河長制：中國污染治理的法治創新

孫匯鑫

（曲阜師范大學 馬克思主義學院，山東 曲阜 273100）

一、河長制概述

（一）河長制的由來與發展

關于河長制的由來，有學者認為可以追溯到清朝康熙年間年羹堯對黑河流域實行的“下管一級”政策［1］。現代河長制起源于江蘇省無錫市。2007 年江蘇太湖暴發藍藻水華，造成嚴重的水污染現象。在太湖水污染事件平息之后，無錫市在水污染防治方面進行了一系列有益探索，其中最為人們所熟知的就是河長制。“河長制在既有水治理框架下，以極簡約的方式將‘河長’嵌入水治理過程中，實現黨政同責、權力集中、高位推動和協調有效，提綱挈領、以點帶面、收其綜合治理的功效。”［2］2008 年，江蘇省在全省范圍內推行河長制，之后其他地區也紛紛學習河長制的管理模式。近年來，環境問題突出，水污染問題備受關注，水污染綜合整治措施取得顯著成效，這為在全國范圍內推行河長制創造了有利條件。2016 年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》。2017 年，河長制被寫入《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱“《水污染防治法》”），要求建立省、市、縣、鄉四級河長制，河長制入法開創了水污染治理的新篇章。

（二）河長制立法的必要性

河長制立法是基于客觀的現實需要。如今，水污染嚴重，水污染防治迫在眉睫。河長制是水污染防治的一項重大理論創新成果，江蘇首創河長制并迅速在全國范圍內推行開來，這十多年間水污染治理成果豐碩，河長制成為水污染治理的一個典型范例。河長制作為一項新的規章制度，在制定之初可能會面對眾多質疑，有些人對河長制解決流域治理問題持否定的態度。河長制作為一個新興的制度，引發公眾質疑也是在所難免的。因此，將河長制入法尤為重要。2017 年河長制被寫入《水污染防治法》，使得河長制從制度層面走向立法層面，這打消了人們對河長制的顧慮。法律是由國家制定或認可并以國家強制力保證實施的社會規范，法律的制定使得河長制進一步規范化，在具體的流域治理工作中有法可依。立法之后，流域治理工作也就實現了從依靠人向依賴法律的轉變，這樣就能有效避免工作過程中的權利濫用和扯皮推諉現象。同時，也使河長制能夠長期推行下去而不是曇花一現，進而使得流域治理工作常態化。

二、河長制存在的問題

（一）主體職責不明確

河長制在全國推行以來成效顯著，但是并沒有一部專門的法規來約束河長制。河長制雖然已寫入《水污染防治法》，但是在具體實施、職責劃分、追究制裁方面仍然存在一些不完善的地方。各地水資源情況不同，在河長制具體實施方面也沒有作出明確規定，在懲罰方面也缺乏具體標準。一是河長制主體職責不明確。法律對河長制的職責沒有作出明確規定，河長制入法之后，除少數地方頒布了實施河長制的地方性法規，明確河長的工作職責外，其他地方僅僅出臺了相關規定，對河長的職責進行籠統描述，并沒有以法律的形式規定主體的職責，河長無法真正有效開展工作。即使是在已經出臺地方性法規的地區，也沒有具體說明河長的工作職責，出現責任設定的模糊地帶，導致責任追究困難的情況發生，這些隱患不利于在全國范圍內推行河長制。二是河長與監管部門分工不明確。《水污染防治法》要求建立省、市、縣、鄉四級河長制，由上一級主管部門負責監管工作，但在河長制具體的實施過程中，可能會出現某段河流無人監管或者一河段多人監管的現象，這樣就難以界定河流監管人的責任。并且，管理標準、監管措施等方面沒有出臺相應的規章制度和法律法規，導致監管部門無法正確有效行使監管職責，監管體制未能充分發揮應有作用。

（二）制度體系不健全

第一，公民參與制度不健全。我國流域治理的經驗告訴我們，公眾的參與十分重要。從公民自身角度來看，公民普遍存在著水污染治理是政府部門的工作的想法，所以公民參與度比較低。在推行河長制過程中，雖然多地已經設置了河長制工作會議制度，但是很多地方還沒有給公眾代表提供水資源污染與防治方面切實有效的獻言獻策的渠道。沒有人民群眾的支持和參與，河長制終究不能落到實處。第二，考核、監督制度不健全。有學者認為：“行政法建構河長制的重心是建立和健全針對河長的監督機制。”［3］一方面，河長制考核制度是從上而下展開的，考核方式較為單一，主要為上級對下級進行考核，且考核需要承擔連帶責任。這樣的考核方式存在弊端，容易出現營私舞弊、弄虛作假的現象。同時，這種考核方式也會限制河流治理工作人員主動性、積極性和創造性的發揮。另一方面，考核標準不規范，沒有嚴格的量化考核標準。現實行“一河一策”方案，但沒有根據河流治理的難易程度制定嚴格的量化考核標準。因此，河長制在責任的設定方面存在一定問題，需要采取強有力的措施來督促河長切實發揮職責。

三、河長制完善建議

（一）完善相應法律法規，做到有法可依

首先，建立和完善規范的實施細則，在細則中要對如何實施河長制作出明文規定。其次，建立和完善考核制度，規范考核標準。應設置嚴格的量化標準，明確履行監管責任的行政主體應該承擔的責任。堅持定性考核與定量考核相結合的方式，對河長履職情況、任務完成情況等進行考核，杜絕采用單一形式的考核方式。再次，建立與完善監管制度和獎懲措施。對年度內未完成任務的河長，進行相應處罰；對圓滿完成任務的河長，予以獎勵。獎勵主要分為物質獎勵和精神獎勵兩種：物質獎勵包括發放紀念品等，精神獎勵方面就是評選“優秀河長”等。最后，定期開展水污染治理教育。通過教育，使工作人員充分了解流域治理相關知識，了解水污染的巨大危害，使行政主體以更加嚴謹的工作作風和態度對待流域治理的工作，嚴格按照法律法規開展工作，加強執法力度，切實保護水資源。

（二）賦予公民參與流域治理的權利

如今，公民并沒有實質性參與河長制的流域治理工作，法律應該賦予人民群眾參與流域治理的權利，并在參與范圍、參與途徑等方面作出明確規定。在河長制推行過程中，要廣泛吸收人民群眾的意見和建議，對于好的意見和建議，要及時采納并付諸實施，在公民參與河長制的范圍方面，公眾參與河長制不能僅局限于監督層面，公眾更應參與政策制定、工作考核等具體的工作。在公民參與河長制的途徑方面，可以增設公民參與河長制的機構，使得公民參與河長制能夠有實體機構作為支撐；可以開展河長制座談會、聽證會等，使公民能夠真正參與河長制的完善和實施；還可以舉辦河長制攝影比賽、征文比賽、答題競賽等活動，使公民在參與河長制的過程中增強保護環境的意識。同時，對于積極參與河長制的公民給予一定獎勵，以達到激勵廣大人民群眾參與河長制的積極性、主動性的目的。

（三）增強公眾參與河長制的法律意識

提高公民環境保護意識需要多管齊下，多渠道普及公民法律知識。首先，通過發布公益廣告等途徑提高公民保護環境的意識，通過法律講堂、法律報告告知公民破壞環境所帶來的嚴重后果。其次，充分利用互聯網傳播環境保護知識。隨著網絡技術的迅速發展，互聯網進入千家萬戶，傳統的電視、廣播等傳統信息傳播方式的地位有所減弱。因此，要切實發揮互聯網這個意識形態主陣地的作用。可以通過微博、微信等渠道，在微博設置熱點話題，發揮人民的強大力量，廣泛吸收人民群眾關于保護環境的意見與建議，切實發揮人民群眾的主體地位。再次，充分發揮各類陣地的教育引導作用，發揮家庭、學校、社會三者的合力，建立健全家庭、學校、社會一體化教育管理模式，對人民群眾進行保護環境教育，引導公眾從自身做起，從點滴小事做起，嚴格要求自己。

結語

面對日益嚴峻的環境問題，習近平總書記指出：“建設生態文明，關系人民福祉，關乎民族未來。”［4］7“生態環境保護是功在當代、利在千秋的事業。”［4］8而河長制是中國環境治理的一項法治創新，以法條形式開啟了水污染治理的新篇章，為解決環境問題提供了“中國經驗”，開出了水污染治理的“中國藥方”。新時代，我們更應堅定理想信念，堅守保護環境底線，改革河長制存在的問題，切實將河長制落到實處。