淺議朝陽縣農村集體土地使用權的流轉

摘要：土地流轉是我國農村家庭聯產承包實踐的產物，它在推動土地規模經營、農業現代化和農村經濟發展等方面起到了不可替代的作用。目前農村土地流轉形式多種多樣，但土地流轉還是一種新生事物，在實踐工作中還存在一些問題。針對朝陽縣土地流轉實際問題，本文從不同方面對農村集體土地使用權的流轉（以下簡稱農村土地流轉）提出了解決對策措施。

關鍵詞：土地流轉；規模經營；承包；對策措施；三權分置

截至2019年12月，朝陽縣土地流轉面積已達19萬畝，占全縣土地面積的3%，百畝的土地流轉示范站點已有36個。但是其中依然存在一些問題，比如一些政府部門對土地流轉的重要性認知有偏差，對土地流轉的政策、法規理解不深，農村土地流轉過程不夠規范，相關職能部門主動服務不夠到位，也給我們實際工作中帶來了一定的難度。各種各樣的土地流轉問題導致糾紛矛盾經常出現，有的還導致群眾上訪問題的發生等。

本文通過對朝陽縣農村集體土地流轉的現狀，以及存在的問題進行研究，綜合分析制約朝陽縣集體土地流轉的原因，從根本上找出解決對策和建議，對促進朝陽縣農村土地流轉具有一定實際意義和作用。

1 朝陽縣農村集體土地使用權流轉呈現幾大特點

由于本人長期在朝陽縣農村從事土地管理工作，親自參加當地的土地流轉工作，根據本人的實際工作體會，現總結朝陽縣農村集體土地使用權流轉呈現幾大特點。第一是土地流轉的形式多種多樣，大部分都是農民農戶之間口頭達成協議，支付租金即完成流轉的簡單方式。第二是大多數土地流轉面積小、時間周期短，一般是1～2年、十幾畝地。第三是經濟相對發達地區土地流轉面積和時間周期普遍高于經濟相對落后地區。第四是參與土地流轉的主體是種類繁多，如農戶、村委會、個體工商戶、各種科研機構、城鎮居民等租地經營農村集體土地。

2 土地流轉形式

2.1…自由流轉

農戶家庭之間因需要和條件互補的自愿流轉，主要有3種形式。一是承包土地互相調整補充。它解決了農民的生產區域相對分散、不便管理等。二是土地代耕代種代收。代耕代種代收是指暫時不能或不愿意種地的農民，暫時把承包土地交給他人代管，原合同關系不變。三是分包合同和轉讓。一些農民家庭生產經營從事第二、第三產業或農民工，然后承包土地的權利轉包或轉移給他人流轉。

2.2…租賃倒包

租賃倒包主要是指農民租賃土地后獲得權利和土地，依照規定生產經營，給農民提供生產所需的資金、技術的方式，生產的產品需按照原訂單合同收購。

2.3…股份合作制

股份合作制指的是農民土地承包權參股，按股分紅和其他投資者分享收益，共擔風險，這種形式對促進農業區域化、規模化和專業化生產具有重要作用。

2.4…抵押和拍賣

抵押是指集體建設土地使用者將土地使用權作抵押融資，包括抵押擔保聯合土地使用權地上建筑物。拍賣是由村民代表大會討論同意，但尚未簽約的家庭荒地、荒山、荒溝、荒丘，即“四荒”資源采取公開拍賣競價方式，實現土地規模經營管理。

3 朝陽縣農村集體土地使用權流轉存在的問題

農村集體土地使用權流轉是對家庭聯產承包責任制的延續和創新，是與我國農業生產發展相適應、應農業生產發展要求而生的，符合農村土地規模化發展和農業現代化的要求，推動了農村生產的發展，有效地提高了土地經濟效益，是我國解決“三農”問題的有效途徑。但是，農村集體土地使用權流轉在實際操作中仍然存在一些問題。

3.1…農村土地流轉機制不夠健全

現有部分土地流轉仍然處于自發和隨機的狀態，承包、轉讓的形式常常是一張紙，通過簡單的手寫甚至是口頭約定，既不規范又不嚴謹，導致雙方利益無法受到法律保護，而且管理不易，留下的隱患也較多，時常會產生不必要的糾紛和矛盾。比如，朝陽縣某鎮在光伏項目征地中出現個別村民告狀事宜，具體原因就是當年的村民組長（已故）在撂荒山地轉讓中未經村民代表商議表決，擅自簽字轉讓土地，造成不必要的矛盾糾紛，給村、鎮的正常工作帶來麻煩，影響了光伏項目的落地。

3.2…農民（特別是建檔立卡貧困戶農民）社會保障機制亟待健全，影響土地流轉

在農村地區，土地是農民的命根子，特別是老一代農民，他們對土地有著特別的情懷，由于當前農村社會保障機制不夠健全，農民依靠土地養老的想法屢見不鮮。例如，朝陽縣某鎮迎接大企業扶貧項目，需要建大型養豬場，在流轉土地的過程中受到一些阻力，一位農民的話道出了緣由：“我的地包出去了，雖然給我補償了，但是總覺得心里沒底，我以后的生活保障怎么辦，農民不種地就感覺有不務正業的心理。”

3.3…農村土地流轉價格參差不齊，阻礙土地流轉

盡管當前政策允許土地經營權進行有償轉讓，但土地流轉的價格普遍較低。造成這一現象的原因，一是土地流轉渠道不夠通暢，范圍狹窄。由于信息不通暢，缺乏完善的土地流轉市場，土地使用權流轉僅限于本村，整體土地不能流動，流動范圍小，體積小，成交可能性小。二是沒有完善的中介服務。三是農民對土地使用權轉讓的市場價格不明確。因為歷史上土地流轉沒有參考價格， 和價格體系不完整，導致農民無價格意識，有時還會漫天要價。如，朝陽縣某鄉一個村需建扶貧項目湖羊養殖基地，在流轉土地過程中，有個別農民覺得有機會多要錢，不了解當地的土地流轉價格，不顧事先集體談好的流轉土地補償價格，獅子大開口，開出天價流轉土地補償價，對扶貧項目的落地帶來工作阻力。

4 如何促進和實現農村集體土地使用權合理流轉

我國農村人口占多數，這是基本國情，吃飯問題始終是頭等大事，因此農業、糧食問題是重中之重。實踐證明家庭聯產承包責任制可以使中國農業走出困境，合理的土地使用權流轉可以使農業走向復興，因此土地使用權流轉要嚴格按照農村土地承包相關法律、法規規范管理，積極引導和規范農民集體土地流轉，使其健康發展。對于如何促進和實現農村集體土地使用權的合理流轉，本人認為需做到以下幾點。

4.1…在家庭聯產承包責任制的基礎上，促進農村集體土地的合理流轉

實踐證明，家庭承包責任制是適合中國國情的農業發展模式，同時還要加強集體土地所有權，允許靈活性和合同管理的權利。土地使用權為大宗商品價格，根據法律實現土地價值的合理配置，改變分散農民承包的土地管理模式，允許集體土地調整集中，實現土地的規模經營。

4.2…土地流轉必須堅持“依法、有償、規范、自愿”的基本原則

第一，必須堅持農民流轉土地自愿的原則。無論土地怎么流轉，在流轉的時候，自主權應該由農民自己決定。第二，平等協商的原則。在流轉土地的時候，不得強迫農民將自家經營土地進行流轉，損害農民利益。第三，依法有序的原則。土地流轉必須做到有章可循，嚴格遵守國家法律、法規，并認真實施黨的路線、方針和政策。同時要規范合同文本和雙方當事人的權利、義務關系，土地流轉的前提是土地所有權不能改變， 鄉村集體掌握所有權；土地承包關系相對固定，不能輕意變更，農業土地用途相對穩定，不得擅自變更及土地承包年限，切實保護農民的根本利益。第四，規范原則。現在我國土地流轉還處于探索改革初期階段，一些法律、法規和制度還不完善，農村土地流轉涉及各種利益關系，因土地流轉而引發的糾紛和上訪問題屢見不鮮，所以必須完善土地流轉制度，嚴格程序，讓土地流轉依法、依規進行。

4.3…逐步建立和健全我國農村社會保障制度，減輕農民對土地的依賴

由于土地仍然是我國大多數農民生活、生存的唯一依靠，所以土地不能流向最大利潤化。因此，對于土地使用權轉讓機制的創新發展，對我國農村的發展和人民生活水平的提高、改善都起到至關重要的作用。積極穩妥推進農村社會保障制度改革，讓農民利益最大化，逐步使農民依靠土地的保障變為依靠社會保障，讓農民有更多時間和機會發展第二、第三產業，“因地制宜，多種形式，符合我國基本國情，保障農民意愿”的原則，多渠道、多層次、多方位啟動養老、醫療、生育、殘疾保險等。依法加強保護農民工權益，嚴厲打擊拖欠農民工工資行為，理順并推行農民養老保險業務，向農民傾斜，讓農民擺脫對土地的依賴性。

4.4…建立完善土地流轉平臺和市場，促進農村集體土地依法、依規合理流轉

第一，應該建立以政府為主導的土地使用權市場，為土地流轉提供載體和平臺，建立土地流轉市場，土地流轉不僅局限在本村、本鄉鎮，還要讓其他村莊有條件的個人或者組織來經營管理流轉的土地，甚至國家和其他省份的人投資經營土地，打破土地流轉的單一模式和區域限制，促進和加快農村經濟健康有序發展，使農民真正獲得增收。第二，成立集體土地使用權流轉交易中介機構，要在政府的監管下，規范交易行為，加大對違規交易土地行為的懲處力度，減少土地流轉成本，讓農民利益不受損害。第三，建立集體土地使用權市場信息、咨詢、預測和評價服務體系，利用現代化通信工具和大數據，使土地流轉市場服務的專業化、信息化。

5 結論

總之，我國農村集體土地使用權的流轉是解決三農問題的重點，也是關系到農民切身利益的一件大事，對我國農村的發展和農民的增收起到至關重要的作用，對我國全面進入小康社會和第一個百年目標起到不可替代作用。同時隨著我國農村經濟改革的深入發展，會出現更多的新問題、新情況、新挑戰，我們必須通過多年積累的工作實踐，及時總結經驗，解決前進道路上的發展難題，才能更好地為農民服好務。

作者簡介：韓志陽（1975-），男，工程師。研究方向：國土資源。