安徽省跨區域產業園區合作共建研究

楊 玉

（安徽大學商學院，安徽 合肥 230031）

一、 引言

安徽省作為長江三角洲地區產業向中西部地區轉移和輻射最接近的區域，占據著環境承載能力較強、要素成本較低、產業基礎和配套能力較好等綜合優勢[1]。此外，2019年《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》的印發更是加快了安徽省建設省際合作園區的腳步，省際合作園區的建設對推動跨區域互補性要素的雙向流動，實現更大范圍內的資源優化配置有重大意義[2-3]。近十年來，安徽省加快與江蘇省、浙江省、上海市的聯動發展，省際合作園區在規劃建設、產業培育、運營管理、合作共建等方面取得全面進展，園區經濟社會發展呈現出“厚積薄發、加快發展”的良好態勢。本文基于安徽省際合作園區的發展現狀，主要回答以下三個問題：安徽省際合作園區呈現出來的特點是什么？什么動機促使了安徽省際合作園區的建立?安徽省際合作園區的建立目前存在哪些問題以及我們的對策是什么？

二、 安徽省跨區域合作園區發展特點

1.合作園區政策導向帶動效應顯著

政府是長三角地區高質量一體化發展的統籌協調者，其制定的政策占據了市場在資源配置中起決定作用的有效空間[4]。近些年來，國務院和發改委不斷在相關文件（如《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見發改地區》和《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》）中強調合作園區對提升都市圈一體化水平，構建區域聯動協作的推動力。安徽省緊跟每一個政策導向，積極與江蘇省、浙江省、上海市對接，探索共建合作園區合作模式，共同拓展發展空間，省際合作園區由“一軸雙核兩翼”的空間布局擴散到“遍地開花”的空間布局，由政府導向的管理體制轉變成市場導向型的管理體制，由傳統的低技術含量的加工承接升級為科技和制度創新雙輪驅動的產業集群。

2.地域分布不均、發展情況不齊

安徽東部和南部城市憑借其臨近江蘇省和浙江省的有利地理區位成為安徽省有效承接長三角區域內園區合作共建的重要據點，同時安徽早在2005年就提出向東發展的戰略，優惠政策傾斜于東部城市，這就致使安徽省際合作園區呈現出“東多西少，東強西弱”態勢。據不完全統計，滁州市、馬鞍山市、宣城市、蕪湖市、宿州市這五個城市的合作園區數量占據全省省際合作園區數量的一半。滁州的中新蘇滁高科技產業園位居2019年度全省開發區綜合考核第10名，累計簽約引進工業項目193個，協議引進資金512億元；宿州的張江蕭縣高科技園先后獲批省級眾創空間、省級科技企業孵化器和省級小微企業創業基地等稱號，入選2019年安徽省“引才獎補”一類平臺。而阜陽市、亳州市、六安市等市地處內陸，工業基礎較為薄弱、要素資源不夠充足、創新能力不夠強大，這就降低了省際合作園區建立的積極性。

3.合作產業類型廣泛

安徽省際合作園區在合作產業方面涉及廣泛，可以分為兩類。一類為傳統產業，例如煤炭、電力、煤化工、機械制造、食品加工、紡織服裝、建材加工等。這一類產業最先進入安徽省承接省外產業平臺，一方面，江浙滬地區勞動成本高，資源要素在近幾十年的快速發展中不斷耗盡，同時又面臨著產業升級這一迫切需求，這就要求江浙滬轉移能耗較大及勞動力需求量大的產業；另一方面，安徽地處長三角區域，要素資源豐富、勞動成本低，產業轉移順利進入安徽省。 另一類為中高端產業，例如生物醫藥、新材料、電子信息、集成電路、智能制造、新能源汽車、鋁基高端金屬材料等。隨著安徽省國家工程研究中心、國家企業技術中心等創新平臺的不斷構建，安徽省不斷補齊、壯大、拓展創新型現代產業鏈條，此時的省際合作園區不僅僅是承接來自江浙滬的產業轉移，更加傾向于與江浙滬地區合作創新新興產業，強化區域優勢產業協作，培育在全國具有影響力的產業集群。

三、 合作動因

資源互補是基礎。城市之間合作的本質是為了追求更大規模更高層次的集聚經濟和協同效應，讓生產要素在更廣闊空間實現優化配置[5]。安徽省早期的省際合作園區是建立在產業轉移的基礎上的，江浙滬地區提供信息、技術、人才、資本以及管理，安徽省提供土地，勞動力以及資源要素，正是由于合作雙方資源的異質性與互補性，彼此雙方結合之后成為了一個低成本并且具有全套生產要素的新生產者。近些年來，隨著安徽省創新科研能力的不斷提高，安徽省的地位不僅僅局限于提供低成本生產要素的備選供應商，而是擴展成為江浙滬強力的合作伙伴，與其站在同一水平線上，雙方結合彼此在不同領域的強項攻克如何強化產業集群等難題。

政府引導是推動力。一方面，政府在一定程度上影響著本地區土地要素等資源的配置，這強化了政府在區域經濟發展過程中的主導地位；另一方面，企業是地區發展的最大資源消耗者，人力，技術，土地，營商環境等資源對企業的生產戰略和發展方向有極大的影響[6]。政府可以通過人事安排、園區管理編制設置、財政支持、政策優惠等手段驅動合作園區參與到主體的合作中[7]。其中蚌埠市在建設省際合作園區的過程中，在全市推行招商引資“首席服務官”制度，按照“一個項目、一位領導、一套班子、一跟到底”的工作要求，制訂幫辦清單，落實幫辦措施，全力加快項目建設，給省際合作園區的建立提供了有利的政策保障。

科技產業孵化是新生力量。近些年來安徽省瞄準信息、能源、健康、環境等前沿領域，加快布局大科學裝置和基礎研發平臺，創新能力不斷提高。這使得安徽省際園區的合作路徑不僅僅在于承接先發地區的產業轉移，而且使更多的安徽省內優質園區與長三角一流園區之間進行先進制造業及科研創新對接，其中上海漕河涇高新區與合肥經開區共建的合肥創新創業園，致力于建設集國家服務外包示范區、科技孵化器集群、產業培育加速器為一體的示范性創新創業平臺。高水平高層次的共建園區對于安徽省發展研發平臺和產業合作發展基地，實現安徽省制造業能級提升和創新成果轉化具有重要意義。

利益共享是最終目標。合作是以自身利益最大化為根本出發點，共同的經濟利益與收益的增加將促使地方政府進行合作[6]。在省際合作園區的共建過程中，對于安徽省來說，合作園區的建立必然會提高本地產業規模，擴大本地的稅收來源，帶動消費和就業帶動；對于遷出地來說，將較低層次產業轉移出去從而為高層次產業發展提供更多空間，本地可以進一步轉型，發展高端服務業和總部經濟；對于企業來說，在其遷入遷出的過程中，將會享受雙方政府的政策紅利，同時也會由于產業集群與相關聯企業聯系更加緊密，降低了運營成本，提高了資源的利用率。省際合作園區的建立與各方追求利益最大化的動機相吻合，正向收益加強了彼此之間合作的意愿，維系了江浙滬皖地區的聯動發展。

四、 突出短板

1.雙方合作動力不足

第一，“飛出地”產業轉移動力不足。稅收、GDP、就業崗位等考核指標是衡量一個省發展情況的重要指標，相比于省外輸出，輸出地政府更希望產業在其內部進行轉移，促進本省內部的市場要素的流通，達到本省的一體化發展。江蘇的“南北共建”和浙江的“山海協作”是省內不同經濟發展水平的地區之間的產業轉移，這對省際產業合作園區的建設構成不利。第二，雙方的合作需求不同，影響實際合作進展。省際產業合作產業作園區以生產要素的互補和高效利用為直接目的，實現互利共贏的區域經濟發展最根本的就是找到兩者的共贏點，但是由于兩地之間溝通協調機制出現障礙，雙方合作需求產生偏差。如皖滬合作開發利用白茅嶺農場土地，上海市希望將其建設成宣城的農產品身生產供應基地，而宣城市則希望將其建設成宣城的先進裝備制造業配套基地，達成共識需要進一步溝通與協商。

2.招商引資沒有落實到位

其一，重大項目招引難度加大，項目業態不夠豐富。合作園區內部的企業在孵化園培育期多，所處的行業分散，多是處于初創期、成長型的科技型中小企業。在馬鞍山青浦園中，園區內多數制造業企業仍處于產業價值鏈的中低端，產業鏈層次不夠高，沒有形成完整產業鏈，產業體系還不完善，對長三角地區大企業項目吸引力不夠。其二，企業融資難，資金渠道不暢。省際合作園區中具有很多民營企業，然而由于民營企業規模小，變化大，整體素質不高等原因，銀行對其信貸資產難以保全，使金融部門對民營企業貸款審查偏嚴。其三，政府財力有限，合作園區內部的基礎設施建設資金主要依靠融資解決，資金問題將成為示范區發展的掣肘。宿州市財政由于脫貧攻堅、民生保障、文明創建等剛性支持增加，對省際合作園區的產業引導資金投入、項目引進優惠政策兌現能力不足。

3.園區保障措施不健全

目前合作園區快速發展壯大，其對扶持政策、土地指標、基金融資和基礎設施等要素需求呈現增快、增多、增強態勢，然而園區內部的專業服務、各項配套、運營管理水平還不能匹配其快速發展需要。宿州徐州現代產業園區和蕭縣泉山工業園位于省際交界區域，均在城市（縣城）總體規劃之外，項目建設用地指標緊張、審批流程長。張江蕭縣高科技園依托股權投資基金，引導來自張江的企業落地孵化，取得了積極的成效，但在政府部門引導和政策扶持方面，仍需協調上海科創辦予以支持。在江寧-博望跨界一體化發展示范區內，江寧區的科創資源的優勢明顯，擁有南京市59所高校、80多萬大學生以及各類科研院所資源作為支撐，博望區內并無高校與科研院所，兩區經濟社會發展的不平衡導致項目對接、產業融入上制約因素較多。

4.運營管理體制不夠完善

其一，部分的省際園區在探索運營管理機制方面仍然處于初始階段，不能夠準確定位適合園區發展的管理機制，同時省際合作園區內部各個層級的相關主體的管轄權不明確，“飛出地”與“飛入地”之間溝通受到阻礙，致使在相關重大問題的解決上存在意見不合現象，影響合作園區的建設進程。其二，園區發展的過程中，由于發生虧損的可能以及不同風險的承擔、合作中的退出機制不健全等因素，園區的合作并不十分牢固，容易使合作雙方產生互相依賴的心理，導致責任相互推諉、管理疏漏等現象的發生。馬鞍山博望與南京江寧的合作中就提到，受限于行政區劃障礙和地方保護主義，兩區合作對話缺少正式渠道，一些需要合作推進的事項尚未建立固定的協商平臺。

五、 對策

1.統籌園區發展規劃，搞好全省頂層設計

構建雙輪發展規劃，精準定位發展方向。安徽發改委應該牽頭，會同安徽省各個相關部門組成省際產業合作園區領導小組，根據安徽省每個地區的優勢條件和相關發展需要，統籌全省省際產業合作園區發展的宏觀規劃，制定并完善省際產業園區合作一體化建設的總體思路、主要路徑、突破重點和體制機制。各市（縣）也需要根據安徽省出臺的宏觀規劃，系統考慮當地“飛地合作”的戰略目標、發展方向、重點產業、合作機制等相關內容，按照國家級省級綜保區標準，高水平建設、高規格打造、高效率推進，盡快完善“飛地園區”的總體規劃與建設方案。合作園區在確定發展方向時，應系統分析“飛入地”的經濟、政策、區位等外部環境以及相關資源、能力等具體情況，判斷園區的發展趨勢，確定園區的發展思路。在選擇重點產業時，要特別注重產業吸引力、區域拉動力等，在考慮資源稟賦與產業比較優勢的前提下，形成指標體系，從而對相關產業進行篩選，形成園區適宜的主導產業。

2.聚焦招商引資策略，吸引卓越項目落地

全方位做好招商準備，構建完整產業鏈。各省際合作園區的招商部門制定年度招商計劃，組織并實施年度各市專項招商行動計劃，原則上每季度組織一次招商活動。在招商過程中，應明確省際合作園區的主導產業、發展方向和地區的資源稟賦，增強招商的針對性和實效性，確保招商項目按產業分類精準入園。對于主導產業，應該追求大項目，把主要精力用于謀劃、發現、跟進大項目，把最優質的資源用來吸引、承接、服務大項目，同時圍繞主導產業進行建鏈補鏈式的招商，密切跟蹤園區主導產業鏈上下游，鎖定細分領域內專而精、專而強的小巨人企業、隱形冠軍企業精準出擊，提升園區產業集聚度。為了有效拓展招商引資思路，提升專業水平和服務能力，招商團隊應圍繞“飛地經濟”相關理論政策、發展規劃、比較優勢、合作目標、成功案例等內容，全市每季度開展“飛地經濟”招商專項培訓，做好針對性指導。

3.建立多元投資體系，促進社會資本參與

政府與園區各盡所能，拓展融資渠道。在政府層面，建議省財政部聯合地區財政部建立省際合作園區支持資金，支持資金重點用于合作園區基礎設施的建設、高端人才的引進和自主創新的發展等，為合作園區的可持續發展的打好穩固的財稅基礎。設立獎勵機制，獎勵“飛地經濟”成效顯著的地區一定數量的金額，同時固定獎勵資金在合作園區中的用途范圍，避免不必要的資金浪費。在園區層面，積極探索PPP模式，支持鼓勵社會資本參與園區基礎設施、公共服務平臺項目等的建設和運營發展，拓寬社會資本投資渠道。于此同時，依托多層次資本市場，積極嘗試企業債券、土地資產證券化、土地開發項目信托、項目融資等手段籌措建設資金，借助國家、省、市融資租賃和信托市場，以政府信用為中小優質企業尋求優惠融資租賃辦法。