財政預算績效目標審核工作思路的初步探討
——基于廣東省Y市300個項目支出績效目標審核的分析

文艷芬

（國眾聯建設工程管理顧問有限公司佛山分公司，廣東 佛山 528000）

一、基本內容

根據《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號，以下簡稱“財預〔2015〕88號文”），預算績效目標即是財政預算的資金計劃在一定期限內預期達到的產出、效果。我國預算編制實行“二上二下”的程序，財政績效目標與預算指標同步申報、同步下達，績效目標管理工作顯得尤為重要。

項目支出績效目標是指依據部門職責和事業發展要求，設立并通過預算安排的項目支出在一定期限內預期實現的產出和效益。

項目支出績效目標主要內涵包括總目標、績效指標、指標值和績效標準。其中：總目標是對相關財政支出的政策意圖、總任務、總要求、總產出和總效益等方面內容的概括性描述；績效指標是總目標的管理過程和實現程度的細化、量化描述，包括投入、過程、產出和效益四個方面；指標值是績效指標在實施周期內預期達到的水平或結果；績效標準是設定績效指標時所依據或參考的標準。

二、績效目標的申報要求

根據文財預〔2015〕88號，績效目標的申報需符合以下要求。

1.指向明確：體現黨中央、國務院和省委、省政府決策部署，符合本地區本部門中長期戰略規劃和年度規劃目標等。

2.細化量化：從項目的產出和效益等方面進行細化，并設置可量化或可衡量的績效指標。確實無法量化的，指標值可采用定性表述，但表述應可比較、可評定。

3.合理可行：經過調查研究或科學論證，符合客觀實際，且能在一定期限內如期實現，避免目標設立過高或過低。

4.相應匹配：與實施期內的任務數或計劃數相對應，與預算投入規模、支出內容和政策依據相匹配。

5.整體一致：總目標、產出指標和效益指標之間應邏輯清晰、環環相扣，體現投入、過程、產出、效益的一致性和整體性。

三、績效目標審核要點

對績效目標的審核主要指財政部門對預算部門（單位）報送的績效目標進行審核，并將審核意見反饋至相關單位，指導預算部門（單位）修改完善績效目標的過程。

績效目標審核一般按照“誰分配資金，誰審核目標”的原則，由財政部門按照預算管理級次進行審核。同時，根據工作需要，績效目標可委托第三方予以審核。

本次廣東省Y市300個項目支出績效目標審核工作，結合政策文件要求及實際情況，總結預算績效目標的審核要點如下。

一是完整性，審核績效目標各項內容填報是否完整、規范，內容是否清晰、明確；單位是否提交完整的佐證材料。

二是相關性，審核績效目標與項目支出內容、政策依據之間的關聯情況，以及部門職責與事業發展規劃、佐證材料與項目績效目標的設置是否相關。

三是全面性，審核績效指標是否涵蓋與業務相關的個性化、行業性的主要產出指標和效益指標；跨年度項目是否填寫實施期目標和實施周期指標值。

四是可行性，審核績效目標與預算資金規模是否匹配，績效指標值設置是否合理，能否如期實現。

五是可衡量性，審核績效指標是否細化、量化，指標值是否可比較、可評定。

六是及時性，審核申報表及完整佐證材料是否及時提交。

本次績效目標審核工作，主要采用定性分析與定量分析相結合的方式開展。績效目標審核結果是預算安排的重要參考因素，財預〔2015〕88號文強調了績效目標審核結果與預算安排相掛鉤的機制，是強化績效評價結果應用、促進預算管理和績效管理協同一致的重要舉措。

結果為“優”，則直接進入下一步預算安排流程；結果為“良”，則與相關部門或單位進行協商，直接對其績效目標進行完善后，進入下一步預算安排流程；結果為“中”，由相關部門或單位對其績效目標進行修改完善，按程序重新報送審核；結果為“差”，則不得進入下一步預算安排流程。

四、績效目標審核方法

選取績效目標審核方法，堅持定量優先、簡便有效的原則。本次審核主要采用橫向比較法及專家評議法，具體如下。

1.橫向比較法。將相同或類似的支出項目通過比較其在經濟水平相當的不同地區間的實施執行情況來分析判斷預算目標的合理性。

2.專家評議法。通過若干相關領域的行業技術專家對財政支出績效目標進行分析，匯總分析各方意見進行審核判斷。

五、績效目標審核的開展形式

1.財政部門對績效目標審核。績效目標審核是部門預算審核的重要組成部分。財政部門根據部門預算審核的范圍和內容，對部門報送的項目支出績效目標和部門（單位）項目支出績效目標進行審核。針對不符合要求的績效目標，財政部門應要求報送單位及時修改、完善。經審核符合要求后，進入下一步預算編審流程。

2.有預算分配權的部門對績效目標審核。擁有預算分配權的部門，應對預算部門（單位）提交的項目支出績效目標進行相應的審核，同時提出資金分配的建議。經審核的項目支出績效目標，報財政部門備案。

3.第三方對績效目標審核。對一般性的項目，由財政部門根據部門預算管理流程進行審核，提出相關審核意見。對社會關注程度高、對經濟社會發展具有重要影響、關系重大民生領域或專業技術復雜等的重點項目，財政部門可視需求將其委托給第三方，組織相關部門、專家學者、科研院所、中介機構、社會公眾代表等共同參與審核，提出績效目標審核的意見。

六、廣東省Y市績效目標審核工作開展情況

1.扎實制定審核方案。績效目標審核前，財政部門需充分了解績效目標審核的政策文件，同時全面學習掌握績效目標審核的相關知識，做足功課，制定可行性審核方案。審核過程中遇到超出預想的特殊情況，及時調整方案，保障高質量審核結果。

2.科學設置審核指標。根據預算部門現階段開展的實際情況，綜合考慮影響績效目標的審核的主客觀因素，以及項目資金申請、項目概況、績效目標、績效指標等多方面要求，科學設置審核指標和分值權重。指標設置遵循“科學性”原則，并注重效果類指標，確保設置的績效目標能客觀反映資金績效。

3.強化主動溝通聯系。本次審核工作的開展，財政部門首先對預算部門的申報表和佐證資料進行收集，其次組織專家組進行申報表審核，再出具審核意見表退回給預算部門補充完善；預算部門根據審核意見再次發回完善的申報表，最后安排專人再次進行復評，以達到申報表符合填報的要求和目的。本次采取委托第三方的形式開展目標審核，一方面，財政部門加強與第三方的溝通聯系，及時監督審核工作進度、困難和問題；另一方面，加強與預算部門溝通聯系，通過電聯郵件的方式，及時反饋績效目標審核意見，解答預算部門在完善績效目標編報的過程中遇到的困難和問題，并及時提出解決建議。

4.深化績效目標審核。根據當年度的預算績效目標申報工作等做出明確規定和詳細指引，審核中對績效目標的完整性、相關性、全面性、可行性、可衡量性和及時性等方面對照績效目標審核內容，從而發現問題，并歸類整理。同時對審核過程中發現問題較突出的項目，在預算部門修改完善后重點復核，抓好審核成效。

七、工作開展取得的成效

1.加強了績效意識，提升對績效目標的認知。從預算部門不理解績效目標到完整、規范的填報項目支出績效目標申報表，經歷了比較曲折的道路。剛布置編制績效目標工作的前期階段，存在預算部門對績效目標不重視、對績效目標編制工作不夠配合，消極對待的情況。

后期通過績效管理政策講解，邀請經驗豐富的專家進行培訓等方式，幫助預算部門更好地理解預算管理的這項工作，預算部門對績效目標的認知有效地提高了，績效目標的管理工作大大提升。

2.增強了績效目標編報能力，提高績效目標設置明確性。在“一上”階段，預算部門的項目支出績效目標申報表的編報水平參差不齊，出現申報金額填寫不規范、項目支出績效指標填寫不完整以及提交佐證資料不完整的問題。例如：單位對項目金額的理解失誤；部分預算單位分不清楚如產出和績效指標、數量指標和質量指標、社會效益指標和可持續性影響指標等的區別；績效目標申報表未填寫項目支出績效目標制定的文件或依據，也未設置預期實現指標值和績效標準；三級指標直接填寫大篇幅的文字論述，缺乏相應的提煉等編報情況。

財政部門通過不同形式，包括內部審核、委托第三方審核及組織專家組的審核多管齊下，規范預算部門的填報要求及規范。同時，通過現場培訓及線上指導，對績效目標申報表的具體填報規范要求及共性問題進行講解及答疑后，預算部門“二上”階段的績效目標申報質量情況明顯改善，完善后績效目標簡潔明確，填報規范，預算部門績效目標的編報水平大幅度地提高。

八、存在問題

當前，我國績效目標管理工作已逐步積累了較為豐富的時間及經驗，相關的實施管理辦法也正在逐漸出臺及完善。但綜合全面實施預算績效管理的新要求，基于廣東省Y市300個項目的績效目標管理工作仍存在不足之處，大體可歸納為以下四個方面。

1.績效目標與部門戰略關聯性不強。從本次廣東省Y市300個項目的績效目標審核工作中發現，大部分預算部門（單位）缺乏明確的戰略目標，其制定的中長期戰略規劃多是一些關于部門使命、行業愿景的籠統表述，指引性不夠強，反映出中期規劃和目標沒有得到預算部門的重視。這也使得績效目標的編制與部門中期目標、戰略目標缺乏直接的關聯性，績效目標體系中當前與長遠、局部與整體的邏輯關系不清、關聯度不高。

2.績效目標的編制側重效率、忽視效益。在預算績效目標管理實踐中，效率目標的設置相對容易，其易于量化和控制，主要包括項目投入和產出方面內容，較容易從項目實施事項中提取。而效益目標的設置更考驗部門績效目標編制水平，其既難以量化、更不易控制，包括經濟性、社會性和滿意度等方面內容，經常在績效目標編制時被無視或忽略，導致績效目標設置不夠全面。

3.績效目標考核缺乏科學性。由于績效目標具有多因、多維、動態等特點，考核難以取得令人滿意的效果[1]。預算績效目標是公眾監督預算績效管理的焦點，對績效目標的考核更多地著重于其提供的服務所帶來的社會價值及社會福利。但預算支出產生的效益難以量化，給指標的科學考核帶來更大的難度。此外，部分績效目標設置較粗糙籠統，未對指標考核標準作相關說明，不具備可衡量性，較難考核實際完成情況。

4.績效目標審核流于形式。我國全面實施預算績效管理的關鍵環節，是圍繞績效目標設定和實施，把預算績效管理范圍從事后評價倒逼、前移、擴大至預算編制，為績效監控和評價環節工作提供重要的基礎和依據。預算部門作為績效目標編制的責任主體，在上報部門預算時同步報送績效目標，但由于缺少人力、專業知識以及對績效管理的認知，對績效目標的審核容易流于形式，“以評促改”意識薄弱，導致績效目標審核結果不夠客觀，陷入預算和績效“兩張皮”的尷尬境地。

九、相關建議

2018年9月，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號，以下簡稱《意見》），對做好新時期預算績效管理作出了全面部署，把“強化績效目標管理”作為建立全過程預算管理鏈條的一項新要求?？冃е笜?、績效目標是績效管理制度的核心[2]，通過完善績效目標、指標設置，做實預算績效目標，不僅使績效評價結果更具客觀性和可比性，還能有效增強財政資金使用的績效觀念和責任意識，促進提升預算績效管理質量和效果。

針對預算部門，提出如下建議：

1.加強績效目標編制工作，深化內在聯系?！兑庖姟诽岢?，“各地區各部門編制預算時要貫徹落實黨中央、國務院各項決策部署，分解細化各項工作要求，結合本地區本部門實際情況，全面設置部門和單位整體績效目標、政策及項目績效目標”。根據文件精神，要求預算部門（單位）要科學把握系統觀念、強化績效目標編制，落實到具體的績效管理工作中，一方面，要合理制定戰略目標，確保其明確度及可衡量性；另一方面，加強對中長期規劃與目標編制工作的重視度，深化績效目標與戰略目標、中長期目標和部門職能職責的內在聯系，實現目標管理效能疊加，提升預算績效管理效率與財政資金使用效益。

2.提高效益目標重視度，突出績效監督重點。確?？冃гu價有效性的關鍵是設置恰當的績效指標[3]。從組織邊界視角來看，效率是組織內部績效，而效益是組織外部績效?？冃繕税a出、成本、時效等效率指標，也包含經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度等效益指標。績效目標的編制工作需兼顧組織內部及組織外部，而當前更應強調效益目標的制定與實現，突出預算支出的社會經濟效益。提高效益目標重視度不僅利于提升部門績效意識，落實支出責任，推動績效管理效率的提升，還能突出績效監督重點，方便公眾對預算支出效率進行監督。

3.完善績效目標設置體系，提升可測量性。可量化或可評定的績效目標能為績效監控、績效評價和結果應用提供客觀的標尺?？冃繕司幹茣r，應設置清晰明確、可衡量、具有明確的績效標準及評分依據的指標值。遇到較難明確、且無法客觀測量的指標，應對指標內容予以說明、解釋，同時設置其他間接的量化指標替代，提高績效目標的可比較性和可測量性。

4.推進審核科學化，夯實績效管理基礎。針對預算績效管理中績效目標審核的形式化問題，要求在績效目標設置過程中財政部門應加強與支出部門的溝通協調，加強部門“以評促改”的意識、增加必要的培訓工作、提高績效目標審核的能力和水平。使得預算編制更科學、預算執行更高效、績效監督問責可溯源，推動績效管理工作逐步科學化、精細化、規范化。

針對財政部門，提出如下建議：

1.以績效為抓手，深化績效目標審核結果的應用。建議財政部門和預算部門（單位）進一步深化績效目標審核結果的應用，財政部門作為績效目標的審核主體之一，可將審核結果作為項目入庫、當年預算安排、預算調整、調整支出結構、完善財政政策的重要依據。同時，積極探索績效目標審核結果公開與通報的機制，提高政府工作的透明度，以此倒逼單位重視績效目標的編報工作。

2.以目標為導向，加強績效目標審核結果的監控和評價。（1）部門項目績效運行監控是部門項目預算績效管理的重要環節，通過開展部門項目績效運行監控，監督監控項目的支出完成進度、促進績效目標的如期實現。建議財政部門基于績效目標審核工作，連同各預算部門加強對績效目標運行過程的監控。分析績效運行監控中發現的問題并及時糾正，以此加強財政資金管理，提高預算執行效率。（2）通過開展預算部門項目及部門整體支出績效評價，可檢驗績效目標實現程度，考核績效目標支出效益和社會效益。通過發現問題，預算部門及時總結經驗，分析存在問題及原因，切實采取相應措施進一步改進和加強績效管理，提高績效管理水平。