國庫集中支付對預算單位財務運轉影響探析

秦慶娟

（濰坊市濰坊轉播臺，山東 濰坊 261021）

我國的國庫管理制度改革己經走過二十年，在這二十年中，國庫管理制度改革取得了積極明顯的成效，大大推進了中央部門財務管理工作，部門預算執行管理水平明顯提高。作為中央預算的事業單位，財政性資金是預算基層單位的主要資金來源。國庫制度的改革造成預算單位的賬戶體系、資金支付、會計核算等發生一系列變化，并對預算編制、預算執行、財務管理造成沖擊，預算單位財務部門忙于應對各種新增或改變了的實務操作，對國庫集中支付制度改革的理論和操作知識并沒有系統的、全面的普遍認識，導致執行中出現偏差。在這樣的背景下，為了更好地完善國庫集中支付制度，使其在預算單位的實施更加順利，必將強化預算管理，促進國庫集中支付改革和財務管理水平進一步提高。

一、國庫集中支付對預算單位財務運轉的積極作用

1.規范了預算管理級次

國庫集中支付改革前，預算單位的設置基本與行政機構設置一致。非全職能局也作為預算單位管理，一方面是非全職能局財務獨立核算且其有技術監督局頒發的單位統一代碼，另外，長期以來許多預算單位的財務管理一直按照“下管一級”的管理體制實行分級管理，預算單位由其上級財務管理部門決定設置，對預算管理級次缺乏統一規范的標準。實施國庫集中支付后，首先對預算單位的主體資格進行審核，對于非全職能局的預算單位，不予開設零余額賬戶，其財務核算權收歸市本級預算單位。

2.提高資金運行效率和使用規范化

首先，財政資金到位快。傳統資金撥付方式下，財政資金逐級層層撥付、流經環節多，耗時較長，影響基層預算資金正常使用。國庫集中支付改革從根本上解決了這個問題，預算單位用款計劃按時上報被批復后，財政部于每月25日前將次月增加的按代理銀行劃分的預算單位用款額度，分別通知人民銀行和代理銀行。代理銀行則須將各級預算單位的月度用款額度在一個工作日內通知其分支機構。各分支機構在一個工作日內，向預算單位發出《財政授權支付額度到賬通知書》。至少每個月月初預算單位即可收到當月的零余額用款額度，大大提高了財政資金的撥付效率。

其次，資金使用規范。國庫集中支付改革后，因不同資金額度是分類到賬、支出時必須使用專有支付指令、財政部隨機監控資金流出動向等措施的實施，使資金使用規范化，大大減少了基層預算單位的違規操作機率。

3.促進預算管理規范

國庫集中支付制度改革后，首先上級預算單位失去向下級撥付中央財政撥款的功能，這意味著上級預算單位對所屬下級預算年度內的經費水平不能在年度中隨意調整，各基層預算單位的經費支出水平，必須在“二上”預算編制按照部門最低保障水平和地區經濟水平及歷史因素等來確定控制數，利益分配權被迫由事中的、分散的轉變為事前的、集中的在編制環節完成。同時，基層預算單位本級的收支，因資金分類到賬、專有支付指令的使用、財政部隨機監控資金流出動向等措施的實施，使資金使用即預算執行時的自由裁量權被迫弱化，嚴肅性和準確性大大提升，使得預算編制準確變得格外重要，基層單位把財務管理重心由重視資金管理轉向重視預算管理。反映了基層預算意識增強、編制內容細化、程序趨向科學、數據更加準確這些利好發展方向。

4.能有效改善基層財務管理水平

首先，財務人員業務水平不斷提高。為適應改革后的新情況，會計核算都較改革前要細化到分科目和分項目，與代理銀行按時對賬，使得單位可以及時掌握各項經費和各項目經費的收支余狀況。改革后財務崗位之間業務互相交叉滲透，互動增強，必須加強協作才有可能完成任務，這進一步促進財務人員全面學習業務知識和加強崗位協作。其次，國庫集中支付專用軟件推廣至基層預算單位，基層通過專用軟件管理預算指標、用款計劃，進行財務對賬和年終結余管理等更加快捷、便利。財務管理的廣度和深度進一步拓寬，財務管理水平躍上新臺階。再次，再造財務工作流程。改革后，雖然大多數基層預算單位的財務崗位責任體系和經費支出審批支付流程仍然保持在原有框架內，但隨著改革的擴展和推行，預算單位在實踐中做了一些有益嘗試。如將部門內和跨部門協作編制預算、按預算支出經費簡化支出審批程序等明文列入財務規程，努力探索如何科學修正現行財務崗位責任體系、再造財務工作流程，使其適應改革后的新形勢，滿足工作需求，提高財務工作效率。

二、國庫集中支付預算單位財務運轉的影響因素

1.預算單位支付過程中存在違規現象

按照預算法和國庫集中收付制度的要求，預算單位授權支付和直接支付這兩種支付方式在支付范圍上存在明確區分。然而，在實際操作過程中，特別是基層預算單位，如社區、村一級，由于專業人員有限，財會知識儲備不足，在支付過程中并沒有依規使用直接支付，而是隨意大量使用授權支付方式，同時存在大額提取現金的現象，導致資金的使用去向不明，給現金的管控帶來了極大的隱患。

財政授權支付主要用于沒有納入直接支付的零星支出，比如行政單位采購辦公用品支出等，依據規定，這類零星采購支出應當依照省級采購部門的要求在政府定點采購單位采購，然而，在實際操作過程中，由于缺乏相應的監管機制和懲罰措施，隨意采購現象明顯，政府定點采購名存實亡，有些單位甚至利用這一漏洞“假采購真付款”，套取財政資金。在工作中發現，極個別單位虛編資金用途，通過分批取現的方式私設小金庫，用于單位日常福利發放，外出就餐報銷，在紀委常規巡察中發現某預算單位現金會計挪用單位小金庫1000余萬元用于美容及房產、奢侈品購置，給政府財政造成了無法彌補的損失。

2.橫向聯網的管理信息系統待進一步打通

全方位完善的聯網系統能夠海量存儲數據信息，并能實現快速的信息共享，這對于加強財政與稅務、銀行之間的業務聯系交流，數據有效的監管有著重大的意義，國庫集中支付更能無后患地順利進行著。盡管現代化的銀行支付系統和國庫操作系統已經建立并投入使用，但是財政、稅務與人民銀行國庫三者之間的橫向聯網的管理信息系統建設稍稍滯后，比如國庫對輸入的電子信息差錯無法及時糾正；電子信息一方發送而另一方無法接收或接收有誤；庫款進出信息需要人民銀行每日發送庫報表到財政部門的郵箱，才能獲得收支信息，這溝通發送的時間來回需要個把小時等。現代國庫管理制度的高效運作還是需要更成熟的信息系統以發揮統籌全局的作用。

3.挑戰現行的崗位責任體系

首先，新增的使用國庫集中支付專用軟件進行的預算指標管理，需在規定時間逐級拆分、確認和上報，有的單位由預算管理崗負責，有的單位由系統財務會計負責，做法不一，需明確界定。其次，上級預算單位不再需要向所屬下級撥付中央財政撥款，財務會計與出納按月撥付支出的職責不復存在，同時新增的使用國庫集中支付系統進行的用款計劃申請，需在規定時間逐級申請、審核和匯總上報。用款計劃的申請上報是對已批復預算的按進度拆分和執行，與預算管理相關、也與財務收支相關.職責歸屬哪個崗位更便于財務管理的順暢、有效，需要崗位責任體系做出明確界定。再次，預（決）算編制愈來愈細化、復雜，龐大的工作量和編制質量的提高，要求預決算編制不能局限于預算管理或財務會計一崗。需要預算單位內各部門積極配合，崗位責任體系應當明確編制的協作職責，改變原有的為完成編制崗位個人協調的狀態。

4.財會隊伍力量有待提高

首先，部分財務人員沒有樹立正確的職業觀念，服務意識不強。財政部門在業務交流群、電話通知、會議布置的各項要求通常執行不到位。常常會出現高密度輪崗，代崗，甚至不專業的一個人完成出納、會計兩崗的工作，使得“出納錄入，會計復核”的要求流于形式。其次，財務隊伍業務能力參差不齊。新的規章制度難以吃透，新的操作軟件也難學透，尤其是對國庫集中支付制度政策和業務流程缺乏全面了解。目前會計隊伍年齡分層比較嚴重，缺乏既懂得與時俱進的專業知識，又會熟練運用現代信息技術的綜合會計人才。日常工作中，不會利用國庫集中支付系統正確報送用款計劃，以及自主查詢相關支付信息的會計不在少數。最后，財務隊伍流動性大。會計工作是一項專業性、貫通性的工作，然而在小型單位，通常會出現其他崗位的非會計專業人員兼任財務，或是一個會計崗1年至2年便換人，交接工作未到位，非常影響國庫集中支付的順利開展，包括年終的結轉、編制部門決算、編制政府財務報告等。這給財政部門統籌財政工作，匯總報表的合理性產生困擾。

三、國庫集中支付對提升預算單位財務運轉的對策建議

1.加強資金監控力度和范圍

首先，加強現有監控范圍內的力度。一是財政部通過國庫集中支付動態監測系統的自動掃描應常態化，隨時通報監控結果，加強對預算單位資金使用的考核評比。二是針對各個行業預算部門業務特點，對自動掃描系統中的指標體系細化，有重點、全方位進行監控。如預算單位接收到財政部監控疑點通知，均為使用零余額賬戶提取現金發放工資和津補貼，而在審計中發現的類似問題及超范圍使用、轉移住房公積金等問題，未被監控到。監控常態化和針對部門特點的監控可以解決上述問題。

其次，財政部應組織專家或預算單位內熟悉其財政資金使用特點及違規操作熱點的工作人員作為動態監控系統數據分析員，或對現有的操作員就預算單位財政資金使用特點進行培訓，或加強基層工作調研、了解掌握，彌補動態監測系統中對預算單位名義支出與實際用途不一致監測不到位的漏洞。

再次，延伸監控范圍，開展監測疑點實地審查制度。財政部通過國庫集中支付動態監測系統監測到財政資金使用疑點時，首先通過下發疑點通知到預算單位要求合理解釋，確實有錯誤的，要求糾正，如解釋不成立的，財政部應組織疑點實地審查組進行查實，越早發現問題越有利于減少或杜絕纂層違規操作并及時糾正。

2.完善網絡信息系統

首先，繼續完善原有財政管理信息系統。與國庫集中支付改革的要求相結合，實現國庫集中支付的操作系統更安全，更可靠、更強大?！敖鹭敼こ獭笔秦斦看蛟斓恼斦畔⒐芾硐到y，以“金財工程”建設為契機，結合國庫集中支付改革要求，建立一套更加安全可靠、功能強大的國庫集中支付操作系統。通過該系統運作，力求實現資金支付程序的規范化，預算執行監控的明細化、動態化，預算單位支出信息采集的實時化。一是系統操作要更簡便快捷，可在主界面顯示操作流程，也可在系統頁面設置操作要點和注意事項，便于操作人員掌握國庫集中支付操作流程；二是強化系統匯總查詢功能，按照財務人員實際工作需要，可自由設置查詢模板，報表可以由系統自動導出同時，總結使用軟件過程中出現的問題，及時和軟件公司溝通，配合軟件公司提升軟件品質，改善軟件存在的不足。

其次，探索建立高速發達的信息共享系統。一是建立與預算單位的聯網系統?，F有的政府網絡可以用來實現財政部門和預算單位之間的聯網，實現信息資源的共享和信息的電子傳輸。二是盡快實現財政部門、稅務部門、國庫、代理銀行等相關部門之間高度完善的橫向聯網系統。構建聯合信息網絡，實現數據共享、多方對賬和多渠道監控的目的，充分應用現代信息技術，提高國庫集中支付的效率。

3.改進和完善預算單位財務管理體系

針對國庫集中支付改革對預算單位財務運轉影響與挑戰，根據財務實務中發生的諸多變化，適應新形勢已迫在眉捷。

首先，預算指標的管理。改革后，新增的使用國庫集中支付專用軟件進行的預算指標管理，從業務上看是對改革范圍的劃分、批復了的預算的折分確認，屬于預算管理業務延伸，應由預算管理崗負責。各預算單位也可根據實際情況來界定，但應明確其體到崗到人。

其次，用款計劃申報。建議預算單位本級的用款計劃申報歸財務會計崗，系統的匯總審核與上報歸屬預算管理崗。用款計劃的申請過程就是對未來某一時段內流入的資金性質和資金進度的掌握過程，歸屬財務會計崗，利于其掌握各類預算資金流入動向，在支出時心中有數、有計劃按進度安排資金，避免造成某項資金超支額度不足用、而某項資金又結余太多無法消化的；系統的歸屬預算管理崗，則便于預算管理員對機關本級及所屬各單位的預算執行情況進行監督。

最后，預算單位的財務部門更新知識受訓理念，拓寬不同崗位知識培訓的受訓面，每個崗位有接受新知識培訓的機會時，不必局限于在崗的個體，其他崗位人員也應參與。這種方式一是可以提高科室業務人員對整體財務工作的認識和業務水平，在實務操作中互相幫助、監督，促進財務鏈條銜接更順暢；二是有意識的隨時培養后備力量，在某崗位某時段工作量集中或激增或本崗人員因出差等不在崗時，隨時有備用人員可以熟練開展或接手工作。

4.強化財務人員隊伍建設

國庫集中支付業務工作的復雜性、專業性、創新性、延續性決定了預算單位必須配備綜合素質較高的財務人員隊伍。

首先，要大力培養財務人員的職業道德和法律法規意識。會計人員職業道德作為一種行為準則，是公民道德規范在會計工作中的具體體現。預算單位要加強會計領導力量，積極開展誠信和廉潔教育，培養會計人員的政治理論和職業道德教育，幫助會計人員樹立起強烈的責任意識。

其次，重視提高財務人員的業務能力。業務能力是做好工作的基石。從預算單位部門層面，要經常組織會計人員通過現場培訓、視頻講解、遠程交流等形式學習政策法規和業務知識。從人員自身，國庫集中支付制度不斷完善，這便要求會計人員也要與時俱進地不斷學習相關文件和辦法。通過學習處理并積累實務的經驗，加深對政策和業務的理解。當然，財政部門內部人員要首先掌握所有相關業務制度和知識，并制定符合自己縣市情況的預算單位會計操作細則，實行定期輪崗制度，使內部人員能夠全面準確的掌握相關法律法規和政策制度。再次，提高財務人員隊伍的穩定性，可以制定相關用人辦法，如財務崗位的最低服務年限，服務該崗位應取得的相關專業資格，以及完善晉升考核通道等，來解決人才流失的問題。

最后，提高組織協調能力，增強團結協作意識。財務人員要聯結要上下級、不同行業的對象，要學會正確處理好科室間的同事、上下級間領導、部門間業務關系，并有針對性地解決問題，提出合理化建議。會計人員要具備以上這樣的綜合素質，樹立統籌兼顧的大局觀念，努力做一個復合型的人才。