領導人員的履職行為入手明確責任認定，防止被審計領導人員將客觀因素作為規避責任的有效措施。

3.證據充分原則

責任界定要確定審計證據作為重要依據，保證審計證據的準確、完整、客觀。審計人員要審慎對待審計事項，經濟責任審計工作界定應以事實為依據，保證審計證據全面、真實，不僅要保證審計證據匹配經濟事項的性質和結果，同時要保證審計證據和領導人員行為二者的關聯性。如果出現審計證據不足、審計證據不充分的情況，審計人員不能進行主觀判斷確定責任，應保留審計意見，審慎對待每一個問題和事項，在審計報告中應將這些問題披露出來，但不應作為界定領導人員責任的證據。

4.側重于實質原則

國有企業根據事項性質大小決定由公司黨委會、董事長辦公會、總經理辦公會進行討論，并制定重要決策，有些決策事項并未按照該規定執行，采用領導人直接作出決定的方式替代集體決策的方式。因此，國有企業領導人員經濟責任認定要考慮到多方面因素，不僅僅體現在分管工作、會議記錄、圈閱等方面，還要考慮到其他因素。

審計人員要依據領導的做事風格、領導的影響力、會議記錄的真實性等幾方面入手開展風險評估，對實際情況做出準確分析，防止有些領導故意推卸責任，將個人原因造成的嚴重后果向其他人推脫，利用集體決策事項來掩蓋自己的錯誤，不利于準確進行責任認定。

二、新規作用于傳統審計組織方法的具體方面

本文選取2018年到2020年期間某集團經濟責任審計工作各項數據作為研究對象，分析傳統經濟責任審計的開展情況，并研究新規出臺后，某集團開展經濟責任審計工作產生的新變化。

1.側重于離任審計

2018年，某集團針對于審計工作制定新的工作要求，規定離任審計的方式，要求領導人員在其同一崗位任期3年必須進行至少1次的經濟責任審計，這次改革將傳統的事后審計逐步轉變為事中監督和事后審計的相結合。2020年，某集團經濟責任審計工作中64%都是離任審計，其他的審計項目屬于領導人員任中審計，這種做法和新規中提出的“側重于任職期間開展審計工作的要求”不符，有必要創新工作方式，在領導人員任職期間開展經濟責任審計工作。

2.側重于多種審計捆綁的方式

最近幾年，某集團各級企業重視經營業績，將其作為考核所屬單位的重要指標，經營業績審計同樣被包含在考核工作中，是審計工作全覆蓋的重要體現方式，也是各級審計機構審計所屬單位的有效措施，因此審計機構在組織開展對所屬單位審計工作中，將經營業績審計、建設項目審計、經濟責任審計進行捆綁，盡管在審計方案、審計分工、審計報告、審計決定方面每一種審計項目各不相同，但是實際上審計工作并未按照提前編制的方案按部就班地開展，實施各項審計工作的時間對比原計劃略顯推遲，經濟責任審計未能突出重點等問題十分常見。

3.重視對財務收支情況的審計

舉例來說，分析2020年某集團經濟責任審計指導方案中的重點審計內容能夠發現，查證項點中60%體現在領導人員任職期間單位財務收支情況的真實性、合法性以及具體效益水平，資產負債權益狀況以及是否出現違法違紀現象等。經濟責任審計中，將財務收支作為審計資源的投入方向，被審計單位的資產負債權益、財務收支狀況、違法違紀現象稱為審計的主要內容，審計查證方法側重于審計財務賬項，很少體現出關注領導人員是否能夠按規定履行經濟責任，缺乏“人格化”經濟責任審計的具體表現。

4.責任界定不科學

傳統經濟責任審計在劃分領導人員經濟責任時將其具體分成直接責任、主管責任和領導責任三項。在實踐中，界定直接責任采取一事一界定的原則，界定主管責任采取綜合界定的原則，界定領導責任方面缺乏相應原則依據，將于本次審計存在關聯性的問題作為界定領導責任的具體參照標準。考慮到傳統審計工作的特點和宏觀背景，責任界定并未將三項責任進行具體區分、分別界定。

三、新規背景下經濟責任審計方式面臨重大調整

1.對傳統經濟責任實施方式方法做出顛覆性改變

新規中提出“側重于領導人員任職期間審計”的有關規定，同時考慮到領導人員離任審計相關要求，有必要在現有基礎上提升領導人員任職期間審計在經濟責任審計工作整體中的比重，注重時效，快速、及時完成相關審計工作，審計部門和同級別組織部門應及時溝通領導人員只為變化信息，經濟責任審計項目要做好周密計劃、科學管理，經濟責任審計委員會辦公會負責提出審計工作計劃，安排相應工作，整理被審計領導人員的相關信息，組織籌備任中經濟責任審計工作，確保任中審計項目數量占比有所提升，從事后審計轉變為事中審計，提前對領導人員開展監督，確保監督的有效性。這種方式的目的在于：第一，依據領導人員換屆周期特點和審計人員工作量狀況，科學統籌審計項目；第二，統計被審計領導人員的年齡，對年內達到退休年齡的人員進行退休前提前審計；第三，任期三年以上仍然未開展經濟責任審計的領導人員，有必要開展至少一次審計；第四，如果領導人員已經接受過任中審計，在離任時間僅有幾個月的情況下，將任中審計情況作為審計結果報告的主要參照條件，無須再次對其開展離任審計，從審計資源的特點考慮統籌審計項目，確保審計質量。

2.對待捆綁式審計要有側重點

結合“兩統籌”的審計工作要求，很多審計項目都選擇捆綁的方式。審計機構要從“兩統籌”要求出發，深入挖掘統籌融合不同種類審計項目的具體方法，設法實現多種類型審計項目的相互銜接，確保優化審計資源配置。首先，統籌管理經濟責任審計項目，編制好審計計劃。每逢年初，審計機構需要提前做好這一年審計項目計劃，以此為基礎制定年度審計工作計劃，確保有限的審計資源得到科學利用，增強工作質量。其次，圍繞經濟責任審計項目作為重點，開展多種項目捆綁審計的模式。在具體開展審計工作中，要注意到領導人員的履職情況和兼任信息，根據新規要求編制、實施審計方案。捆綁審計要重視各種類型審計項目的特色，審計組內部應獨立實施各審計項目，由經濟責任審計主審負責項目審計全面工作，力求達到事先提出的審計目標。再次，審計報告要達到相應要求，并做好后續各項收尾工作。捆綁審計要從各類型審計項目的具體情況出發編制審計報告，經濟責任審計報告要客觀、全面闡釋被審計領導人員履行經濟責任的事實，不僅僅體現出本次審計中發現的問題，要具備對被審計領導的量化評價和寫實評價。審計機構應認真對待審計后續工作，提高審計報告質量，利用“重要問題經濟責任清單”的方式對被審計領導人員履行經濟責任情況作出清晰的說明。

3.創新工作方式方法

新規提出經濟責任審計要側重于監督領導人員任職期間是否按照規定履行經濟責任，從而提升領導人員堅決貫徹落實黨的各項經濟政策的主動性和積極性，促進經濟發展，預防發生重大經濟風險，提高對各種經濟風險的防控能力，切實發揮審計監督的作用，在審計過程中一旦發現問題要深層次剖析導致問題產生的原因。新規的提出，從國家層面上嚴格要求審計查證方式方法的準確性。審計人員在開展經濟責任審計活動時必須以傳統審計方法為依據，在此基礎上創新、探索新方法，積極學習新規內容。第一，審前調查要充分考慮到“人格化”特點的體現。調查過程中，不僅要對被審計單位基本情況進行全面調查，同時要掌握領導人員的履職情況，包括具體分工、分管部門、單位重大事項等，領導人員的“三重一大”事項決策程序、自身決策權限，任職期間單位在經營管理方面的重大改革等。第二，審計方案中應體現出經濟責任審計的重點。新規指出編制審計方案要注重合理性，強調各方面內容的查證要點，提出了查證的深度和范圍，促進審計重點的遷移，這種遷移體現在由單一的財務收支領域逐漸發展到經營管理領域。第三，優化審計流程。傳統的審計組以看賬本為習慣性工作方法，新規提出要對現場的審計資源進行合理分配。傳統財務賬項審計忽視了被審計領導的履職情況，新規重視分析領導人員是否能夠嚴格落實黨和國家提出的各項經濟政策，是否遵守各項制度、規定，是否具備干事創業的能力，領導人員的行為是否與企業發展戰略一致，重大經濟事項決策是否按照相應規定程序和辦法。第四，深度審查經濟責任界定的問題。審計人員面對審計問題要深入查找原因，分析主客觀因素，同時結合國家政策、制度變化，充分考慮到時代特點、歷史背景等，責任界定要綜合研判各方面因素，保證最終得出的審計結論更加客觀、全面。

4.促進經濟責任審計評價機制的逐步完善

經濟責任審計評價作為核心環節決定經濟責任審計工作的整體質量，通常采取定性評價結合定量評價的方法，確保經濟責任審計評價工作更加科學，提高其權威性。首先，需要制定一套科學的經濟責任審計評價體系。利用定量評價以及定性評價的方法，確定評價指標以及得分標準，促進量化評價工作的順利推進。其次，制定容錯免責制度。按照“三個區分開來”的要求，通過全面深入的審計查證工作，將“三個區分開來”情況問題進行仔細記錄、深入追溯、嚴格檢查，確保審計結論質量。最后，將在審計工作中發現的問題收集起來，建立案例庫。從企業實際情況出發，建立健全領導人員經濟責任審計問題界定資料庫，其中包含各種數據資料用于責任界定以及審計評價，長時間內逐步積累數據資料，及時總結經驗，逐步提高評價標準的實用性。

5.重視經濟責任審計人員培訓工作

一是提高審計人員的思想意識，重視新規中對審計工作提出的新要求。明確自身職責所在，了解經濟責任審計工作的目的和意義，對比修訂前后經濟責任審計工作規定的區別，切實發揮經濟責任審計在監督、制約權力運行方面的作用，實現從嚴治黨的效果。二是準確把控宏觀政策。新規要求經濟責任審計工作要堅決貫徹執行“三個區分開來”的原則，深度研判各個方面、各種因素，從宏觀背景、時代特點、政策變化等因素評判問題，審計人員應提高思維能力，保證審計結論的準確性，經得起時代考驗。三是利用信息化技術，為審計工作逐漸滲透信息化因素。不僅要實現審計工作對于企業各項工作的全覆蓋，同時要提高審計質量。審計人員要主動學習審計信息系統的應用方式，并熟練掌握相關技能，在管理經濟責任審計對象、管理審計計劃、管理審計項目方面強化工作效率。與此同時，積極應用信息系統實現遠程審計、大數據分析，為現場審計查證工作提供更多證據。審計機構應對審計人員開展定期培訓，培訓是日常管理工作的一部分，培訓內容包括財務知識、職業道德、行業趨勢、企業管理、大數據分析等。在組織開展項目審計工作之前，應結合項目特點開展項目審計工作。審計機構如果發現審計事項涉及到其他技術領域，需要聘請相關專家參與到身前培訓中，有助于審計人員更加了解被審計單位情況，精準發現問題、準確定責。

6.加強收集責任界定證據，逐級審核責任界定

（1）形成具有延伸性的證據鏈條，多方收集證據，確定責任歸屬的正確性。審計工作人員要加強和重要部門、重要崗位工作人員的談話，召開各層次座談會，并將會議內容以筆錄的形式作為證據；對審計過程中涉及事項的紙質證據要做好收集工作，具體包括決策材料、會議記錄紀要、請示上報材料、批復文件等；審計公示要擴大宣傳范圍，受理來自各渠道的舉報，證據來源渠道要進一步拓寬，核實證據的真實性，保證查處問題更加準確，便于落實。（2）逐級審核，確保責任界定工作更加準確。審計人員不僅要在審計底稿中表述具體的問題狀況，同時還要根據問題形式進行初步責任界定，將底稿提供給主審以及審計組長，以便后續的責任界定工作。主審、審計組長根據底稿中的問題進行定責，責任界定要依據充分、客觀的證據。審計部門要對責任界定意見進行再次復核，并最終提出復核意見，保證審計組客觀、公正地對問題進行定性，明確責任歸屬。

四、結語

新規的提出使經濟責任審計工作的難度逐步加大，經濟責任審計面對方式方法的創新和探索，例如責任界定、審計評價、審計結果運用、組織協調、審計實施程序等方面都存在較大變化。審計人員要在學習理論的基礎上，鍛煉自己的實踐技能，促進工作效率、工作質量的同步提升。與此同時，經濟責任審計工作在新形勢下還將面臨各種新問題，不斷總結經驗、開拓創新工作方法，才能促進經濟責任審計制度的逐步完善。